资源输出给资源型地区造成的环境负担及其治理

罗国亮

(山西大学 社会哲学与城乡发展研究中心, 山西 太原 030006)

一、资源在区域经济发展中的影响

区域发展不平衡始终是中国经济社会发展的一个重要特点。在造成地区间经济发展差距的因素中,资源是一个很重要的变量。在低端产业占比较大而且资源价格处于正常水平的情况下,丰富的资源往往会给资源型地区带来较为可观的收入。然而,当资源的所属权益和收益权益都属于国家所有,国家从整体发展需要出发,以行政命令的方式直接调拨或者以价格管控的方式允许市场交易的情况下,资源的价格往往无法反映其成本尤其是生态成本。正因为如此,长期的资源开发会给资源型地区的长远可持续发展造成不良影响。国外早就有“资源诅咒”一说,意思是说,虽然资源秉赋的优势会带来短期经济利益,但是却让一个地区长期忽视技术投入和工业基础的培植,造成产业结构和经济增长支撑点单一,导致其公共治理体系和治理能力长期得不到提高，当资源枯竭时,该地区即长时间陷入经济增长乏力的陷阱而难以自拔。

中国的资源型地区也经历了这样的境遇。在2013年国务院公布的全国资源型城市名单中,我们选取了资源型地级行政区(以下统称“资源型地级市”)占比比较高的有代表性的8个省区,即内蒙古、吉林、陕西、山东、安徽、山西、辽宁和湖南进行分析。从表1可以看出,2010年到2016年,内蒙古、吉林、陕西、安徽四省区,起初,其资源型城市的GDP占比高于人口占比,这说明其人均GDP高于全省其他地区,然而,随着时间的推移,在人口比重相对稳定的情况下,其GDP占比都呈下降趋势,这说明其资源型城市的发展势头呈现递减趋势。同期,山东和辽宁境内的资源型城市GDP占比下降得更为明显,其人均GDP下降到明显低于省内其他地区。湖南省内的资源型城市,其GDP占比与人口占比严重不成比例,说明其资源型城市的人均GDP明显低于其他地区。山西的形势最为严峻,其境内的资源型城市近91%,而其资源型城市的人均GDP明显偏低,且还在不断走低。总体来看,2010—2016年间,在人口比例稳定的情况下,资源型地级市的地区生产总值占比普遍呈下降趋势：山东和辽宁一路下滑;山西、陕西和安徽,除了有一年比前一年上升外,其余年份也都在下降;吉林除有两年上升外,总体也是下降的;只有湖南是上升的；内蒙古则是有上升也有下降。这说明,从长远来看,“资源诅咒”在中国确实存在,丰富的资源并未给资源型地区带来丰厚的经济收益,也并未成为刺激推动经济快速增长的助推器,资源型地级市的经济发展对所在地区的经济发展贡献不足,在产业升级换代,实行能源革命的今天,“资源诅咒”效应尤其明显。

表1 近年来资源型地级市的人口数以及GDP总量占本省区的比重

数据来源:根据各省市统计年鉴的数据计算得出

本文以山西省为例来研究问题,主要是因为:山西的煤炭资源异常丰富,全省11个地级市有10个被认定为资源型城市,是典型的资源大省;省内资源型城市的人均GDP明显低于非资源型城市;近年来山西的资源型城市发展乏力,经济总量占比不断下降,而且由此带低了全省的经济发展速度和财政收入增速。可见,选择山西来透视资源型地区存在的普遍问题,具有管窥全豹之效。

