城中村改造拆迁补偿标准辨析——以山西省太原市为例

赵满华，周 辰

(1.太原师范学院 经济系, 山西 晋中 030619; 2.太原供水集团有限公司, 山西 太原 030001)

一、山西省太原市城中村改造拆迁补偿标准的演变

太原市为山西省省会城市,国家历史文化名城,我国新能源、重工业基地之一,辖6个区3个县1个县级市,具有两千五百多年建城历史。2018年常住人口442.2万人,城镇化率85%,地区生产总值3 884.5亿元,人均地区生产总值88 272元。近年来太原市政府高度重视城中村改造工作,把城中村改造作为重大民生工程、重大发展工程和重大战略工程,力争到2020年完成太原市170个城中村整村拆迁，并同步推进建设改造。

(一)初期的探索

城中村改造的主要内容之一，是将集体土地依法征收为国有土地,按照城市规划和建设管理有关规定进行建设。城中村改造初期,太原市城中村居民住房拆迁补偿标准不统一,不同的城中村有不同的拆迁补偿标准,“一村一策”,拆迁补偿方式多种多样，[1]基本情况是货币补偿标准较低,补偿金较少,城中村居民满意度不高,村民对城中村改造的配合度不理想,城中村改造难度大,进展缓慢。

(二)以“房”为依据的补偿标准

2013年太原市人民政府颁布了《关于进一步规范城中村改造的若干意见》,规范了城中村改造拆迁补偿标准。其主要精神包括:第一,城中村宅基地上的房屋,二层及二层以下为合法建筑,每平方米按一定数额补偿;三层及三层以上为违法建筑,每平方米按一定比例核减补偿资金。第二,产权置换和货币补偿相结合,在给予货币补偿的同时,按人口分配安置住房。第三,有一定数量的搬迁、过渡费和拆迁奖励。这一政策规范了城中村改造拆迁补偿的标准,对城中村改造起到了一定推动作用,但仍满足不了城中村居民对于拆迁补偿的预期和需要。

(三)以“地(宅基地)”为依据的补偿标准

为了加快城中村改造步伐,2015年太原市城中村改造拆迁补偿标准大大提高,以核定的拆迁居民宅基地的证载面积为准[2],按证载面积每分宅基地(0.1亩)拆迁补偿约130万元。货币补偿加上住宅房屋补偿以及商业用房分配,城中村居民通过城中村改造收获颇丰。这种拆迁补偿标准极大地调动了城中村居民参与城中村改造的热情,由以前的不配合转变为现在的积极要求加快城中村改造。

以“地”为依据的补偿标准与以前的补偿标准相比具有下述特点:

1.补偿标准大大提高,每户获得的货币补偿翻倍

按照以前标准,一户城中村居民家庭根据房屋建筑面积大小,大约可得到补偿百万元左右,最多不会超过200万元。而按照2015年以后的标准,每户城中村居民家庭均可获得300万元到400万元的拆迁补偿,多者可达到上千万元,是以前的数倍。

2.计算方法简便,便于操作

以前按照房屋建筑面积补偿,城中村居民家庭户户面积不同,测量和计算繁琐,易引起争议。而现在按证载面积计算,清清楚楚,较为便利,减少了许多不必要的麻烦。

3.补偿总量易于控制,便于规划和管理

以前按建筑面积补偿,补偿标准低,但补偿面积极易扩大,货币补偿总量难以控制,给城中村改造拆迁带来难以预见的困难。而现行补偿标准虽然比较高,但全村宅基地面积十分清楚,补偿总量易于控制,便于宏观规划和管理,避免拆迁中产生各种各样新问题。

4.补偿依据发生根本变化

以前补偿的依据是建筑面积,还考虑到房屋建设成本,补偿的基本依据是“房”。而现在补偿的依据是“地”,不考虑建设成本,“房”与“地”是两个明显不同的“物”,一个是人建造的,与自然无关,一个是自然形成的,与人的行为无关,补偿依据发生了根本性变化。

二、城中村改造拆迁补偿标准利弊分析

现行的拆迁补偿标准,不管是以“房”为依据进行补偿,还是以“地”为依据进行补偿,各有利弊。

(一)以“房”为依据进行补偿的利弊分析

1.“利”——符合市场经济运行的基本原则

以“房”为依据进行补偿,考虑到了房屋建设成本,以建设成本进行补偿,符合市场经济运行的基本原则,即无论从事何种经济活动,首先要弥补成本,房屋建设成本是房屋所有者建设房屋时付出的资金,拆迁时应该归还给他们,在弥补建设成本的基础上,再追加一部分补偿资金,这是房屋所有者额外获得的收益和好处。

