浅谈我国农村土地冲突的化解途径

王晓东

(太原师范学院 经济系， 山西 太原 030012)

浅谈我国农村土地冲突的化解途径

王晓东

(太原师范学院 经济系， 山西 太原 030012)

随着我国工业化和城市化进程的不断加快，农村土地冲突频频显现，若不采取合理的措施化解这一问题，将会严重影响我国经济社会的稳定发展。而明确界定农村土地产权是合理化解农村土地冲突的前提。在确权颁证明确产权的基础上，完善土地流转、土地征收流程，设计科学、合理的土地补偿费标准，探索“土地换社保”和以非诉讼调解为主、诉讼为辅的调解方式，这些措施不仅从法律、制度、实际操作层面解决了农村土地冲突，而且也消除了失地农民的后顾之忧。

农村土地冲突;土地产权;土地流转

农村土地冲突问题，简而言之，就是农村土地利益相关者之间的冲突，即农民、地方政府、村干部、建设用地单位和中央政府这五个利益相关者，为了维护各自的特殊利益而进行的博弈。伴随着城市化、工业化进程的步伐，农村土地冲突逐渐呈现出数量多、表现形式复杂、影响范围广等特点。同时，经济体制、土地制度、土地立法、乡村治理制度、乡村非正式制度(风俗、习惯、人情等)、历史遗留问题等，都成为诱发农村土地冲突的因子，增加了冲突的复杂度。因此，探索化解农村土地冲突的措施，既是转型期我国城镇化发展的迫切要求，也是建设成熟法治社会的标志。

一、确权颁证，稳定土地产权

在我国，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。同时，国家赋予农民长期而有保障的土地使用权。但我国一直没有相关法律对“集体所有权”作过相应的界定。有学者认为，集体所有权的主体模糊是“有意的制度模糊”，起到了搁置争议、减少矛盾的历史作用。［1］但是，集体所有权概念本身的模糊性，导致集体所有权主体不明确，农民权利虚化，农村土地冲突问题频频出现。可以说，农村土地冲突实质就是农村土地产权的冲突，因此，解决农村土地冲突的前提就是要明晰土地的归属，界定土地的产权。

产权制度是市场经济的基础，而产权界定是产权制度安排有效的前提条件，产权界定比产权所有形式更为重要。确权颁证把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体，是产权制度有效安排的一种新形式。确权颁证也称为农村集体土地确权登记发证，是在全国土地调查成果以及年度土地利用变更调查成果的基础上，对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利的确权登记发证。［2］确权登记发证应覆盖到全部农村范围内的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地，给农村居民核发土地承包经营权证、集体建设用地使用权证、房屋所有权证、宅基地使用权证等土地产权证书。确权颁证明晰了农民的财产资源——土地的法律归属，不但从根源上可以遏制农村土地冲突的发生，而且也确立了农民成为市场主体的身份，提高了农民的地位，增加了其话语权。对建立农村土地产权流转、交易和处置机制提供了基础。早在2007年被国家批准为“统筹城乡综合配套改革实验区”的成都，就对农村集体土地确权发证进行了探索和实践，并取得了很好的成效，成为全国农村集体土地产权改革的示范基地。因此，完善农村土地产权制度应加快在全国推行确权颁证步伐。

二、规范土地流转流程

自实行农村家庭土地承包责任制开始，就出现了土地流转。但是，目前我国农村土地流转合同从签订、履行到解除常处在无人管理的状态。所以，为了避免、减少土地冲突及矛盾的发生，土地流转过程必须按规范的程序审批进行。

1.规范申请环节。土地流转双方就某土地承包经营权的转让达成初步共识时，应由持证书的农民向所在村集体经济组织或村委会，提出书面申请，签署名字并加盖图章或指印，以保证该书面申请足以代表农民的意愿。村集体经济组织或村委会将申请书递交给乡镇土地管理部门时，还应附带申请人的证书原件及复印件。