山西省煤炭资源储量巨大而且分布广泛,新中国成立以来,山西在占全国1/60的国土面积上累计生产煤炭153亿吨,占全国的1/4,净调出104亿吨,占全国的3/4,焦炭产量和外调量分别占全国的40%和60%。除了煤炭输出以外,火电外输也是山西能源输出的另一种重要方式,而且资源输出格局正在由以煤为主转变为煤电并送。2017年,山西发电装机容量8 072.7万千瓦,其中火电装机容量6 366.5万千瓦,占到79%,高于全国平均水平约13个百分点。虽然太阳能发电和风力发电的增长速度远远快于火力发电,但以煤炭为原料的火力发电依然占绝大部分。根据山西省“十三五”综合能源发展规划,山西省已经形成了以1 000千伏特高压为核心,6个通道、13回线路的电力外送格局。从综合统计数据看,仅2015年,山西调送到外省的能源折合50 788.04万吨标准煤,同年山西的一次能源生产量为67 283.04万吨标准煤,外输量占到生产量的75%,即使加上外省市调入山西的4 629.65万吨标准煤,外输量也占到生产量和调入量总和的71%,因此,山西是典型的资源输出大省。从表2可以看出,从2000年到2016年,山西省对外输煤量呈现明显的增长态势,年均增长6.76%。尽管如此,外输煤炭占原煤产量的比重却下降了11个百分点,这说明,十几年来,山西省的煤炭总产量增加了很多,煤炭生产和消费依然是山西经济发展的“顶梁柱”;而在煤炭消费中,有很大一部分煤炭被用作火力发电,并经由电力的形式外输,例如2015年,用作发电的煤炭量就占到其原煤产量的35%。随着北京等地环保要求的提高,山西外输电量及其占发电总量的比重都在上升,最近十几年间,山西省外输电量占发电量的比重从19%上升至30%左右。目前在国家电力结构中,火电依然是主力军,发挥着保障电力安全稳定供应、应急调峰、集中供热等重要的基础性作用,同时也是平衡电价的基石。

表2 2000—2016年山西煤炭和电力外输情况

资料来源:相关年份的山西省国民经济和社会发展统计公报及统计年鉴

二、山西等资源型地区面临的经济发展困境

长期的大规模资源开发、利用和大量外输,造成了山西等资源型地区产业结构单一、科技水平低下、经济增长点单薄、经济增长的可持续性差等经济发展困境，同时也产生了官煤勾结、官商一体等治理困局,严重地制约了地区公共治理体系和治理能力现代化。经济发展困境与治理困境相互影响、相互作用,严重影响了地区现代化发展进程。在计划经济体制下,为了严格控制工业制成品的价格,煤炭等基础性资源都是以极低的价格来供给的,资源红利供全国分享,而固体污染、气体污染、水体污染等各种环境污染却留在了资源地区。煤炭资源型地区除了煤炭开采企业之外,对煤炭进行深加工的工业类企业很少,大部分企业都是较为原始的采掘类企业,加工制造和创新类企业稀少,导致这些地区的工业格局和产业结构畸形化,可持续发展能力低下。即便在市场经济条件下,资源价格也没有完全反映其全部成本,尤其是生态环境成本。当资源枯竭时,抑或当资源外输量下降或资源价格下降时,资源型地区即陷入经济增长乏力的陷阱。特别是近年来,为了落实国家提出的“去产能”战略,资源型地区，尤其是煤炭资源型地区,在“国家大力发展非煤能源”的“能源供给革命”要求下,“去产能”的任务更重。煤炭生产量要求减缩,煤炭需求量不断下降,需要关停大量煤炭企业以淘汰落后产能。山西省省长在2018年政府工作报告中指出,2013—2017年五年间,山西省退出煤炭产能4 590万吨,淘汰炼铁产能82万吨、炼钢产能325万吨。相应地,职工分流安置、劳动关系处理、经济补偿支付、拖欠工资偿还、社会保险费的缴纳与补缴、再就业岗位创设,以及这一系列问题解决所需资金的筹集,都让资源型地区的转型发展面临很大困难。也正是在去产能大刀阔斧进行的这五年间,山西省经历了“经济断崖式下滑的严重困难”时期,经济增长速度退居全国末位。事实上,这种困局不仅在山西存在,在大多数资源型地区也都不同程度地存在着。如表1中所示的资源型地区，除了以煤矿为主的以外，也有以铜矿、铝矿、稀土矿、石油、森林等为主的资源型地区；从相关数据来看，与本省的其他城市相比，资源型城市的发展普遍不占优势，其发展缺乏可持续性。我们之所以比较一省范围内的资源型地区与非资源型地区之间的经济发展差距，主要是因为，在一省范围之内，各地市之间的资源禀赋比较接近，人口密度、教育水平、思想观念等都比较接近，因此其可比性更高，比较研究的可信度和科学性比较强。而不同省市区之间，由于经济发展水平差距大，资源禀赋、人口密度、教育水平、思想观念等异质性强，因此其比较研究的科学性和可信度较低。尽管如此，一省范围内的比较结论依然可以推广应用到省际比较之中，从长远的可持续发展来看，资源型地级市在一省范围内不占优势，同样，资源型省份在全国也不占优势，而且省域范围内的资源分布越广、资源型地级市在一省范围内占比越高，其劣势越明显。资源的低价输出，不仅造成了各省市区之间经济发展水平的差距，也形成了环境污染及其治理任务的区域转移，这成为资源型地区环境污染和转型发展困难的重要原因。煤炭被称为“最脏的能源”，所以这种资源诅咒现象在煤炭资源型地区表现得尤其明显。因此从理论上讲，资源型地区的生态环境治理及其转型发展，其实是一个区域性乃至全国性命题，理应从区域统筹乃至全国统筹的视域下来观照。

