公立高校国家监察之纪法贯通研究

沈晓燕

（连云港师范高等专科学校马克思主义学院，江苏连云港 222006）

十九大报告提出了健全党和国家监督体系，深化国家监察体制改革，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖的构想。这一构想从三省试点探索到全国推广实施，经历了两年的时间。其间，随着《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）等一系列法律法规的制定和修订，一个独具中国特色，由党统一指挥、覆盖所有公职人员的全新的国家监察体系已然建立，为推动全面从严治党和全面依法治国提供了坚实的制度保证。随着国家监察体制改革的进一步深化，一些具体领域的深层次实践问题逐步显露，需要在理论和实践领域予以探索、论证并提供解决的路径或提出合理的建议。

一、问题的提出：纪法贯通是高校监察体制改革需要直面的现实命题

监察体制改革作为一项国家治理体系的顶层设计，经过党和国家机构改革方案的层层推进落实，已经在中央和地方机关单位全面建立了纪检监察体系，而非机关单位如公办科教文卫等单位和国企等组织的纪检监察制度与机制建立还在探索之中，新旧监督体系与机制的转换问题亟待理顺。

2018 年3 月十三届全国人大第一次会议通过的《监察法》作为国家监察体制改革的基本法，明确将“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员”纳入国家监察对象范围，打破了以往对科教文卫等领域公共管理权力的监督盲区，正式开启了对公立高校监察体制改革的分类分层探索。2018年3 月中共中央发布《关于深化党和国家机构改革方案》，明确“组建监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公”，合署办公机构中执纪与执法两项职能如何协调共进即纪法贯通问题被提上日程。2019 年1 月13 日，中纪委第三次会议将纪法贯通作为重要议题，可见纪法贯通问题是监察体制改革中迫切需要解决的实践问题。根据《监察法》及《关于深化中纪委国家监委派驻机构改革的意见》的相关规定，各级监察委员会可以向公办科教文卫等组织“派驻或者派出监察机构、监察专员”。全国人大积极推动研究制定《中华人民共和国监察官法》，逐步完善派驻机构的监督形式。中央纪委、国家监委已完成向中科院、中国社科院等中央一级机构派驻纪检监察组，多个省份积极推进向省属高校派驻监察机构。江苏省纪委监委于2019年7 月向苏州大学派驻监察专员，并成立监察专员办公室，与校纪委合署办公，完成了新形势下高校纪检监察体制改革的机构设置。既然高校公权力监督由合署办公机构共同执行纪律检查和组织监察，那么纪委作为执行党纪的机关，监察机构（派驻机构或监察专员）作为执行监察法律的专责机关，两者如何在职能上整合贯通，即在实际执纪执法层面上纪法贯通问题，成为需要厘清的现实问题。

二、高校在监察纪法贯通实践中需要厘清的问题

***总书记强调，“要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。法律是党的主张上升为国家意志的具体体现，党纪与国法在内容上是相互贯通的，它们都是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。纪法贯通不仅意味着党纪与国法规范内容的有效协调，更意味着纪检监察部门执纪与执法双重职能的有效整合[1]。

（一）在党领导下履行《监察法》设定职责是高校监察纪法贯通的关键

以往公立高校权力监督的主要依据是《中华人民共和国行政监察法》，该法规定由政府监察部门对国家行政机关任命的其他人员实施监察，学校纪检监察机关负责内部监督。随着《监察法》的公布实施，原有的相关法律被废止，高校公权力监督转变为同级地方纪委监委派驻监督与学校内部监督协同实施，监察对象范围扩大到公办教育中从事与职权相联系的管理人员，这必然带来学校监督机构和监督职责的系列变革。变革后的监察体制和机制能否落实《监察法》规定的三大职责（监督、调查和处置）将是考察权责运作机制是否顺畅的重点。

首先，派驻之后形成的合署办公机构与学校党委行政的关系应该如何协调。坚持党的统一领导是监察体制改革的基本原则，也是中国监察制度的特色和优势所在，而保持监察权力的独立行使又是有效监察的必要条件。这二者之间的辩证统一关系需要在实践探索中进行有效建构，也需要相关政策的指引。