2.规范审批环节。乡镇土地管理部门应对土地流转审批程序实行两级审批制。第一级为初次审批。乡镇土地管理部门在收到土地流转申请书时，必须对该申请书的真实性、客观性予以审核，以避免任何组织或成员侵犯申请人的合法权益。初次审核之后，在一定的期限内向土地流转申请人，返回初次审批意见，同意或驳回申请书。第二级为正式审批。在正式审批过程中，乡镇土地管理部门首先应要求土地流转双方提交规范的书面流转合同。书面流转合同必须清晰写明当事人、流转方式、流转时间、流转价格、流转收益支付方式，交易双方的权利和义务等。该书面流转合同须为一式四份，土地流转当事人、土地所有权代表和乡镇土地管理部门各执一份。其次，若土地流转给村集体经济组织或集体成员以外的其他组织或成员，乡镇土地管理部门应要求土地流转中介服务组织对土地受让方的资质进行审核。对土地受让方的资信情况、经营能力、履约能力、拟经营的项目以及项目风险等进行审查，并出具资信报告。最后，还应要求土地流转中介服务组织以第三方的身份，参与土地流转合同的签订过程，并出具合同鉴证书，以示土地流转过程的公正性。乡镇土地管理部门在审核完书面流转合同、资信报告、合同鉴证书等资料之后，作出同意审批或拒绝审批的批示意见。

3.建立登记、备案和档案管理制度。乡镇土地管理部门应落实由专门工作人员，负责土地流转情况的登记、流转资料的整理、流转合同及受让方资信报告和合同鉴证书的备案，建立土地流转信息资源库。

4.规范土地流转形式。国家应尽快出台与农村土地流转相关的法律法规，规范土地流转形式，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。

鉴于农村土地流转中介服务组织既能及时登记、汇集可流转土地的数量、区位、价格等土地信息资料，又能通过信息网络等途径搜集到种植大户、农业企业、农业合作社等主体的资质、经营情况、盈利能力等信息，理应充分发挥其第三方的独立作用，介入到土地流转过程中，为农村土地流转提供完善的、有效的中介服务。

三、完善土地征收程序

城镇化进程的加快，必然会对农村土地形成需求。由于农村土地征收程序的不完善、不透明，侵犯了农民的合法权益，引发农村土地冲突。因而征地程序应在现有国土资源部发布的征地程序的基础上，遵循“公开、公平、公正”的原则，充分保障被征地农民的知情权、参与权、上诉权和监督权。

1.通过多种渠道，履行征地告知程序。在征地依法报批前，市、县国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，采取多形式、多途径告知征收土地方案，如有线电视、广播、在村务公开栏和其他明显位置公示，向农户发放征地公告小册子、宣传页等，保证被征地农民的知情权。

2.完善听证程序。听证程序是保障被征地农民知情权、参与权得以实现的基础和途径，也是化解农村土地冲突的有效措施。因此，应拓宽听证范围，被征地农民有异议并申请听证的，当地国土资源部门应及时组织听证工作，并邀请劳动保障部门、土地流转中介组织等相关组织参加，允许土地所有者、利益相关者和一般公众发表意见，在听取公众意见和就征地行为所带来的利弊进行分析后，妥善处理异议。

3.完善救济程序。根据现有规定，当地政府既是征地方案的制定者和具体实施者，又是征地争议的裁决者，显然被征地农民无法依靠“司法救济”来保障自身的合法权益。同时，发生征地补偿纠纷时，法院往往以补偿纠纷不属于民事案件范围，不予受理。因此，只有从法律上明确市、县政府征地主体的资格，明确规定被征地人及其他利益相关者对土地征收方案有异议时，可以通过申诉、行政复议或行政诉讼等方式主张救济，才能让法院等相关司法部门发挥其应有的作用，对违法征地产生威慑;只有法律规定征地方和被征地方具有同等权利，才可能形成农民得到公正、政府依法行政的双赢局面。

4.完善监督程序。省级国土资源部门要督促各市、县级国土资源部门，通过在线系统报送实施征地范围和规模、征地补偿费用、被征地农民安置及社会保障落实等情况，及时检查、审核报送的信息，并通过有线电视、网络平台、报纸等媒介及时向公众公示所报送的信息，形成对市、县政府的有效监督;同时，赋予被征地农民、村集体经济组织监督举报的权利，切实保障被征地农民的合法权益，减少冲突的发生。