长期的资源依赖不仅造成了资源型地区产业结构单一和经济发展的可持续性差等经济问题，而且使得资源型地区的公共治理体系和治理能力长期得不到提高。煤炭开采既可以采取技术密集型的现代化作业手段，也可以采取劳动密集型的原始的作业手段。在较长一段时期内，我国允许并鼓励这两种开采手段共存并用。一些技术水平低下的小型煤矿企业，为了降低成本获得竞争优势，为了尽快将企业投入转化为收益，一方面尽量压缩安全、环保、培训等与经济收益没有直接关系的投入，另一方面尽量雇佣文化水平低、成本低的体力劳动者。这样，很多煤企就成了典型的劳动密集型企业，低门槛、低技能、低薪酬、低保障，仅仅依靠简单的技术，甚至依靠手工作业来完成。这种状况，不仅限制了煤炭行业向技术密集型与知识密集型行业的发展过渡，也限制了煤炭资源型地区环境治理水平、公共安全管理水平、教育医疗等公共服务水平的提高，使其公共治理体系和治理能力长期在低水平徘徊，经济转型发展难以实现，继而形成恶性循环。

资源型地区不仅要解开资源依赖与经济低质的循环之结,而且还要降低煤矿事故率,实现安全发展;还要进行技术攻关,努力降低煤炭单位成本,实现高效生产及高质低价供应。长期以来,国家对能源、粮食等基础产业的产品价格实行管控,因为其价格会影响下游产业的价格和整个国民经济的平稳发展,这在计划经济时期尤其明显。在1961年5月召开的中央工作会议上,时任中共中央副主席、中财委主任的陈云指出:“如果煤搞不了很多,钢铁搞不了很多,那末,轻工业生产也好,重工业生产也好,基本建设也好,都上不去。”[1]168从陈云同志的讲话可以看出,当时我们对煤炭的认识,基本停留在为国民经济发展服务这种最基本的层面上,节能环保、可持续发展、安全生产都未占到重要位置,甚至没有被提及。到了20世纪80年代,这一情形有所改变,例如,1986年,时任国务院副总理的李鹏指出,由于煤炭开采的快速发展,其供应紧张的情况已有所缓解,但节能工作仍是一项长期的、经常的任务。节能搞好了,污染就减少了,节能与环保相结合就会取得好的社会效益。[2]由此,节能、环保、可持续发展的理念已开始进入能源行业。到了90年代,随着媒体对安全生产事故报道的增多,煤矿安全生产的重要性日益凸显,并成为影响煤炭行业发展走向的关键因素。针对全国矿难频发的问题,时任国务院总理的朱镕基曾强调,整顿煤炭行业刻不容缓。[3]对煤炭行业实行整顿,遏制矿难频发多发,已成为民众所愿,已进入政策议程。2006年,温家宝总理在国务院常务会议上指出,尽快使我国煤炭工业步入资源回采率高、安全有保障、环境污染少、经济效益好、全面协调和可持续的发展道路,已是一项十分重要而紧迫的任务。[4]至此,高效、安全、环保、可持续,成为中国煤炭行业发展的期待和要求,也成为煤炭行业改革的出发点和落脚点。然而,要将这些要求,统统落实,全部实现,是一项极其困难而具有挑战性的任务。例如安全与高效,安全是昂贵的,需要长期的大量投入,中国的煤炭基本上都深埋于地下,其挖掘开采充满了风险,虽然事故的发生是低概率的,但是预防和应对事故所需要的投资却是长期的,更需要高素质的员工不折不扣地落实安全规程,这必然会影响到经济投入与产出的比例关系,一定时期内会影响效率。对于长期输出资源但资源的生态成本长期欠账的山西来说,高效、安全、环保、可持续,这些煤炭行业的发展目标很难同时实现。