其次，派驻机构与地方纪委监委的授权关系如何协调。派驻机构能否独立运用《监察法》列明的12 种调查手段开展调查，派驻机构对于符合政务处分的行为人是否有权实施政务处分，这些问题直接涉及派驻机构的调查与处置职责的权限设定和履职方式。

最后，派驻机构监督职责和高校党风廉政建设的关系如何协调。《监察法》第十一条对监督职责的界定是：对公职人员展开廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。这与学校党风廉政建设工作中的教育检查职责范围基本相同。派驻机构合署办公之后，这两项职责分属不同部门，原有的工作体系能否沿用，这又涉及合署办公之后内部职能的划分，以及与其他部门合作问题。

《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》对中央和地方纪委监委的权力运行程序制定了详细规范，但是对派驻机构的权力行使规则没有明确。各地高校有不同的派驻方式，如四川省于2018 年12 月完成了28 所省属高校派驻纪检监察组的改革试点工作[2]，江苏省纪委监委2019 年底完成向省属高校派驻监察专员的工作。各地探索性的改革举措有开拓创新意义，但是若要保证顶层设计意图能落实到位，各派驻机构内部职能分工以及派出机关与所驻高校之间的关系，既需要明确的法律指引与政策规范，又需要各级纪委监委和高校协同探索并建立一套切实可行的规范体系。

（二）公权体系的多层次性特点增加了高校纪法贯通的复杂性

在《监察法》明确将公办教育的管理人员界定为监察对象之前，公立高校办学权力的性质和来源一直是学界讨论的话题。对于《中华人民共和国高等教育法》第十一条设定的高校办学自主权究竟属于法律授予的公权力还是社会组织的自治权，多数学者认为属于国家赋予的公权力，这是国家权力社会化的演变结果。随着经济社会的发展，政府能力已经难以满足社会管理多样化的需要，不得不通过委托或授权的方式将一部分国家权力和管理任务向社会逐步转移。英法等国早期成立公务法人来执行一些原先由政府承担的公共任务，负责邮政、铁路、水电等公共事业的机构就是在这种背景下产生的。我国虽然没有使用公务法人这一概念，但是依照同样的发展路径，通过制定法律并授权或委托合乎法定条件的社会组织从事特定的公共服务事业。《中华人民共和国民法总则》将这类社会组织归为事业单位法人，主要涉及科研、教育、文化卫生等公益组织。高等学校作为依法履行高等教育职能的事业单位，其自主办学权是法律授予的公共管理权力。长期以来，由于缺少明确的法律依据，各界对高校办学自主权的争论和认识偏差在一定程度上导致高校公权力监管出现责任主体虚化的现象。《监察法》对公权监管的体制机制和监管范围以列举的方式做出规定，将高校管理人员明确界定为国家监察对象，实际上是对公立高校办学自主权的进一步明晰。

需要指出的是，公立高校管理人员的监察工作有自身的特殊性和复杂性。由于我国公立高校公权力体系中存在不同层次与类别的公权力，如党委的全面领导权，以校长为法定代表人的法人内部治理权，校务委员会的行政管理权，学术委员会的学术自治权，教师的教学管理权和学业评定权，教师代表大会的民主管理权，以及财务、审计、后勤等职能部门的使用和管理国有资产权，二级学院管理权等。这些都是高校根据学校发展规划和普通高校管理模式设置的管理权限，是基于“自主办学”的需要而自主设定的，不同于政府机关等公权力单位基于“权责法定”原则下必须遵守的“法无规定不可为”的权力限制，更类似于民事主体“法无禁止即可为”的行为模式。因此，纪检监察机构依据是否“行使公权力”确定监察对象时，需要厘清公权力的类型和权力边界，然后才能对监察对象的职务违法、职务犯罪、履职不力、失职失责等行为给予相应的政务处置。

三、实现高校监察工作纪法贯通的基本路径

纪律是治党之戒尺，法律是治国之重器，但“徒法不足以自行”。高校纪检监察实现纪法贯通不仅应体现在规则制定层面，更应体现在执纪主体和执法主体在党的统一领导下的体制协同层面。因此，落实当前高校监察体制改革中纪法贯通的核心在于坚持在党的领导下厘清纪检监察合署办公机构的职能和履职规范。

