风险管理在重大公共卫生事件安全管理中的运用研究

焦 娇

(上海开放大学 公共管理学院， 上海 200433)

所谓风险管理亦即对风险进行的管理。有人说风险是风险事故发生的概率，也有人说风险是损失发生的可能性，还有人说风险是人们对风险事故所带来损失的一种主观认识[1]。但是，无论人们怎样定义风险，不可否认的是，风险无处不在，风险难以管理。1986年，德国社会学家乌尔里希·贝克在《风险社会》一书中指出：人类在20世纪已经进入风险社会[2]。自此，人们逐渐达成了共识——风险已成为人类生活的一部分，人类必须学会并习惯与风险共存，与风险共舞，并且通过对风险进行管理，保持人类社会的安全发展和持续进步。与此同时，人们从20世纪初的仅仅关心企业风险发展到今天越来越关心社会安全方面的风险。虽然在这个过程中遇到了各种困难，但是风险管理无疑在现代社会的安全管理中占据着越来越重要的地位。重大公共卫生事件的安全管理是安全管理中的一个重要组成部分，本文想要探讨的是风险管理在重大公共卫生事件安全管理中运用时碰到的问题及解决办法。

安全管理可以划分为常态安全管理阶段和非常态安全管理阶段。风险管理是常态安全管理阶段的起点，而应急响应和危机管理则属于非常态管理的一部分。毋庸置疑，作为安全管理起点的风险管理也是一种预防管理，它通过消除安全风险隐患，将风险事故扼杀在萌芽状态，或者将风险事故的损失降到最低[3]。

重大公共卫生事件是公共卫生事件的一种，这种公共卫生事件带来的损失特别巨大，影响的范围特别广泛，其所带来的负面影响将在很长一段时间内不能消除。这种事件通常是偶发性事件，在不知不觉中突然发生，让人防不胜防。拿2019年年底发生的新冠肺炎疫情来说，新冠病毒是一种人类社会从来没有碰到过的病毒，它恐怖的传播速度和变异能力给人类带来前所未有的破坏。短短的时间内，病毒迅速传播到了全世界，使全世界的经济陷入停滞和瘫痪状态。然而，值得注意的是，此次新冠肺炎疫情中，同样的病毒对各个国家的影响并不完全相同。从2019年12月疫情爆发以来，到2020年底，疫情在一些国家，如中国，已经得到了较好的控制，这些国家的经济和社会秩序也已经在逐渐恢复；而有的国家疫情却越来越严重。究其原因就在于各个国家的管理措施不同，造成的后果也完全不一样。

一、突发公共卫生事件的应急管理以风险管理为前提

以本次新冠肺炎疫情为例，在人类毫不知情的情形下，新冠病毒于2019年12月袭击了中国武汉。当时中国正准备庆贺自己最大的一个传统节日——春节。按照习惯，春运即将开始，大量的娱乐和庆祝活动即将展开。然而，由于新冠疫情的严重性，武汉紧急封城，春运停摆，各种活动被取消……经过了三个多月的努力，疫情终于得到了控制，经济逐渐恢复。在此次疫情的应对中，中国各个省、直辖市和自治区，先后根据自身的具体情况宣布进入各级紧急状态，并采取相关的防疫措施。虽然情况紧急，但是从整体来看，各个阶段的应对措施仍然有条不紊，整个应对体系也相对完善。而这些应对体系及措施都是长期以来风险管理成果的积累。中国在经历了多次自然灾害之后，意识到风险预防的重要性，不断地完善风险管理体系，这一次的疫情控制效果全世界有目共睹。实践也进一步证明，没有风险管理的前期准备，应急应对只能成为无根之木，无源之水。

将风险管理运用于公共卫生事件的安全管理并非中国独有。2001年“9·11”事件发生后，美国开始将企业的风险管理运用到安全管理当中，建立了安全风险管理体系，制定了相关风险管理标准，成为最早进行安全风险管理的国家之一。然而此次新冠肺炎疫情最严重的国家也是美国。之所以会出现这种情况，最重要的一点就是疫情风险管理的效果不如人意，相关的风险处置措施没有得到真正的贯彻和执行。在风险管理中，风险处置最为重要的一个环节就是风险源的控制和消灭。如果我们知道病毒在短时间内无法消灭，那么只能掐断传播途径，包括戴口罩、限制人员流动、限制人员近距离接触、经常洗手和消毒等。由于种种原因，这些措施在美国并没有真正得到社会民众的支持和自觉遵守，风险管理在这里流为形式，疫情长期得不到有效控制。

二、风险管理在重大公共卫生事件安全管理中的运用及存在的问题

(一)风险管理体系的建立

突发性的重大公共卫生事件，往往是在人们根本没有意识到的情况下，发生了某种疾病的迅速传播和大规模的感染，从而造成重大的损失。20世纪以来，埃博拉病毒、非典、H1N1病毒、新冠病毒等不为人类社会所认知的新型病毒一再出现，一次又一次地威胁着人类社会的安全。这些新型病毒的出现给病毒种类的风险识别带来了极大的困难。所以，在重大公共卫生事件的风险管理中，最为基本和重要的，应该是完善的风险管理体系，只有有效和完善的风险管理体系才可以应对各种不同病毒的突然袭击。