三、资源输出给山西等资源型地区造成的环境损失

煤炭资源的开采、利用及大量外输,不仅给山西长远的经济发展造成困境,而且造成了严重的生态破坏和环境污染。山西的资源以煤炭为主,其资源输出也以煤炭为主;即使是电力输出,也主要是以煤炭为原料的火电输送。因此,山西省资源输出形成的环境负担也与此紧密相关,主要包括煤炭的开采运输,以及将一部分煤炭转化为火电的燃煤污染。煤炭的开采和燃烧会造成水资源、土壤、大气等多种环境要素的严重污染,使生态平衡遭到破坏,给当地居民的身体健康和其他生物种群的正常繁衍产生严重影响。2005—2016年间,山西省因外输电力的发电和供电,12年间共消耗煤炭48 718.71万吨,同期,山西省直接向全国其他省市区输出煤炭总计639 562.57万吨,两者合计688 281.28万吨煤。将煤炭转化为电能,会耗费水资源,会排放废水,会产生烟尘、SO2(二氧化硫)、NOX(氮氧化物)等燃煤污染，具体数据见表3。

经计算可知,在2005—2016年间,山西省因外输电力共消耗166 853.01万吨水资源,共排放废水23 910.61万吨,排放烟尘43.71万吨,排放二氧化硫191.65万吨,排放氮氧化物165.31万吨。刘倩倩等以2010年为核算基准年,经过对实物量及价值量的测算,计算出现阶段我国煤炭生产、运输及利用环节的环境成本,分别为每吨煤67.78元、44.68元、85.04元,总环境外部成本为197.40元。[5]2010年恰是2005—2016年这12年的中间年份,其测算数据可以认定为12年间的平均数据,因此我们采用上述学者的测算数据来进行计算，即便仅仅计算上述数量煤炭的生产成本,1吨煤67.78元,12年间全部环境成本也有4 665.170 5亿元。但事实上,在煤炭外输过程中,运输环节还会产生污染,假设煤炭资源输出地和输入地各承担一半的运输环境成本为22.34元,用它乘以12年间的煤炭输出量639 562.57万吨,也需1 428.782 8亿元。根据刘倩倩等学者的测算,一吨燃煤所产生的环境成本为85.04元,那么12年间,发电供电的48 718.71万吨煤耗共造成了414.303 9亿元的环境损失。这一数字加上煤炭直接外输所造成的煤炭生产和运输的环境损失,总数字是6 508.257 2亿元,平均每年542.354 8亿元,以其中间年份2010年为参照,山西省因为资源外输所带来的年均环境损失,相当于2010年山西省地区生产总值的6%或财政总收入的30%。

