新时代山西农民合作社的困境与出路

刘淑清

(太原师范学院 经济系, 山西 晋中 030619)

农民合作社是由农民自发组建的小型合作、互助、共富的组织,对于缩小收入差距、精准扶贫、全面建成小康社会有着积极的、无可替代的独特作用。其运作原理简单,人多力量大,有着一定的集聚效应,更能抓住市场机遇,在一定程度上可以化解分散经营带来的风险。***总书记在黑龙江考察调研时指出,“农民专业合作社是带动农户增加收入、发展现代农业的有效组织形式,要总结推广先进经验,把合作社进一步办好”。

一、山西省农民合作社的历史和现状

(一)历史

早在抗日战争时期,山西革命老区就存在一些劳动互助组,对支援八路军抗战起到了保障作用。新中国成立初期,山西省的农村互助组织超过8万个。1951年试办了全国首批农业合作社。[1]山西省在1951年4月17日向华北局呈交了《把老区的互助组织提高一步》的请示报告。据统计,山西省在春、夏、秋三个农事季节中把劳动力组织了起来,仅老区如陵川、平顺、襄垣等一部分村互助组就发展到4 638个组。[2]尽管在华北局内部和中央对此还存在着一些争议,但山西省还是在全国率先发展了初级社,比之于互助组更高一级,并带动了全国合作社的发展。1958年社会主义改造初期,合作社升级,农民自愿入社,生产积极性高涨。随着大跃进运动的兴起,大搞“一大二公”“一平二调”,严重侵害了农民利益,伤害了农民的积极性。之后全国各地的农村跑步进入了人民公社,互助组、合作社逐步消失。改革开放后,在农村家庭承包经营制的基础上,为抵御生产和经营风险,同类农产品的生产经营者或同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、共同经营、民主管理,逐渐形成了一种多赢的互助性生产经济组织——农民专业合作社。农民专业合作社又是山西省首开风气之先。1994年,山西省开始在定襄、临汾等4个县进行专业合作社试点,这是全国最早的真正意义上的农民专业合作社。

(二)现状

进入21世纪之后,山西省加大了对农民专业合作社的鼓励和扶持。2001年7月,山西省农业厅下发《山西省农民专业合作社规范化建设意见》，通知从7月1日起用《农民专业合作社法人营业执照》《农民专业合作社分支机构营业执照》。据国家工商部门统计,截至2007年底,山西省注册登记的农民专业合作社达4790个,占全国农民专业合作社的18%,数量居全国第一。2010年12月,《山西省关于鼓励和支持大学生领办、合办、参与农民专业合作社的实施意见》下发。2011年第一季度末,山西省注册登记的各类农民专业合作社达33 856家,出资额达284.4亿元,从数量上看,山西省农民专业合作社占全国总数的8.3%,位居全国第三。其中,出资额在100万元以上的合作社有7 157家,涉及种植、养殖、农机、林业、植保、技术信息、手工编织等各个产业,种植业和养殖业各占三成,其他的占四成。[3]《山西省第三次全国农业普查主要数据公报(第二号)》显示,2013年山西省合作社社员人均收入达8 680元,高于全省农民人均纯收入20%以上。2016年全省农业经营户585.1万户,其中规模农业经营户6.1万户,农业经营单位4.2万个。2016年末在工商部门注册的农民合作社9.3万个,其中,农业普查登记的以农业生产或服务为主的农民合作社2.8万个。2017年，《山西省人民政府办公厅关于推进“一村一品一主体”产业扶贫的实施意见》提出:到2017年底,全省贫困村基本确立“一村一品一主体”,达到“五有”标准,即“村有产业、有带动企业、有合作社、贫困户有项目、有劳动能力的有技能”。到2017年7月底,全国范围内在工商部门登记的农民专业合作社达到193.3万家,是2007年的74倍,年均增长60%;新入社农民超过1亿户,约占全国农户总数的46.8%。[4]其中,山西省注册登记的农民专业合作社占全国的4.8%,约9万余家,是一支不可忽视的力量,但是其在全国的占比已比2011年第一季度末降低了近4个百分点。

