农村基层党员民主素质培育和养成机制探析

胡永保　杨弘

摘 要：党员民主素质是体现党员先进性和执政党民主执政水平的重要表征。近年来，随着我国农村经济社会和农村基层民主的不断发展，农村基层党员民主素质发生了巨大变化，农村党员民主素质整体显著提升，但仍有部分党员不能适应农村经济社会发展的需要，表现出民主知识不足、民主能力不强和民主作风与习惯未养成等情形，映射出农村基层党员民主素质培育和养成不足等诸多问题，制约了农村基层党员整体民主素质和民主执政能力的有效提升。对此，需要探索农村基层党员民主素质培育和养成的合理实现机制，推进农村基层党员民主素质培育和养成工作的规范化和制度化。

关键词：农村基层； 党员； 民主素质； 培育和养成机制

中图分类号： D261 文献标识码：A 文章编号：1672-9749（2015）01-0115-05

党员民主素质是党员素质构成的核心要素，是体现党员先进性和政党民主执政水平的重要表征，特别是在党的农村基层工作中，党员民主素质更是关乎党的全部工作和战斗力，关乎党的路线方针政策和各项工作任务的贯彻落实。党的十七届四中全会提出“加强民主集中制教育，提高党员民主素质，引导党员正确行使权利、认真履行义务”[1]、十八届四中全会强调“增强基层干部法治观念、法治为民的意识，提高依法办事能力”[2]等对党员民主素质提出了更高的要求。但是在农村基层仍存在部分党员民主知识不足、民主能力不强和民主作风与习惯未养成等情况，直接映射出农村党员民主素质培育和养成不足等诸多问题，迫切需要探索农村基层党员民主素质培育和养成的合理实现机制，提升农村基层党员整体素质和民主治理能力。

一、农村基层党员民主素质及发展现状

素质，意为事物本来的性质，指人与生俱来的以及通过后天培养、塑造、锻炼而获得的身体上和人格上的性质特点，体现的是人的修为和内在规范。党员民主素质狭义上是指“党员在党的生活中体现出的党内民主思想意识、品质和行为特征”[3]，广义上则包括了党员的民主习惯、民主认知、民主诉求、民主能力、民主精神以及民主作风等诸要素。党员民主素质要求党员特别是领导干部要能适应党的民主执政要求，对党的民主规章制度、民主程序方式、民主目标要求等全面深刻把握，自觉养成实施民主、合理运用民主方法的习惯和能力。在农村基层工作中，党员民主素质更是关乎党的全部工作和战斗力，关乎党的路线方针政策和各项工作任务的贯彻落实。