（一）规范的贯通：党纪与国法贯通于高校章程和内部管理规范

当前，一系列的党纪党规、法律法规在加快修订或制定，以实现立法层面的纪法衔接。这些党纪党规、法律法规将对各类违纪、失职失责、职务违法、职务犯罪行为做出相应的处罚规定。但是，毕竟违纪与职务违法犯罪的性质不同，对行为性质的区分还是要回归法治范畴。既然国家监察针对的是滥用公权行为，就需要明晰高校公权的内涵和边界，并以此作为衡量是否滥用公权力的依据。目前尚无专门的法律对高校公权力的内涵和边界做出规定，只有《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》授权学校通过章程自主设定，而章程之于高校犹如宪法之于国家，是学校得以设立并拥有相应公共管理权力的基本依据和权力来源。

《高校章程制定暂行办法》第五条规定，“高等学校的举办者、主管教育行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系，明确学校的办学方向与发展原则，落实举办者权利义务，保障学校的办学自主权”。第八条规定，“章程应当按照高等教育法的规定，健全学校办学自主权的行使与监督机制”。因此，“经教育部或省级教育行政部门核准的大学章程，本质上是一种政府通过章程的赋权行为和确权行为”[3]。其中，“政校分开、管办分离”的目的是从外部厘清政府监管者与高校办学者之间的权限，使高校在自身擅长的学生培养与学术研究领域获得完整的办学权；“办学自主权”是在内部依照章程建立健全学校民主管理制度规范，将高校办学自主权落实落细，厘清高校办学权力的职权分类、运行程序和监督机制。因此，高校纪检监察合署办公机构的执纪执法依据是党纪党规、法律法规和高校章程，经过核准的高校章程设定的管理事项是高校公共管理权力的来源和依据，国家监察高校公权力的范围应该依此确立。

学校章程作为高校的“根本大法”，一方面明确了学校与政府、社会的关系，另一方面确定了学校内部治理结构。要想使学校章程真正拥有“校内宪法”地位，具有在校内规章制度体系中的最高效力，还需要依据章程制定好党委会、校长办公会、学术委员会、教职工代表大会等一系列权力机构的议事规则和管理规范，形成以学校章程为核心的层次清晰、内容规范的民主管理制度体系。

（二）职能的贯通：执纪和执法双重职能贯通于高校内部机构分工

在各级纪委监委合署办公体制下，纪委与监委的指导思想高度一致，纪委的监督、执纪、问责，与监委的监督、调查、处置相对应，目的都是惩前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜渐。但是二者内涵有别，职责不同。高校派驻机构和校内纪检监察部门合署办公需要通过内设岗位的分工协作，才能完成执纪与执法的双重职责。

当前在规范制定层面，纪法衔接、“法法”衔接为高校监察工作解决面临的纪法贯通难题提供了基础和条件。《监察法》正式颁行之前，《中华人民共和国宪法》的修订为监察体制改革做了制度顶层设计。《监察法》实施之后，《中华人民共和国刑事诉讼法》等相关法律法规做了局部修订，《公职人员政务处分法草案》《监察官法》等法律已进入制定程序，法律之间逐步实现了“法法”衔接。以2018 年修订的《中国共产党纪律处分条例》（简称《纪律处分条例》）、2019 年出台的《中国共产党党内法规制定条例》为标志的党内法规为纪法贯通在立法层面铺平了道路。比如：《纪律处分条例》第二十七条规定的组织审查的七种职务犯罪行为与《监察法》第十一条规定的七种职务犯罪的名称完全一致，实现了概念和监督范围的对接；《纪律处分条例》第三十三条规定，“党员依法受到政务处分、行政处罚，应当追究党纪责任的，党组织可以根据生效的政务处分、行政处罚决定认定的事实、性质和情节，经核实后依照规定给予党纪处分或者组织处理”，实现了党纪处分与监察委的“政务处分”职权处置方式上的无缝对接；《纪律处分条例》第二十九条规定，对“党员严重违纪涉嫌违法犯罪的”，纪委负有“先处分”义务，并“按照规定给予政务处分以后，再移送有关国家机关依法处理”，而《中国共产党党内监督条例》第三十七条规定“有关国家机关对违法犯罪的党员还有应当移送纪委依纪处理的义务”，由此在执纪、执法机关与司法机关之间相互移送的义务呈现出程序上的闭环运行[4]。