山西省发展经济合作社的一些做法也得到了中央的肯定。2017年6月23日,***总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话中谈到:“山西联动实施退耕还林、荒山绿化、森林管护、提质增效、特色林产业五大项目,通过组建造林合作社等,帮助深度贫困县贫困人口脱贫。”这既是对山西省兴办合作社的肯定,也是一种鞭策。

经过多年的发展、淘汰、壮大,农民专业合作社逐渐形成了一些比较成熟的类型和模式。

1.合作社的模式。从其规模和发展看,合作社是一种受到地域、资金、产能等条件限制的小型企业,根据其经营方式,可分为生产型、销售型、加工型、产销结合型、产贮加销一体型、专业技术服务型等模式。

2.合作社的组建形式。农村合作社的组建形式多种多样,归结起来,有专业大户牵头型(能人带动型)以企业为主的龙头企业带动型、提供专业机械与农业技术服务的农技服务型、村级企业与工业企业联合的合办型、村级“两委”牵头的总社型等。农民专业合作社形式不断创新,比如“两委”牵头的总社型就是近几年才出现的新形式。

二、新时代合作社面临的问题与困惑

(一)普遍存在的问题

无论哪种类型或模式的合作社,都存在着一些共性的问题。

1.规模问题。农民专业合作社经营规模小、发展不均衡,数量多质量不高,还没有出现影响全国、带动全省、引领地方的模范合作社。发展不均衡问题尤其突出:目前山西省大约有28 000多个行政村,平均每个村拥有3.3个合作社,但是这只是平均数。2009年,山西省提出要实现农民专业合作社行政村全覆盖,实际上至今未做到,一些偏远村庄还未建立合作社,一些村庄的合作社名存实亡。

2.资金问题。资金匮乏是农村合作社普遍存在的问题。针对此，《山西省人民政府办公厅关于完善支持政策促进农民持续增收的实施意见》(晋政办发〔2017〕161号)中提出,要“……培育各类新型农业经营和服务主体,激发经济发展活力。……健全新型农业经营主体支持政策。……开展合作社规范化建设,创新发展农民合作社。引导合作社发展联合社、土地股份合作社等多元化多类型合作社。鼓励和支持合作社开展‘农社、农超、农企、农校’对接,支持符合条件的农民合作社优先承担政府涉农项目,推动财政项目资金直接投向农民合作社，形成资产转交合作社持有和管护。”

山西省是财政扶持合作社发展比较早的省份。2011年12月1日起施行的《山西省农民专业合作社条例》第三条规定:“县级以上人民政府应当将农民专业合作社的发展纳入国民经济和社会发展计划,将扶持农民专业合作社的资金列入本级财政预算,并随着本级财政收入的增长逐步增加。”实际上,从2006年起,山西省级财政扶持农民专业合作社专项资金500万元,2007年增加到1 000万元,在2008年增加到1 350万元后,到2013年底一直未再增加。在《关于山西省2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划草案的报告》中,既没有2017年合作社专项资金方面的执行情况,也没有2018年这方面的安排。大多数的市、县也是如此。如壶关县的报告中提到的“十大产业发展,要村村有主导产业,户户有脱贫项目,人人有增收门路,力争农业专业合作社1500个”等规划,也没有提到资金从何而来。

3.利益问题。农民专业合作社利益分配不均衡,一方面,对于投入尤其是对技术、经营等难以物化的智力投入缺乏利益奖励,可能会引起这些“能人”的不满;另一方面,少数农民“能人”有经营管理实力和资本,能够得到政府资源帮助,但这些合作社大多做不到“盈余按照交易量返还给社、在合作社内部实行民主决策”等规定,而是由“能人”首先谋求自己利益的扩大,侵占合作社收益或逐渐将合作社改造为私人企业。在社会主义的初级阶段,不可能仅靠精神鼓励激励和安抚人,最终还是要靠合理的利益分配来维护合作社的发展和壮大。