改革开放以来，随着以家庭联产承包责任制为中心的经济改革和以村民自治为核心的政治改革的逐步推广和实践，农村经济、政治和社会各项建设事业取得显著成绩，极大地推动了农村基层党员民主素质的整体提升。一方面，农村经济社会的变革，使农民的文化知识水平、思想价值观念发生了重大变化，作为农民一分子的农村党员直接受基层人民民主实践的熏陶和感染，其民主素质和能力得到极大提升；另一方面，鉴于“文革”时期党内生活的非常态和党员权利被肆意践踏的历史教训，党中央加快了党内民主制度和农村基层民主的建设步伐，推进农村基层党组织工作民主化，保障农村党员民主权利，从而使农村党员民主素质得到提升。具体而言，（1）农村基层党内选举方面。党中央先后颁布并实施了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和《中国共产党地方组织选举工作条例》，推进了基层党内选举工作的民主化、规范化和科学化，提升了农村基层党员民主素质。具体做法包括：一是改进候选人提名方式，采取组织推荐、党员和群众公开推荐、党员个人自荐相结合的方式产生候选人，打破了以往基层党组织提名过于强调组织意图、不尊重普通党员和群众的意见要求的困局，拓宽了提名渠道，增强了普通党员的民主意识。二是拓宽候选人的介绍方式，采取召开见面会、个人述职演说、回答党员群众提问、实地调研、公布工作实绩等民主方式介绍候选人，通过电视、报刊、电话、橱窗、展板、录像、网络等媒介，为党员联系群众搭建平台，有效提升党员的民主意识和民主素质。三是完善党内选举办法，普遍采用“两推一选”的民主办法选举村党支部，如吉林省，截至2007年，村党组织换届通过“两推一选”方式选举村党支部书记的村占90.8%，上海市有1650个（占村党组织总数的89%）村党组织采取“两推一选”的方式产生新一届领导班子[4]。四是严格选举程序，在选票设计、候选人排序、划票地点上都采取更为科学、合理和民主的方式，让广大党员和群众了解选举过程，明晰选举事项，正确行使民主权利。（2）农村基层党内决策方面。各地结合农村实际情况，逐步完善了农村基层党组织决策议事制度，拓宽了党员民主议事、参与党内事务决策和管理的途径和形式，充分发挥党员（代表）大会在民主议事决策中的作用，增强了党员民主素质。主要做法有：推行“四议两公开”和“民主恳谈会”等形式的民主议事制度，促进党员群众民主参与村级重大事项的议事决策，充分保障党员群众的参与权和知情权，目前全国有57.5万个村推行“四议两公开”工作法，在推动党员民主素质的提升上成效明显[5]；进一步规范并严格执行民主集中制的决策制度，在讨论决定重大决策、重要干部任免、重要事项安排和大额资金使用方面实行党员无记名票决制，党组织议事决策允许普通党员列席旁听或直接参与，切实扩大党内决策民主；建立民主生活会征求党员意见制度，推动决策先由党员（代表）大会讨论，再由党员群众共同参与议事决策，充分发挥了党员（代表）大会的议事决策作用。（3）农村基层党务公开方面。《关于党的基层组织实行党务公开的意见》对基层党务公开的内容、程序和方式作出了明确规定，各地基层党组织采取多种形式推进党务公开，细化公开内容，规范公开程序，创新公开形式，为党员群众了解和参与党内事务搭建平台，增强了党员归属感和荣誉感，提升了党员民主素质。具体包括：公开内容上，凡属党章和党内法规要求公开的内容，凡是本地区、本单位党员群众关注的重大事项和热点、难点、重点问题，除涉及党和国家机密的以外，都尽量向党员群众公开；公开程序上，按照“事前公开、征求意见—决策公开、民主讨论—结果公开、接受监督”的基本程序，使党内重要事务的酝酿、决策、实施、监督的各个环节都能为党员了解并参与其中；公开形式上，采用会议、文件简报、公示栏、新闻报刊、广播电视、网络公告、电话热线、手机短信等形式。（4）农村基层党内监督方面。不断拓宽党内基层民主监督渠道，完善党内基层民主监督机制，加强对领导干部的监督，切实保障党员的监督权，并在监督中逐步提升党员民主素质。如推行基层党组织及领导班子向党员大会报告工作制度，由党员评议监督党委、党支部工作；建立党员向基层党组织及领导班子成员提出询问和质询制度；邀请党员列席、旁听乡镇党委会议、村党支部会议等。

尽管随着农村基层党内民主建设的推进，农村基层党员民主素质整体得到稳步提升，但仍有部分党员干部存在民主知识不足、民主能力不强和民主作风与习惯未养成等情况，以至于无法适应农村经济社会发展和党的农村工作任务的实际要求。具体表现在：（1）部分党员民主意识、权利意识、责任意识不强，对什么是民主、实现什么样的民主的认识比较模糊，不懂如何实施民主；凡事等靠组织，不去主动参与党内事务，缺乏责任心和主人翁意识，表现出“事不关己、高高挂起”的政治冷淡主义倾向；在党内生活中随大流，唯领导和上级是从，不敢表达自己的真实意愿，不敢监督上级领导，对党内民主建设既漠不关心也缺乏信心，对党内腐败现象听之任之。（2）部分农村党员思想僵化、因循守旧，不习惯于按照党内民主的要求、规则和程序想问题、办事情、作决策，遇事不采用民主的方法和原则而是采用传统方式和做法，结果经常出现新方法不会用、旧方法不管用的情况；在党内决策和工作中仍然停留在组织本位、领导本位上，延续“党员工具论”的惯性思维，不尊重党员民主权利，不注重发扬民主，不注意听取党员群众意见，仍习惯于搞一言堂、家长制，个人独断专行。（3）部分党员干部党性修养、价值观念发生扭曲，怕丢位子、怕出乱子，害怕扩大民主会削弱他们手中的权力，触动自身利益，不放权，不积极发展党员，不组织民主生活会，继续唱老调子、迈老步子、走老路子。