表3 2005—2016年山西煤炭和电力外输所形成的环境负担

资料来源:根据《中国煤电清洁发展报告》及历年中国能源统计年鉴、山西统计年鉴整理计算所得

煤炭生产和燃烧所带来的环境污染会严重影响当地居民的身体健康,造成较普遍的地方病及具有地域特色的发病特征,当地居民的健康风险明显高于其他地区。在山西,地方性砷中毒(水型)、地方性氟中毒(燃煤污染型)、地方性氟中毒(水型)是三种典型的与环境污染密切相关的地方病。从表4可以看出,这三种地方病的每一种,山西省的发病人数在全国的占比每一年都高于山西省人口占全国总人口的比重,发病的县级区划数占比也是如此(仅有一年例外，2014年地方性氟中毒〈水型〉的发病县占全国的3.8%,低于当年山西省119个县级区划数在全国的占比)。这说明煤炭生产和燃烧所引起的环境污染,对这三种地方病的发作存在显著影响。绿色和平组织发布的《煤炭的真实成本——大气污染与公众健康》报告指出:“燃煤大气污染对公众健康的危害通常是慢性的、长期的,其影响以非特异性人体健康损害效应为主,如引起人体抵抗力下降、人群发病率升高等,这种慢性健康危害很容易被忽视。而当接触污染物的浓度持续达到一定剂量时,也会引起特异性的靶器官损伤,如诱发呼吸系统疾病、心脑血管系统疾病、肿瘤、新生儿出生缺陷、地方病等。这些与燃煤大气污染密切相关的疾病每年给中国造成相当大的健康经济损失和疾病负担。”根据医学专家对山西某综合医院十年间住院死亡病例的研究,死因构成前五位的疾病分别是肿瘤、呼吸系统疾病、心血管疾病、脑血管疾病、消化系统疾病,前四位都是绿色和平组织报告中所指出的与燃煤大气污染紧密相关的疾病,前四位死因累计构成为78.73%;该医院“出院患者死因顺位与国内其他文献报道有差别,主要表现在呼吸系统疾病排在循环系统疾病之前,恶性肿瘤中肺癌又排在首位”,但该医院的呼吸科和肿瘤科并非区域内领先学科,也无其他特别之处，[6]因此其数据具有普遍参考价值,其研究数据足以说明山西省居民的身体健康受到燃煤污染的影响比较大。

表4 山西2003—2016年来煤炭生产和燃烧引起的地方病数量及其全国占比(%)

资料来源:根据历年《中国统计年鉴》《中国卫生统计年鉴》《山西统计年鉴》的数字计算所得

四、资源型地区环境治理的思路转换

2017年6月,***同志在山西考察工作时强调,坚持绿色发展是发展观的一场深刻革命。要从转变经济发展方式、环境污染综合治理、自然生态保护修复、资源节约集约利用、完善生态文明制度体系等方面采取超常举措,全方位、全地域、全过程开展生态环境保护。[7]38-39***同志中肯而全面地提出了山西等资源型地区走出环境治理困境的思路,以此为启示,我们认为,山西等资源型地区的生态环境治理工作应该从以下几方面着手：

一是转变经济发展方式,改变过多依赖能源消耗的发展模式,这是解决生态环境问题的治本之策。通过调整产业结构,依靠创新驱动,将重度依赖矿产资源、重工业占主导地位的产业结构转变为新能源产业、高新技术产业、第三产业为主导的产业结构,淘汰落后产能,将黑色掠夺式发展转变为低碳绿色发展,增加绿色产业占比,或者推动现有产业绿色化、低碳化,将低碳绿色体现到生产活动的全过程。严格控制土地和水资源的生产投入,实行能源、水资源、建设用地的总量控制和强度控制双控管理制度。采用先进技术,在企业排污端口安装实时监测设备,准确测量企业污染物排放量,为总量减排、排污收费、环境监察等环保管理的各个环节提供基础数据。环保不达标的企业必须在一定时期内进行技术升级改造,新建企业必须严格按照环保标准来建设和装备运营,污染企业必须实施整改,整改不达标的应予关停。企业在生产线建设、产品营销等各个环节必须贯彻落实低碳绿色理念,政府应对表现突出的企业予以奖励和税收优惠。

二是保护生态环境,必须从根本上形成内生动力机制,形成有利于资源节约集约利用的绿色生产方式、消费方式、生活方式,构建起绿色产业体系和空间格局。生态文明建设必须从节约资源和保护环境两个方面着手,必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,正如***同志所说的“节约资源是保护生态环境的根本之策”。[7]44资源型地区应该实行严格的生态保护制度,加快推进国土绿化,保护和修复土地,加强水源涵养和水质保护，建立健全生态环境与人体健康影响的监测、调查及风险评估。对各个县市进行监测和评价,以确定其资源环境承载能力,对已经超载的区域实行限制性措施,严格按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位,改变国土空间过度利用和低效利用并存的局面,构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局。加强生产、流通、消费等全过程节约管理,推动资源集约化利用,降低单位GDP的水、电、土地等资源消耗强度。通过宣传和教育强化公民环保意识,将美丽中国建设化为人们的自觉行动。