4.管理问题。部分合作社管理不规范,内部制度不完善,组建程序不规范,尤其是人才短缺,财务管理普遍难以满足社员期望。个别合作社无财务账，有的社虽有账但账目不清,核算不规范,白条入账现象普遍存在。此外,还存在一些空心、挂牌的,甚至是假的合作社,这些合作社大多是以骗取扶持资金和非法集资为目的。随着国家允许扶持农民专业合作社的财政项目资金可直接投向符合条件的合作社,一些合作社甚至成为不法分子骗取扶持政策和补贴资金的目标。山西省发生了多起这种事件,2014年仅晋中市就发生涉及农民专业合作社的非法集资案件6起。[5]

5.发展不均衡问题。如前所述,有些农村没有合作社,而有些地方却发展得很红火。寿阳县共发展农民专业合作社926个,覆盖全部行政村且村均发展4个,注册资金总额达5.7亿元,社均61万元,涵盖种植、养殖、加工、购销、营林、农机等多个领域,服务和带动3万余农户。[6]但有的地方合作社成为空壳。到2015年晋中市注册登记的合作社已达到8 600余家,然而,该市有关部门调研发现,有的合作社没有任何经济业务和服务内容,存在空壳子、虚架子现象。全市有40%的合作社没有公章,55%没有组织机构代码证,64%没有税务登记证,68%未办理银行开户许可证。[5]

(二)合作社面临的困境

根据有关学者的研究总结,山西省目前形成了五种农民专业合作社模式,每种模式都存在一些问题。[7]

1.能人带动型。这种形式最为普遍,组建的自发性很强,运行过程天然地带有很强的适应性。由于是由农村具有较强生产、经营或专业能力的能人带动的,因此不可避免地形成了以能人为核心竞争力的合作形式。许多会员对章程内容不甚了解,盲目地信任能人,能人靠个人业绩和威望来维持合作社。其后果是，能人的突出地位极有可能造成一股独大、决策集中化、一言堂、骨干社员对发展起决定性作用的问题。因此,“一人兴合作社兴,一人衰合作社衰”的现象时有发生。

2.龙头企业带动型。龙头企业负责提供技术指导、产品信息及市场销售等环节,农民负责生产,合作社在企业和农民之间起到沟通、协调、承接的桥梁作用,合作社作为农民利益的代表与龙头企业对接。这种模式在降低农户的生产和销售风险方面作用巨大，但是企业和农户地位不平等。企业掌握了技术指导、产品信息等前期环节和销售、付款等最后环节,天然地处于主动和强势地位,而农户只负责中间环节,处于被动和弱势地位,即使是农民组成的合作社也是如此,整体上处于依附的地位。当企业和农户利益发生冲突时,往往农户的利益被牺牲。在这种模式中,合作社的作用主要表现在风险分担上。

3.农技服务型。农技是两个方面——农业技术和农业机械的简称,所以农技服务型可分为农业机械服务型和农业技术服务型。但是由于先天的局限,两者都存在服务功能单一、服务地域狭小的问题。尤其是农业技术的更新和转化,需要农技人员的不断学习、进修,但是经费、信息等方面却难以跟进;农技人员工资不高,影响工作积极性;由于油价较高,维护费用上涨,农机服务利润降低，这些问题都限制了这类型合作社的壮大。

4.村级企业与工业企业联合的合办型。根据《中华人民共和国农民专业合作社法》，在农民专业合作社中，农民至少应当占成员总数的80%，农民占主导地位，其余非农民成员不超过20%。这种合作社本应由农户占主导地位，但是现实中却往往扭曲为工业公司占主导地位。因为合办型合作社中，工业企业占有大部分股份，股份的多少代表发言权的大小，人数并不是最主要的因素。而且在我国的合作社中还存在着一种独特的现象，即很多合作社与村民小组或村民委员会的人员和资产是重叠的，也就是俗称的“一套人马两块牌子”。因此在农村基层中，常常出现村委会取代合作社或侵占合作社利益的现象。村级企业相对工业企业亦处于弱势，所谓的合办可能使合作社沦为工业企业的劳力提供方。