二、农村基层党员民主素质培育和养成存在的主要问题

上述农村党员民主知识不足、民主能力不强和民主作风与习惯未养成等情况映射出农村基层党员民主素质培育和养成存在的诸多问题。概括而言，这些问题表现为：

1.农村基层党员民主素质培育和养成的学习教育较为滞后

尽管我们党从建立伊始就十分重视马克思主义的理论学习，在党的各级组织建立了系统的学习教育体系和制度，但在农村基层党组织中党员的学习教育工作经常不受重视，学习教育的内容和形式比较单一。具体表现在：思想认识上，受传统政治文化的影响，很多农村党员干部存在民主理论学习无用心理，认为那是高级干部、高级知识分子的事，自己学不学习照样能做好工作，即使参与理论学习和教育也常常消极应付，对理论学习抱无所谓态度，搞形式，走过场。在学习教育的内容设置上，不少农村基层党组织的党课学习内容陈旧老套，“存在农村党员兴趣不大、听不懂、学不会、主动参与意识不强的问题”[6]，党内民主生活会也仅是简单传达文件指示，对文件精神的解读和讨论学习的内容过少，对新的理论知识和指导思想学习领悟迟缓，贯彻执行不够。在学习教育的形式上，受党员流动性强、居住分散、从业多样、年龄和文化层次差异较大等因素影响，组织党员集中学习和开展党员民主教育活动比较困难，少数农村基层党组织拘泥于固定单一的学习教育方式，难以适应党员多元化的学习要求，致使部分党员的民主素质长期得不到提高。

2.农村基层党员民主素质培育和养成的日常督导管理比较落后

近年来，农村经济社会的发展，农村党组织和党员状况发生巨大变化，直接给农村基层党员民主素质培育和养成的日常督导管理工作带来巨大挑战。一是党员干部文化素质普遍偏低，老龄化严重，开展党员民主素质的日常督导教育和管理工作比较困难。据统计全国73万个农村党支部书记中，35岁以下的仅占12.3%，不到初中文化程度的占33.4%。相当一部分地方农村党员的平均年龄在55岁以上[7]。党支部书记文化素质偏低和年龄老化问题，导致对党员的日常督导教育精力投入不够，党员管理工作水平不高，直接影响农村党员民主素质的提高。二是农村党员在产业间转移和地区间流动增强，外出务工经商的农村党员增多，活动范围越来越广，入党积极分子和党组织后备力量的活动也日益分散，使得党组织无法对这些流动和分散的农村党员、入党积极分子进行相对集中的管理，难以开展相应的民主素质的教育培养工作。三是农村政治生态的变化，使得部分农村基层党组织软弱涣散，对党员疏于管理，党员干部民主作风败坏，民主素质较低，如一些党员长期不参加党的组织生活、不履行党员义务和党组织交付的任务；个别党员违反组织原则，不自觉维护党内团结和统一，抵制党组织的决定，公开与党组织唱反调，甚至制造事端，煽动其他党员和村民反对上级党委和政府的重大部署和决定。此外，在管理制度方面，一些制度原则性的规定多，便于操作的程序和措施少，具体内容过于笼统、抽象，缺乏个性化和针对性，使得党员民主素质培育和养成工作困难重重，收效甚微。

3.农村基层党员民主素质培育和养成的民主实践路径不够完善

农村党员民主素质的培育和养成需要通过具体的民主实践不断锤炼。目前农村基层党员民主素质培育和养成的实践路径还不够完善，制约了农村党员民主素质的提升。主要表现在：一是农村基层党员民主素质培育和养成的民主实践探索滞后于农村发展形势，单一片面的民主实践途径和渠道越来越难以满足农村党员日趋多元化的民主需要，党员民主实践的实现形式、改革力度和推进程度与广大党员的热切愿望和诉求存在一定距离，致使党员民主素质得不到提升。二是农村党员民主素质培育和养成的民主实践存在形式主义倾向。尽管各地努力探索并创新农村党员民主素质培育和养成的实践形式，但很多实践活动并没有紧密结合农村经济社会发展的实际，不符合广大人民群众的利益需要和党员为人民服务的根本要求，难以保障党员主体地位和民主权利顺利实现，单纯地为民主而民主，形式主义倾向严重，使党员民主素质培养的实际效果差强人意。三是农村基层党员民主素质培育和养成的民主实践相关的党内民主制度和程序不健全、不配套。在农村党员民主素质培育和养成的民主实践中，党内选举、党内决策、党内监督以及党务公开方面的党员民主参与的实践活动并不全面、均衡，在党内具体制度和程序的衔接上没有形成完整体系。制度和程序的不健全、不配套，使得农村党内基层民主实践在某些方面落后于农村基层人民民主，没有完全实现党内民主实践与基层民主自治实践的良性互动。