四、设计科学合理的土地补偿费标准

我国现阶段土地征收补偿范围窄、土地补偿标准低、费用分配不合理，已成为被征地农民上访数量增加、引发土地冲突的主要原因。因此，我国政府应参考国外土地征收制度，拓宽我国征地补偿范围，建立符合我国国情的土地补偿费用标准，最为重要的是应建立符合市场经济规律的土地价格评估体系。首先，组织具备特定资质的行业组织或社会中介机构对土地进行估价，不仅要考虑土地的现值，还要估计土地的潜在、未来收益。对于潜在、未来收益，应参考同一地质种植农作物的平均市场价格;对于宅基地使用权人地上附着物如各类建筑物的损失，应参考重置建筑物的价格，得出初始地价。其次，由市、县国土资源部各主管部门结合土地市场的一般交易价格，以及通货膨胀率、当地社会经济发展状况等因素，在初始地价的基础上，形成土地补偿费的拟定价格。最后，由市、县政府通过举行听证会等方式，得出最终的土地补偿费标准。同时，最终的土地补偿费不应该是一成不变的，而应该随着通货膨胀率、同一地质农作物的价格、土地供求价格等价格因素的变动而相应调整，以保证被征地农民共享土地“涨价”收益。但是，调整的比例仍需要进一步探索和研究，本文不在此赘述了。

五、探索“土地换社保”的社会保障体系

在我国农村，集体土地不仅向农民提供了农业生产、生活保障，更是发挥着农村社会保障的功能。失地农民失去土地后，既不同于城镇居民，也不同于农民，逐渐成为了“务农无地，就业无岗，低保无份”的“三无”人员，引发不同程度的冲突，给社会稳定埋下了隐患。

1.土地换社保。我国目前对失地农民的安置，已探索出了留地安置、土地入股安置、社会养老保险安置等方式。尤其是“土地换社保”方式，目前正在全国“如火如荼”地进行。成都温江区已采取“土地换社保”方式，率先在全国实现了城乡基本养老、医疗保险的覆盖。土地换社保即将安置费用于支付被安置人员的保险费用，使被安置人员在失去劳动能力后，能领取养老金，使其老有所养的安置方式。［3］从目前我国土地制度的改革进程来看，“土地换社保”是一种有益的制度创新，可以从根本上消除失地农民对养老问题的担忧，使失地农民与城镇居民享有同等的社保待遇，延续了土地的社会保障功能，也进一步减少城市化进程中的农村土地冲突的阻力。相对于传统“一脚踢”的货币安置方式，“土地换社保”是一种现实可行的方式，是探索农村社会保障体系的一种过渡方式，是目前解决失地农民长远生计的新尝试，应该积极探索和推行。

2.建立失地农民的社会保障基金。“土地换社保”遭到强烈质疑的重要原因是，社会保障基金的来源。社会保障若无基金支持，就成为空谈了。因此，建立失地农民的社会保障基金成为“土地换社保”是否成功运行的关键。(1)社会保障基金的筹集。理应坚持政府、集体、个人共同出资的原则。首先，政府应为失地农民建立社会保险个人账户，应以一定比例的财政拨款、土地出让和转用的“涨价”收益的一定比例注入社会保障基金，这是建立失地农民社会保障基金的主要来源。其次，农村集体经济组织应从土地补偿费用中抽取一定的资金，充入社会保障基金。最后，个人负担的部分应从土地补偿费中抵交。其中，政府从土地出让金收入中列支的部分不应低于保障资金总额的30%;集体承担部分不低于保障资金总额的40%;其余的部分应由个人承担。［4］(2)社会保障基金的运营与监管。鉴于我国农民接受风险的态度，失地农民社保基金的运营应采用多元化投资，以最大限度地降低运营中的风险。同时，政府还应对基金的运营过程进行严格的监管，以消除农民的担忧。因此，非常有必要在社会保障部门或财政部门建立一个专门从事失地农民社会保障基金存储和管理的机构，单独建立专门账户，实行“收支两条线”的监管机制，保证专款专用。这一机构可以在保证一定收益率的前提下，将社保资金委托商业银行、信誉良好的商业保险公司和信托公司等进行托管、运营，促进社保资金保值、增值，并制定、公布社保资金取得收益的数额、分配方式，统一管理失地农民的个人社保账户。但对于社保资金的投资领域政府主管部门应作出相应的限制，禁止投资高风险领域。同时，政府主管部门应实时监控社保资金的流向、明细，定期公布资金的收支状况。