5.村“两委”牵头的总社型。为了带动贫困农户,增强集体经济力量,有的地方在包村的县市领导的指导下,由村委会牵头,全体村民参与成立了农村经济合作总社,这是一种近年来出现的较为新型的合作社。[8]由于力量的增强和领导的支持,这种合作社也取得了一定的成效。但是这种合作社和以前的集体经济(如生产队、公社)的运营模式区别不大,容易在相关人员工资、运营成本、项目来源等方面产生矛盾,同时也可能出现第四种模式的问题。

综上所述,山西省农民专业合作社尽管得到了很大发展,但是仍处于很不成熟的起步阶段,数量大而质量不高,对于农村经济的提升、对于农民收入的增加、对于彻底消除贫困人口,其贡献和作用远未完全发挥出来。

三、新时代农民合作社发展壮大的建议

虽然存在种种困难和问题,但山西省应该坚定扶持和壮大农民专业合作社的决心,采取各种措施助力农村专业合作社的发展壮大。

(一)借鉴国内外经验

1.国外经验。农民经济合作组织是一种全球性的经济现象,在世界各国的农业产业化过程中有不少成功的经验和做法。在21世纪初,美国已经有4 700多个农村专业合作组织,分布在全国各个地方,农村合作组织加工的产品占农产品总量的八成,合作社提供的化肥石油占农村使用量的44%,贷款占到农村贷款总额的40%,直接服务人口达到一亿。法国到21世纪已有1 300多个农业合作社,另外尚有3 800多家农业合作企业,90%以上的农民都参加了合作社,一半以上的加工农产品出自农业合作社;由合作社收购的农产品中,牛奶和谷物分别占全国总量的50%和71%;在食品出口中,通过合作社出口的谷物、肉类、家禽占全国总出口量的四成以上,鲜果更是占到了八成。在荷兰农业的发展史上,荷兰农业和园艺合作社(统称农艺合作社)也发挥着巨大作用,农民收入中至少六成是通过农艺合作社取得的。意大利现有四万多家农业合作社,拥有社员850多万人,排在中小企业之后，被称作意大利的第三种经济力量。在日本,市场销售的农产品绝大部分是由农协提供,米面、水果、家禽、家畜等产品都占到市场供应量的一半以上,农协还提供了92%的肥料、40%的饲料、47%的农业机械、70%的农药等农业生产资料。[9]发达国家的农业合作社是支撑社会经济的重要力量,发展中国家农业合作社是农民增收的重要手段,可以说几乎世界每一个国家都活跃着农村合作社的身影。[10]

国外已经形成多种模式的农民合作社，如以德法为代表的专业性合作社,以美加为代表的跨区域合作联合销售的合作社,以日本为代表的综合性合作社。在这些合作社中,成员加入和退出、成员的权利与义务,组织的服务方式与发展方向,合作社的运作与管理、利润与分红,都已经形成了非常成熟的制度,很值得山西省的农村合作社借鉴和学习。

2.国内经验。进入新时代后,随着经济持续向好,国内的农民专业合作社发展势头异常迅猛。根据国家工商总局的统计,2017年4月到7月短短三个月,全国农民专业合作社就增加了4.5万户,平均每个月增加1.5万户之多。[11]农民专业合作社在农业和农村经济领域中扮演着越来越重要的角色。

家庭承包责任制的制度红利逐渐消失,成为我国农业规模化、现代化的一个制约因素,但合作社的出现克服了这个弱点。一些合作社利用土地流转和社员入股土地,提供土地托管等统一服务,扩大了生产经营规模,发展土地规模经营和农产品专业化、规模化服务,事半功倍,有效发挥了合作社规模经营的优势。2016年,全国家庭承包耕地流转入合作社的面积为1.03亿亩,占流转总面积的21.6%;超过一半的农业合作社提供产加销一体服务,年总值达到11 044亿元;还有17万家合作社实施标准化生产、注册了产品商标,4.3万家合作社通过了“三品一标”农产品质量认证。响应国家“供给侧结构性改革”的要求,一些合作社由单纯的农产品生产端逐渐向市场端延伸,实现种植养殖和加工的绿色化、有机化、精品化,引领销售等环节的品牌化。在此形势下,两万多家合作社开设社区直销店搞“农社对接”,打破中间环节,提供“一对一”的专业个性服务,成功赢得了市场。[12]这些合作社的做法和经验可以给比较保守的山西省带来一些启发。