4.农村基层党员民主素质培育和养成的激励保障不足

农村税费改革后，农村“三提五统”、企业管理费、计划生育和土地罚没款提成等被取消，农村缺乏日常性的收入来源，很多自然条件恶劣、矿产资源贫乏、村集体经济发展受阻的农村村级办公经费欠缺严重，甚至有些村庄负债运行，加之多数地方没有将村级办公经费纳入财政预算，致使村党组织正常活动经费得不到保证，农村党员民主素质培育和养成的经费投入缺失。不少地方的农村将大部分资金投入到水利和防汛等基础设施、乡村道路交通以及其他公益事业改善等方面，农村基层党组织缺乏功能完善的活动场所和设施，一定程度上影响了党员民主素质的培育和养成。不少地方由于财政资金困难，集体收入的来源日益减少，很多乡村干部的工资、补贴不能按时发放，甚至长期拖欠，使得很多乡村干部感到“劳多酬少、前无出路、后无退路”，工作积极性不高，对党员民主素质的培育和养成工作消极对待，漠不关心。

三、农村基层党员民主素质培育和养成实现机制的构建

农村基层党员民主素质的培育和养成是一个复杂艰巨的工程，不可能一蹴而就。为适应农村基层新形势、新环境和新条件的变化和要求，需要探索农村基层党员民主素质培育和养成的合理实现机制，推进农村基层党员民主素质的培育和养成工作的规范化和制度化。

1.构建农村基层党员民主素质培育和养成的学习教育机制

思想是行动的先导。广大农村基层党员没有系统的民主理论学习和教育，就难以形成较高的民主素质，自觉地进行民主活动。一是坚持以马克思主义民主理论为核心的学习教育工作，培养广大农村基层党员正确的民主观，树立正确的地位观、权力观，形成民主化的思想观念。特别应加强民主集中制的教育，“必须在党内施行有关民主生活的教育，使党员懂得什么是民主生活，什么是民主制和集中制的关系，并如何实行民主集中制。这样才能做到：一方面，缺失扩大党内的民主生活；另一方面，不至于走到极端民主化，走到破坏纪律的自由放任主义”[8]。二是丰富党员学习内容，注重教育与培训的全面性。农村基层党员不仅需要加强党员的基本理论和理想信念教育，提升党员理论水平和思想政治素质，还需要加强党员的党性修养和道德作风教育，提升党员个人修养；不仅需要加强党员的组织纪律教育，提高廉洁自律能力，还需要进行专门的技能培训，提高党员对党组织的管理水平和领导农村建设和治理的工作能力。三是创新学习教育方式，增强教育学习的灵活性。农村基层党员的学习教育要结合农村实际，注重实效，方式方法要灵活多样，既可以采用开培训班、进党校、远程教育等方式，也可以进行个别教育、集中教育和典型示范教育等形式，同时在党员日常教育中，采用党员群众喜闻乐见的方式，开展各具特色的主题实践活动，拓展和深化教育内容，增强教育的实效性。

2.构建农村基层党员民主素质培育和养成的督导管理机制

农村党员民主素质的培育和养成离不开对党员的日常督导管理和教育培养工作。首先，严把党员的“出入口关”，将党员是否具备较高民主素质作为党员入党标准和党员先进性的衡量指标之一，形成党员干部能进能出、能上能下、优胜劣汰的民主管理制度和氛围。将党员民主素质融入党组织后备力量建设之中，注重对入党积极分子的民主素质教育，将民主素质较高、年轻有为的积极分子发展入党，充实党组织力量，对一些已经加入党组织但民主素质较差的党员，要积极进行督导教育，对不合格党员按照组织程序限期改正、诫勉、劝退或除名。其次，强化党组织管理和党员身份管理制度。严格落实党内组织生活制度，以完善和落实“三会一课”、民主谈心和民主生活会等制度为基础，严格管理督导党员日常的政治学习，发扬党员批评与自我批评的优良作风，强化党员民主素质和能力；实行党员身份公开制度，通过颁发党员证、佩戴党徽、挂党员提示牌等形式，强化党员身份意识、组织意识、责任意识和表率作用，由社会监督党员行为规范，促使党员自觉提升自身民主素质和能力。最后，探索党员督导管理的工作方法，完善督导管理制度体系。采取“小型、分散、灵活、多样”的活动形式，广泛开展党内民主活动，建立起党员民主活动日制度；探索并实施便于党员督导教育和管理、可操作性强的具体工作制度和程序，增强这些制度的现实针对性和实效性，把党员民主素质自我提高与完善党内组织生活有机统一、与严格党员考评有机统一、与检查督促有机统一。