2.“弊”——补偿额偏少,未考虑因素较多

(1)以房屋建设成本进行补偿,由于建设成本较低,城中村居民获得的补偿金比较少,普遍不愿意接受,更谈不上积极配合,导致城中村改造难度加大,进展缓慢。(2)如果以房屋建设成本为依据提高补偿标准,是提高20%还是30%,或者提高几倍,难以确定合理标准,会出现“公说公有理、婆说婆有理”的问题。(3)按照会计制度或常理,包括房屋在内的固定资产均有折旧,而以“房”为依据进行补偿,基本不考虑房屋折旧问题,把本应扣除掉的因素包括在补偿之内,不符合会计制度,但把折旧从补偿金中扣除掉,村民难以接受,处于两难的境地。(4)以房屋建设成本进行补偿,没有考虑到村民未来的生活成本。有些村民家庭人少房多,房屋拆迁补偿金能够保障他们的生存,还可能有一定的剩余资金,但如果村民家庭人多房少,则可能会出现房屋拆迁补偿金不能保障他们现在和未来生存的问题。

(二)以“地”为依据进行补偿的利弊分析

1.“利”——居民获得的补偿多,利于推动城中村改造

在现代市场经济发展中,城市土地成为稀缺资源,可开发利用的土地资源越来越少,特别是在城市繁华地段,寸土寸金,土地价格高昂,而城中村大多数位于城市中心区,因此,以宅基地作为补偿标准,补偿标准一般比较高,城中村居民获得的补偿金比较多,这会产生两大好处：一是村民主动配合拆迁。因村民获得的补偿金多,大大提高了城中村居民参与城中村改造的积极性和主动性,村民都要求城中村早改造、快拆迁,易于推动城中村改造工作。二是村民生活有了保障。因村民获得的补偿金多,不仅可以改善目前的生活,而且未来的生活也有了保障,这在一定程度上解除了村民的后顾之忧。

2.“弊”——产生了一系列问题

第一,不符合经济学原理。宅基地所有权归村委会集体所有,不归村民个人,村民只是宅基地的使用者。在我国现阶段,宅基地不是商品,不能买卖,村民和村委会无权买卖宅基地。即便宅基地是商品,村民也无权买卖宅基地,因为村民只是使用者,不是所有者,无权处置宅基地。宅基地的使用权是让使用者居住,而不是作其他用途。以宅基地作为补偿标准,实际上是一种变相的买卖“宅基地使用权”,因为宅基地是一种自然产品,不是劳动产品,村民无偿从村集体获得宅基地的使用权,现在转让出去使用权,却得到一笔可观的收入,[3]即宅基地使用权可以转换为一笔货币收入。所以这笔收入应当归属宅基地的所有者村民委员会所有,而不是归属宅基地的使用者所有。

第二,背离了拆迁补偿的初衷。城中村改造拆迁补偿的初衷和本意是用来保障城中村居民生活的,而以宅基地作为补偿标准,只与宅基地的大小有关,与城中村居民家庭人口的多少没有任何关系,执行中可能出现人口多的家庭宅基地面积小,获得的补偿货币额少,难以保障生存,而人口少的家庭可能宅基地面积大,获得的补偿货币额多,不仅能保证生存,还有较多剩余,这种拆迁补偿标准易在拆迁群体中产生贫富差距。

第三,虽然补偿额比较多,但仍不能消除村民的后顾之忧[1]。按现行补偿标准,每户村民家庭都可以一次性获得几百万元的补偿。城中村居民一下子拿到几百万元,高兴得不得了,不知道怎样来花这笔钱,但兴奋过后仔细一想,这笔钱能养活全家人多长时间,是20年还是30年,搞不清楚。按照2018年山西省城镇居民人均消费水平1.9万元计算,如果一户3口人之家的城中村居民家庭获得300万元补偿,只够养活三口人之家每人52.6年。假如一个家庭有了新生儿,现在的补偿金还不能保证他的一生,而且生活水平和消费标准还在不断提高。因此,现在的补偿额看似一大笔钱,多得花不了,但实际上还不能让城中村居民消除后顾之忧。

第四,造成不同群体之间巨大的收入差距,使之产生不平衡心理。如果按2018年山西省城镇居民人均可支配收入3.1万元计算,一个人工作40年(实际上多数人达不到40年),一辈子只能获得124万元收入,即城镇居民辛勤工作几十年,直到退休都拿不到百万元,而城中村居民只是因为拆迁补偿,一点劳动付出都没有,一下子就拿到数百万元,是城镇居民一生劳动收入的数倍。由此导致城中村居民与社会其他群体之间巨大的收入差距,极易使人们产生不平衡的心理,不利于社会稳定。

第五,对于城中村居民也会产生一些负面影响。幸福是靠奋斗获得的,而城中村居民因拆迁补偿获得巨额收入,真是“天上掉馅饼”,以前村民从来都不敢想,但现在已成为真实的事。如何处置这笔可观的收入,有的村民将之存入银行,有的村民用于购买房地产,还有的村民用于一些奢侈消费。有了这笔可观的钱,一些村民再不愿意凭劳动挣钱,就是有就业机会也不愿意去干,整天靠打麻将、玩扑克混日子,村民所特有的勤劳的品质消失得无影无踪。对于城中村居民的后代来说,更是给他们灌输了不学习将来也能生存、不劳动也会有钱的思想,不利于孩子健康成长,更不利于孩子成为国家栋梁之才。