(二)加强政策引导和扶持

1.加强宣传,用舆论引导农民。遍观各种媒体报道，很少有提到农民专业合作社的。笔者曾经询问太原市的一个村长,村长回答本村没有合作社,只有村办企业;询问其他地市的一个普通村民,他表示不清楚本村是否有,有一个荒废很久的场子可能曾经是,但已倒闭了,土地还占着,到底算不算合作社也不知道;询问一个曾任“第一书记”的企业干部,他说,其服务的贫困村也没有合作社,如果有,可能村经济会有所起色。一叶知秋,虽然山西省的农民专业合作社有了较大的发展,但远远未到人人皆知的程度。所以政府必须加强宣传,充分利用电台、有线电视、地方戏曲、互联网等媒体,在集市、村镇剧场等地,运用广场舞、村镇间歌舞比赛等方式,加大宣传力度,总结、推广一批有特色的成功经验和发展模式的合作社,让更多的农民知道合作社的存在和前景,激发农民创办和参加合作社的积极性。

2.政策引导。笔者认为,从目前的情况来看,强人型合作社更符合农村实际,也符合先富带动后富的特色理论和战略部署。所以，应引导贫困户围绕富裕户组建合作社,鼓励返乡下乡创业人员和暂未就业的大中专学生及扶贫“第一书记”担任村干部,利用“土地流转”等机会创办家庭农场、利用地方扶持政策领办农民合作社、利用技术和信贷优势开办农业企业、利用信息和网络普及农村社会化服务组织。

3.积极扶持。各级政府要加强农业供给侧结构性改革,保障对广大农村的投入,把农业领域和农村地区作为固定资产投资的优先和重点领域,做好基础设施建设;利用土地整治和中低产田改造契机,将在城市中进行的一些低效的、重复的城建投资转移到农村去,为农村的发展奠定坚实的基础。绝大部分地方政府解决农民合作社资金不足的主要措施仍然沿用传统方式——直接给予不需要合作社偿还的财政拨款。但是，在这个过程中政府没有建立起有效的审核和拨付机制,致使一些并非合作社的涉农企业通过虚假材料注册登记为合作社后进行政策套利,还有一些合作社通过虚假包装、伪造项目、谎报材料成为合作社发展典型,以骗取政府扶持资金。这些行为不仅扭曲了政府发放资金的初衷,极大地侵蚀了公共财政,影响了各级政府的公信力,而且损害了合作社的声誉,影响了合作社长远、健康的发展。从实践中看,在很多时候,政府通过协调银行对合作社发放带有激励性和约束性的贷款,这种支持方式要比直接的财政拨款对合作社的发展更为有利。

(三)创新资金扶持方式

农村合作社的资金来源主要有三个:自筹的股金、贷款和财政支持的拨款。以企业和以能人为龙头的合作社,股金可能相对充裕,但占多数的一般社员在股本方面处于劣势,对合作社的日常运营、管理、投资话语权低,沦为附庸。贷款如果是民间借贷,不仅存在法律风险,而且大多数可能是超出银行规定的高息借贷;如果是从银行和信用社借贷,则可能遇到借贷难的问题。而政府的资金扶持方式一般程序是由地方和合作社申报,上级审核后发放。这样做的一个结果是对于较大型、模范型的合作社扶持较多、力度较大,而对于更需要资金的如刚建立的、力量薄弱的合作社的扶持反而很少。