三是采取多种措施,从多个方面着手对环境污染进行综合治理。坚持标本兼治和专项整治并重、常态治理和应急减排协调、本地治污和区域协作相互促进的原则,调整能源消费结构,淘汰落后产能。搞好各类锅炉改造、餐饮油烟治理、汽车尾气治理、道路和建筑工地扬尘治理、沿河污染源治理等工作,应将减排、控车、治污、降尘等措施并用。搞好乡村人居环境整治,推进“厕所革命”,改变农村脏乱差状况；实施“太阳能入户工程”,加快利用清洁能源供暖步伐；推行垃圾分类制度,实现垃圾减量化、资源化、无害化处理,以生产沼气和提纯生物天燃气为方向来处理规模化畜禽养殖场粪污等问题。在贫困地区与环境超载区域重叠或者可以互补的条件下,应将环境治理与精准扶贫相结合,综合考虑地区资源环境状况,考虑贫困成因,争取同时解决扶贫和环境治理两大难题。必须着眼于生态系统的整体性,加强生态环境保护的区域合作,在大气污染防治、天然林保护、防护林建设、水资源保护、风沙源治理、水环境治理、湿地恢复保护、水土流失治理、荒漠化石漠化治理、重金属污染和土壤污染治理等领域建立和完善合作机制。从区域协调发展需要出发,将矿产资源的稀缺程度、生态价值、环境代价、代际补偿等反映到资源价格中,让资源型地区在资源交易中得到更多收益,建立起有效的生态补偿机制。在全国范围内建立环保基金调匀机制,并按照环境治理任务的轻重缓急来进行分配调匀,用于区域水土保持、水资源保护和开发、土地整理和复垦、生物多样性保护等生态环境保护与修复事宜。

四是完善生态文明制度体系,将地区政府负责制和生态转移支付制度有机结合起来,构建合理完善的环保责任体系。责任体系是制度设计的核心内容,是影响制度运行效率的关键要素。从政府间关系的角度来看,中国生态环境保护的责任分配逻辑属于地区政府负责制,即一个地区的政府,对本行政区域内的生态环境保护和污染治理负责。地区政府负责制依托于国家权力的纵向划分格局及与此对应的行政层级结构,这是我国政治活动和政策执行得以开展的基础,是公共治理的主体框架,是行政责任分配和压力传导的制度依托,其运行逻辑类似于企业的自主经营、自负盈亏逻辑。生态环境损害赔偿制度、环保督察制度、自然资源和生态环境监管制度等,都是这方面典型的责任分配体系。只有这样,才能有效克服地方政府的自利动机和机会主义倾向,使其主动落实环保责任。地区政府负责制是一种方便易行的制度,但由于各个地区的资源禀赋和发展水平差距大,其所隐含的不公平不公正也很明显。造成生态破坏和环境污染的原因也是复杂多样的,既有历史原因,也有地理条件、资源禀赋、国家政策、思想观念等方面的原因。不管是计划经济体制下的能源调拨,还是市场经济条件下地区间的能源交易,能源作为国家的战略物资,要么受国家直接调拨,要么被低价交易,以此来保障国家的宏观战略需要。既然国家在宏观上调配能源供需,那么国家也理应从宏观上解决由此带来的环保问题。由于地区间发展水平差距大以及环境污染的流动性和外溢性,特别是流域污染的流动性、大气污染的飘逸性,所以环境治理必须全国一盘棋，否则,经济水平的区域差异必然会演变为生态环境治理能力的差距,成为制约资源型地区环境治理能力提升的制度瓶颈。因此,首先必须根据环保任务量与环保能力的差距程度,实行全国、省域、市域等多层次、多类型统筹,加大生态转移支付力度,使环境保护的经费和资源与环保任务相匹配；其次必须将充分调动区域内政府的环保积极性与环保资源的适度按需分配有机结合起来,重构生态环境治理权责体系,实现环保资源的多层次多手段供给,从而为生态环保筑起牢固的制度大厦。