传统的风险管理体系仅仅包括制度体系、标准体系、技术体系、人力资源体系、财政体系和物资保障体系等内容。随着人类社会的进步及实践经验的积累，人们开始把安全文化纳入风险管理体系之中。此外，考虑到社会系统的复杂性和关联性，社会各要素的配套和相互影响也越来越多地被考虑了进来。因此，风险管理体系在传统的基础上不断地拓展和完善。在相关风险管理决策中，人们也来越多地重视社会的长期利益以及其他国家的利益或者说人类的共同利益，包括对环境的影响和长远利益的关注[4]。

即便如此，人们关心得最多的依旧还是自己国家内部的经济效应和可以立竿见影的短期效应。比如2020年，在美国总统的竞选过程中，特朗普的竞选口号就是“使美国重新伟大”。有时候，为了在短时间内控制住疫情，人们会忽略相关应急措施的长远影响和远期效益。因而，实践中各种问题层出不穷。比如，为了防止新冠疫情的传播，许多国家提倡出门佩戴口罩，这样短时间内会产生令人恐怖的废弃口罩垃圾，再加上医疗、防疫物资产生的废弃垃圾，如果处理不当，会在后期成为环境污染的巨大隐患。这种环境污染风险的存在，提醒我们在口罩原材料管理、生产管理及其他医疗物资管理方面引入风险管理意识，尽量用长远的眼光看待和处理眼前与疫情相关的问题。

此外，从世界范围来看，目前风险管理体系的重心主要还是放在一国国内，并未真正放眼全球。当今世界，无论你是否愿意，全球化这根纽带已经将世界各国紧紧地栓在了一起。举例来说，2011年3月11日，由于日本东北太平洋近海地震而引发大海啸，进而引起福岛第一核电站一号机组发生氢气冷却剂爆炸而引发核泄露(1)参见https://zh.wikipedia.org/wiki/2011%E5%B9%B4%E6%97%A5%E6%9C%AC%E6%9D%B1%E5%8C%97%E5%9C%B0%E6%96%B9%E5%A4%AA%E5%B9%B3%E6%B4%8B%E8%BF%91%E6%B5%B7%E5%9C%B0%E9%9C%87，2020年11月26日访问。，当时环太平洋国家都因此受到了较大的影响。而日本当时也只将应急处理的力量投入到本国的灾害应对中，对其他国家的影响并没有进行过多的关注。同时，其他国家也更多地将重心放在自己国内的安全管理上，对于日本的风险源的彻底治理问题也并不关心。部分国家只是出于人道主义，对日本进行了有限的物质援助。2019年12月底，新冠疫情开始爆发，部分国家因此关闭了多国之间的国际航线。当国际航班暂停以后，各国侨民大量滞留海外。如果一国政府只关心国内公民的人身和财产安全而不顾及国外公民的人身和财产安全，势必也会带来不良后果，引发种种问题。因此，完善的公共卫生事件风险管理体系，除了要重视国内体系的建立，也必须重视国内和国际体系的配套建设。

(二)风险管理流程的科学化

人类社会科学技术突飞猛进，与此同时，风险的种类也越来越多。除了传统的风险以外，新的风险类型也不断增加。单以公共卫生的风险为例，除了传统的霍乱、鼠疫等病毒外，新的且不为人类了解的病毒不断出现。自1976年埃博拉病毒袭击了刚果埃博拉河沿岸的55个村庄以来，这种病毒在世界上已经反复爆发了多次。仅2014年2月在西非几内亚爆发的那次，疫情就迅速传播到了利比里亚、塞拉利昂、马里、美国、尼日利、塞内加尔和西班牙。确诊和疑似病例达17 290例，造成6 128人死亡(2)参见https://baike.baidu.com/item/%E5%9F%83%E5%8D%9A%E6%8B%89%E7%97%85%E6%AF%92/1758，2020年11月24日访问。。2020年12月新冠疫情爆发以来，截至2020年11月24日，全世界已经确诊的病例有59 402 209人，累计死亡1 399 157人(3)参见https://wp.m.163.com/163/page/news/virus_world/index.html，2020年11月24日访问。。谁也没有办法预料下一个传染病毒来自哪里，会在什么地方爆发，人类社会对于此类风险源的识别和预防管理难度越来越大。虽然如此，病毒的传播和疫情影响的对象往往是确定的。有时候主要影响的是人类，有时候主要影响的是动物(比如疯牛病)。所以，重大公共卫生事件的风险管理常常以影响对象为出发点来设计风险管理的整个流程，并对风险事件带来的损失进行评估。在这样的框架下，突发公共卫生事件所带来的损失主要包括直接损失和间接损失。而不管是直接损失还是间接损失，都主要是财产、人身、环境和社会秩序方面的损失和影响。在确定了损失范围以后，风险识别这一环节就可以在此范围内展开。而在此基础上的风险评估也可以有的放矢。值得注意的是，在风险评估时，相关的评估标准一直都是一个难题，特别是在重大公共卫生领域。原则上讲，风险评估标准必须具有科学性、统一性和国际性。也即是说，无论何种评估，都应该采取统一的标准。但是，很多时候，一种新型病毒的出现，由于人类对于这种病毒的不了解，相关的评估标准在短时间内还很难达成一致。为了达成一致，这就要求各国、各地区的相关数据共享、技术共享，以有利于更好地对公共卫生风险进行管理和控制。否则，可能因为标准的不同而造成评估结论不同甚至完全相反。比如某些药物的有效性评估，对易感人群的评估等等。