针对山西省农村合作社的现实问题和困难,建议从下几个方面进行改革:一是要加大扶持金额;二是要改变扶持方式;三是要转变扶持对象;四是要有重点。如山西省成立了扶贫攻坚造林专业合作社,引导广大贫困群众在造林绿化中实现脱贫。目前建档立卡贫困人口比例达到60%以上,贫困社员的劳务收入要占到合作社劳务收入的60%以上。山西现有宜林荒山面积3 800多万亩,其中2 350万亩位于贫困地区。“十三五”期间,山西省每年将安排贫困县造林260万亩,全部交由扶贫攻坚造林专业合作社承揽实施,预计每年可为贫困户增加劳务收入5亿元左右。其中2017年,5.4万贫困社员获得劳动收入4.7亿元,人均8 700多元。[13]笔者认为，这种“以工支扶”的做法值得推广。

(四)创新运作方式

1.围绕农业的科技创新。从技术和市场端需求指导农村合作社利用新科技、新方法、新模式发展壮大,突破旧藩篱,开拓新思维。创新科技服务机制,鼓励科技人员离开实验室,深入到贫困村实地了解农民需求,领办技术含量相对较低的科技企业,兴办地方特色产业,提供实用高效的技术服务,采取政府补助和农户缴纳相应的技术服务费相结合的方式,建立起科技人员收入与技术服务成效联动的激励机制。通过培训,在山西省打造一批有技术、懂经营、善管理、讲诚信的新型职业农民队伍,使得科学技术更快、更高效地转化为农业生产力。

2.优化管理,淘汰不合格的合作社。企业有创立也有倒闭,合作社作为更小规模的经济实体,也应该优胜劣汰。对那些空壳的、多年经营不死不活的合作社应坚决关闭,重新寻找新的带头人和合作方。加强审核,杜绝以套取项目和资金为目的的“空壳”“注水”合作社,建立服务农民合作社的快速通道。根据县、乡、村基数和现有基础,对农民专业合作社的成立和运营情况实行实时监测、管理,及时发布各地合作社动态。降低甚至取消大多数收费项目,优化合作社发展环境,解决由土地流转、信贷融资等引发的问题。利用业余时间,以开办夜校等方式培训合作社管理、财务和技术人员。

3.利用互联网+技术。根据农业部统计,2016年全国农产品网络零售交易总额达到2 200亿元,农村网民突破2亿人,农村地区互联网普及率达到33.1%,农村快递网点发展到近9.5万个,乡镇网点覆盖率超过70%,淘宝村达到1 311个。

2011年，《中共山西省委办公厅山西省人民政府办公厅关于加快发展“一村一品、一县一业”的实施意见 》中提到，要创新农村合作社的经营形式,构建“龙头企业+专业合作社+基地+农户”的利益联结机制和经营模式。笔者认为,相比之下,农民专业合作社+运营平台的模式更适合目前的情况。它是规模较小的农民专业合作社将农产品销售给运营平台,通过线上线下结合的方式运营的一种模式。运营平台具有网上开店、广告、营销的经验和优势,可以让农产品直接进入市场进行销售,减少中间环节,节约成本,大幅增加农民收入。

2017年11月17日,阿里研究院公布2017中国淘宝村及淘宝镇初步名单,在全国发现超过 2 100个淘宝村,超过240个淘宝镇。万荣县王显乡王显村崭露头角,成为众多淘宝村之一,填补了山西省没有淘宝村的空白,标志着山西省实现了淘宝村“零突破”。据了解,被评为淘宝村的万荣县王显村,全村共700余户2 886人,其中有190户从事电商,每年苹果仅通过电商渠道销量就达200万公斤,销售额达4 000万元。[14]而浙江省仅义乌2017年就有淘宝村110个。2015年发布的《国务院办公厅关于促进农村电子商务加快发展的指导意见》特别指出,发展农村电子商务是提高农民收入的重要方式,并对发展农村电子商务提出了相当细致的意见和建议。但是，近三年以来山西省农村经济在这方面进展缓慢。《2018年山西省电子商务进农村综合示范工作实施方案》才确定目标:“力争实现符合条件的国家级贫困县电子商务进农村综合示范全覆盖,在全省建成一批能够发挥典型带动左右的示范县……电子商务培训人数3000人(含合作社社员)。”山西省农村合作社必须抓住契机,利用现代互联网技术兴起的热潮,在销售、管理、生产和信息上都要搭上互联网的快车,走出一条农民合作社的新路。