3.构建农村基层党员民主素质培育和养成的民主实践机制

农村基层党员民主素质的培育和养成离不开民主实践。构建农村基层党员民主素质培育和养成的民主实践机制，让农村党员自己真正以主人身份积极有效地参与党内各项事务，是培养农村党员民主素质的一条切实可行的路径。首先，紧密围绕农村经济社会发展的现实需要和党的农村工作政策方针的要求，来开展实施党员民主素质培育和养成的民主实践。农村党员民主素质培育和养成的民主实践必须服务于农村经济社会发展和党的农村工作大局，杜绝党员民主素质培养过程中的形式主义、官僚主义和自由散漫主义倾向，切实通过民主实践活动增强党员民主素质，发挥党员推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的先锋模范作用。其次，不断探索和创新农村基层党员民主素质培育和养成的多种实现形式，主要是不断探索和创新基层党内选举、党内决策、党内监督和党务公开方面的具体实践形式，活跃党内民主生活氛围，拓展农村基层党员民主参与渠道，完善保障农村基层党员民主权利的活动载体，切实运用起党的群众工作路线，建立健全上情下达、下情上达和党员、群众反映意见的便捷通道，更好地发挥党员联系群众、服务群众的桥梁纽带作用。最后，进一步健全和完善农村基层党员民主素质培育和养成的民主实践相关制度和程序，包括健全和完善农村党员民主实践的法律制度、党员民主实践有效运转的机制、党员党内民主实践与基层民主自治实践衔接机制，营造宽松和谐民主的氛围，为农村党员民主实践活动开展提供切实保障。

4.构建农村基层党员民主素质培育和养成的物质保障机制

各地基层党委和政府应把农村基层党员民主素质的培育和养成工作纳入社会主义新农村建设的大局之中，高度重视，统筹安排，加快构建农村基层党员民主素质培育和养成的物质保障机制。一是要逐步建立县乡村三级负责的农村党员民主素质培育和养成工作的经费保障制度。根据农村党员数量、党组织规模和工作条件、经济状况，分类预算乡村两级的党员民主素质的教育和培养经费，实行本级自筹与上级补贴相结合的办法予以保障。对一些自然条件差、集体经济薄弱的村党支部，党员培养经费应纳入上级财政转移支付。二是加强党员民主素质教育活动的阵地建设。把村党支部办公场所和党员活动场所纳入新农村建设规划，本着简朴实用的原则，合理分配经费，完善农村党员民主素质教育活动场所，同时将党员民主素质教育与现代远程教育、农村夜校、业余技校结合起来，增进党员与群众的联系，提升党员的民主素质。三是建立农村党员干部工资报酬和福利保障制度。在经济欠发达地区，应保障乡镇干部工资报酬和福利待遇的足额发放，参照经济发展和城市基层党员干部收入的增长状况，逐步提高农村基层党员干部的基本经济待遇，对任职时间较长、做出突出贡献的离任党员干部应给予一定的生活补贴，并探索乡村党员干部的养老保险制度和政策。

参考文献

[1] 中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定[N].人民日报（海外版），2009-09-28（01）.

[2] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29（01）.

[3] 付国辉.关于提高党员民主素质的几点思考[J].理论导刊，2013（6）：53.

[4] 参见全国党建研究会课题组.各地推进党内基层民主建设的主要做法和经验[J].红旗文稿，2009（16）：10-13.

[5] 中央组织部组织一局.党的组织制度和党内基层民主建设的创新实践[N].光明日报，2012-10-22（05）.

[6] 范宏.农村党员素质教育中资源与机会配置的作用多维视角论析[J].思想政治教育研究，2014（1）：104.

[7] 农村基层党组织运行机制研究[EB/OL].宣城先锋网.http：//www.xcxf.gov.cn/Item/Show.asp？ id=3467.

[8] 毛泽东选集（第二卷）[M].北京：人民出版社，1991：529.

[责任编辑：张俊华]