六、充分发挥非诉讼解决方式的功能

解决农村土地冲突的途径，可以采用司法诉讼方式，也可以采用非诉讼方式。司法诉讼是一种有效的“公立救济”方式，但是，诉讼是一种专业化要求很高的活动，对农民而言，诉讼程序复杂繁琐，解决冲突周期较长，诉讼成本较高。同时，权威的判决结果会影响到当事人之间的“人情关系”、“邻里关系”，引发更深层的矛盾。因此，在化解农村土地纠纷的实践中，应以非诉讼方式为主，诉讼方式为辅。非诉讼方式主要包括自行调解与和解、民间调解、行政调解、仲裁，是以当事人自愿选择、接受为前提，既能够和平解决纠纷、冲突，又能规避诉讼的局限性。其中，自行调解和民间调解被视为调解社会矛盾的“过滤器”，在农村社会中已成为一种基础性的、大众化的调解方式。在自行调解、民间调解失灵的情况下，纠纷当事人可以通过行政调解、仲裁的方式来解决土地冲突，但是公共权力干预下的行政调解难以避免“寻租”，调解的公正性受到质疑。而由非司法机构的第三方参与的仲裁，由于程序简单、灵活，具有弹性，能充分体现当事人的主观意愿;仲裁费用较低;裁决结果一经作出即发生法律效力等优点，成为转型时期化解农村土地冲突的首选途径。

但是，在农村设立土地纠纷仲裁机构要充分考虑到土地纠纷、冲突的特点。目前，我国有关土地仲裁方面的法律条文，仅有《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》这一部法律，因此，应该参照现有的相关法律法规，就仲裁原则、组织、程序、范围、效力、结果执行、费用等作出明确规定，在农村设立专门的土地冲突仲裁机构。专门的土地冲突仲裁机构的设立应本着依法独立的仲裁原则，简化仲裁程序，坚持以调解为主，仲裁为辅，实地调查取证之后，作出最终裁决。同时，仲裁人员不仅要精通法律法规以及各类政策性文件，还要熟悉农村生产、生活以及文化传统。仲裁人员的选聘应以土地行政主管部门为主，由相关工作人员担任专门仲裁员，还可以聘请农业、林业、水利、司法、法院等相关部门人员为兼职仲裁员。在实际参与土地冲突仲裁时，应严格审查仲裁员的立场，确保仲裁员的独立性。

鉴于农村土地冲突表现形式的复杂性，社会影响的广泛性，构建多元化的冲突解决措施应与转型时期我国农村的实际情况相结合，从建设和谐新农村的视角出发，因地制宜，而非统一范式。

［1］陈丹，唐茂华.中国农村土地制度变迁60年回眸与前瞻［J］.城市，2009(10).

［2］中华人民共和国国土资源部.关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知(国土资发〔2011〕60号)［EB/OL］.http://www.mlr.gov.cn.

［3］刘祥琪.我国征地补偿机制及其完善研究［D］.天津:南开大学，2010.

［4］张海锋.城市化进程中我国土地征用问题研究［D］.长春:吉林大学，2006.

Brief Probe on Ways of Solving Land Conflicts in Rural China

WANG Xiao-dong
(Department of Economy，Taiyuan Normal University，Taiyuan030012，China)

Land conflicts frequently appeared in rural area of China with the rapid development of industrialization and urbanization，and resolving the problem reasonably becomes a need for steady development of Chinese society.Clarification of land property right is essential for dissolving land conflicts.Land conflicts can be dissolved legally，systematically and practically through the ways of issuing legal certificates，completing land circulation and levying process of land， formulating reasonable compensation rules， exploring non-litigation arbitration， “land for social insurance”and so on， then the farmers who lost their cultivating land have no worries.

Land Conflicts in Rural Area;land property right;land circulation

1672-2035(2012)05-0050-04

F321.1

A

2012-05-20

王晓东(1987-)，女，山西临汾人，太原师范学院经济系助教，硕士。

山西省高等学校哲学社会科学研究一般项目:《转型时期农村土地冲突及化解研究》(20112210)

【责任编辑 张进峰】