当然，实践中还有许多具体问题需要探讨并做出细化规定，立法层面上的体系性衔接贯通、执法（包括执纪）方面的有效衔接还有待加强。有的纪检监察机构存在以纪律处分代替法律处罚的做法；有的纪检监察机构将纪律检查对象和监察对象混同起来，盲目追求监察的“全覆盖”，导致监察泛化；有的纪检监察机构在职能履行方面厚此薄彼，重视审查调查而忽略日常监督。所有这些都是对执纪和执法认识不清的表现，是对纪检监察双重职能的一种误读。

《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》设定了各级纪委监委的四大类部门工作机制，各级纪委监委受同级党委、上级纪委监委直接领导，同时负责联系地区和单位的日常监督检查。高校派驻监督作为监察前端，理论上其工作重点是日常监督检查和对涉嫌一般违纪问题的线索处置，应该及时将涉嫌严重违纪或者职务违法犯罪的线索上报派出单位。高校内部的合署办公机构可以建立日常监督、党风廉政建设（廉政教育）、线索处置（调查处理、信访）等相互协调、相互制约的工作机制。高校监督的重点应该是教育，自然包括作为党风廉政建设重要组成部分的廉政教育。线索处置部门应该与财务、审计、后勤、基建等部门建立合作机制，同时将经过初步调查取得的线索根据严重程度分类处理。在此过程中，纪监机构需要处理好不同类别的管理人员适用不同监督程序的问题，将一般违纪、职务违法、职务犯罪区分开来，完善处置规范。

（三）教育的贯通：教育和处分贯通于廉洁教育内容的整合

《监察法》第十一条对监察委员会监督职责的界定为：对公职人员展开廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。《监察法》把廉政教育放在监督职责的最前端，明确以“加强法治教育和道德教育”作为标本兼治的基本手段，让公职人员从思想上树立勤勉做事、廉洁奉公的理念。《监察法》更侧重对权力行使的全过程监管，包括教育、检查、处置等，而教育是贯穿预防和惩治腐败始终的基础工作。因此，廉政教育的内容体系和方式方法就成为高校监察体系的第一道防火墙，教育内容包括法治教育和道德教育。考虑到《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将党内法规体系和法律规范体系统一纳入中国特色社会主义法治体系，法治教育内容就应该包括党章、党纪党规、法律规范、部委规章，以及依法制定的高校章程、内部管理制度规范。纪监机构需要把这些法规文件规定的行为模式和具体岗位职责做相应链接，剖析违规行为的危害性及应受党纪政纪处分的现实性，让被教育者明了行为与后果的必然联系，从而促使其排除侥幸心理。与刚性的法治教育相比，道德教育强调的是受教育者内在的觉醒和自律，从中华民族历史文化蕴含的人文精神和道德规范中汲取养分和智慧，使“大学之道，在明明德，在于亲民，在止于至善”。道德教育的目的在于使公职人员形成廉政理念和自觉行动，为构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制打下坚实的思想基础。高校道德教育本身资源丰富，优势明显，从实际出发探索以廉政教育为基础建立预防腐败体系的路径，有助于创新政德教育模式，实现监察工作理念和思路与时俱进。

在国家监察体制改革稳步推进的过程中，纪法贯通不是党纪与国法的简单合并与混同，而是两者的协同与合作。高校解决纪法贯通的问题需要坚持在党的统一领导下把握好监察体制改革的内在要求，处理好党政关系及各种权力层次的协调关系，明确纪检监察机构执纪、监督、调查的职能定位和履职机制，凸显高校治理体系的顶层设计，为全面改革发展建立廉洁制度环境。