三、以“人”为依据进行城中村改造拆迁补偿

城中村改造拆迁补偿的本质是保障城中村居民的生存和生活,因此,拆迁补偿的依据应以“人”为标准进行补偿。[4]237-243这不仅符合马克思主义基本原理,符合中国共产党执政为民、以人民为中心的执政理念,而且也可以解决城中村居民的后顾之忧,有利于社会稳定。

(一)拆迁补偿的本质

城中村改造使城中村居民失去了耕地,城中村居民成为没有稳定工作、没有耕地的“两无”人员。因此城中村改造,包括房屋拆迁在内,必须给予城中村居民一定数量的补偿,以保障其基本生活需要。***总书记多次强调,全面建成小康社会,一个都不能少,一个都不能掉队。城中村居民是社会成员的组成部分,必须与全体城乡居民一起奔向小康。因此,城中村改造拆迁补偿的本质是保障城中村居民的生存和生活。

(二)以“人”为依据进行拆迁补偿具有客观必然性

一是符合马克思主义基本原理。一个社会,一个国家,只有在解决了人的生存之后,才能考虑到人的各种社会活动。因此,城中村改造拆迁补偿,必须要解决人的生存问题,要以人为基本依据。

二是符合中国共产党的执政理念。执政为民、以人民为中心是中国共产党始终如一的执政理念,党的根本宗旨是全心全意为人民服务,党的一切奋斗和工作都是为了造福人民,要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点,党的十九大报告也强调坚持以人民为中心,坚持人民主体地位。城中村改造拆迁补偿也要体现这一思想和理念,做到拆迁补偿要以村民为中心,拆迁补偿为了村民,拆迁补偿由村民享有。

三是符合城中村改造拆迁补偿的初衷和目的。城中村改造是为了提升城市形象和拓展城市发展空间,城中村改造拆迁补偿的初衷和目的是为了保障城中村居民的基本生活不受影响。以“人”为依据进行拆迁补偿,是实现城中村改造拆迁补偿初衷和目的的最合理形式、最有效途径。

四是解决了城中村居民的后顾之忧。以“人”为依据进行拆迁补偿,按年发放,直至终生,这完全保障了城中村居民的生存和生活问题,不用城中村居民为以后的生活牵肠挂肚,真正解决了城中村居民的后顾之忧。

五是有利于社会稳定。以“人”为依据按年发放拆迁补偿金,不会产生不劳而获的“财富”暴发户,也不会造成社会成员之间巨大的收入差距,有利于社会稳定,有利于倡导劳动致富的理念。

(三)以“人”为依据拆迁补偿的实现形式

1.拆迁补偿金由一次性发放改为终生发放

由于城乡居民的生活条件逐步改善,医疗卫生水平逐步提高,人的寿命在延长。2015年世界人口的平均预期寿命为71.60岁,中国人口平均预期寿命达到77岁。一次性发放的拆迁补偿金能保证居民生活到多大岁数很难确定。另一方面,社会在发展,生活成本在变化,物价水平也在缓慢提高,在这么多变量条件下,一次性发放拆迁补偿金,很难做到科学合理。既然拆迁补偿金是保障城中村居民一辈子生存的,那就应该终生发放,而不是一次性发放。

2.拆迁补偿标准应考虑多种因素

拆迁补偿标准应考虑以下因素:一是全国居民及所在区域居民的生活消费水平,这是制定拆迁补偿标准最重要的参考指标;二是全国居民及所在区域居民的收入水平;三是城中村居民发展和提升生活水平的现实需求。

3.设立城中村改造拆迁补偿基金,由市区城中村改造机构专门代管并发放

将城中村改造补偿资金转变为拆迁补偿基金,专款专用,交予市或区城中村改造机构代管,而不是将其一次性发放给村民。确定了拆迁补偿标准之后,由市或区城中村改造机构发放给村民。这需要增加市或区城中村改造机构代管拆迁补偿基金和发放拆迁补偿金的职能。

(四)以“人”为依据拆迁补偿的补充形式

1.辅之以必要的房屋置换

以“人”为依据进行拆迁补偿,并不能解决城中村居民“住”的问题,因此,还要借鉴以往城中村改造拆迁补偿的经验,辅之以必要的房屋置换。房屋置换可以以拆迁户人口的多少确定房屋置换标准,也可以根据拆迁建筑的面积以1∶1或1∶1.2等不同的比例进行置换补偿,具体置换标准根据城中村的实际情况,由村民委员会决定。

2.辅之以完善的地方法规

在《中国人民共和国宪法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》等法规的基础上,各地要根据实际情况,制定城中村改造拆迁补偿方面的地方法规[5] 289,替代现行的办法或意见等规定,增强城中村改造拆迁补偿的严肃性、权威性和统一性,构建合理的城中村改造拆迁补偿机制[6],改变目前城中村改造无法可依的无序状态。