科学的风险评估可以使其所做出的定性和定量分析结论成为高效率风险管理的依据，可以使相关应对策略更科学、更有效和更具有可操作性。比如经过对本次新冠病毒的风险源及相关数据的评估，可得到有效控制病毒传染的最佳办法，即科学地界定人与人之间的社交距离、规划人类社会的建筑距离以及调整地区的人口密度分布等，并建立相应制度，使这些措施形成习惯，在将来长期保持。

(三)风险处置标准的统一化

风险处置的方式通常包括风险承受(4)对于发生概率低、后果影响低的风险，常常采用风险承受的处置方式，即保持原来的状态，不做改变。、风险控制(5)对于发生概率较大、后果影响较大的风险，采用风险控制的处置方式，即采用一系列措施消除风险隐患，降低风险等级，把风险损失控制在可接受的范围内。、风险转移(6)对于发生概率较大、后果影响较大的风险，在采用了风险控制手段之后，相关损失仍然不能承担的风险，可以用保险或其他合同的方式将风险转移给他人或多人的风险处置方式。和风险规避(7)对于发生概率非常大、后果影响非常严重的风险，通常采用风险规避的方式，即采用各种方式，避免风险事故发生。比如一项工程的建设可能会引发地震，则该工程必须立刻停止。。

在风险处置阶段，包括风险承受能力的确定、风险控制等级的确立等等都需要采取科学、统一的标准。在疫情的应对中，除了各地宣布紧急状态的标准应该一致外，解除应急状态的标准也应该统一。除了国内相关标准的统一外，国外的标准也应该统一[5]。有时候，某个地区会因为经济或别的原因，将标准降低或提高。这种情况不仅会给地区之间的交通和物流带来严重的影响，也不利于疫情的控制。除了各种紧急响应的标准外，还存在着各种抗疫物资生产标准的统一和认定问题，包括抗病毒口罩的生产标准(通常是不同的国家有不同的标准)，病毒测试的试纸、试剂质量标准和测试技术等。如果事先没有统一标准，那么就会出现在某个国家或地区测试结果为阴性，而到了另外一个国家或地区，测试结果就可能为阳性。另外，相关标准的不统一也会给国际间的交流和合作造成不利的影响。

除了标准的统一外，对于某些新型病毒，由于在时间上的传播不同步性，有的国家和地区出现的标准可能会早于其他国家和地区。在这种情况下，需要考虑到相关标准的接纳、修正和认同问题。随着人类对新型病毒认识的不断深入，应允许相关标准的修改和完善，并在此基础上对相关标准进行统一。

(四)其他问题

这里的问题包括了政治问题、种族和地域歧视问题、公益捐赠及物资管理问题、志愿者和社会组织的管理问题等在内的管理体系的建立及健全。比如说，重大公共事件的影响范围常常是全世界，所以，不同的国家或地区有时会出于政治的需要而采取不同的疫情应对措施。比如在关闭边境时，对某些国家和地区进行关闭，而对另外一些国家和地区却不采取关闭边境的措施。在全球化协作的今天，这种情况有时候会对某些国家和地区的经济带来致命的打击。所以，在进行相应的风险管理时，应该充分考虑到这些因素特别是政治因素所带来的不利后果，并设计好相应的风险处置制度。又如，种族和地区歧视常常会在不知不觉中产生。比如因为某个地区的疫情特别严重，其他地区会因为疫情而对该地区的人员和商品等采取特别的控制措施。除此以外，社会公众、媒体等都会对该地区进行特别的关注。特别是新闻报道往往会对社会公众形成某些不正确的引导，这种引导虽然主观上并不存在着歧视，但却可能会使社会产生隔离和分化。比如此次新冠疫情中，美国CDC(Centers for Disease Control and Prevention)对境内特殊人群(按种族/民族划分)的COVID-19住院和死亡人数进行统计分析后得出的结论是：西班牙裔和拉美人确诊人数是白人的1.7倍，入院率是白人的4.1倍，死亡率是白人的2.8倍；接下来依次是黑人或非裔美国人，美国印第安原住民，亚裔(8)数据来源和分析结果见https://www.cdc.gov/coronavirus/2019-ncov/covid-data/investigations-discovery/hospitalization-death-by-race-ethnicity.html，2020年12月12日访问。。这个分析结果也许是中性的，只是一个关于新冠病毒的易感人群的风险评估，但是现实生活中，人们会有意识地远离拉美裔和黑人。体现在一些服务行业上，易感人群可能会受到不公正的对待。因此，在制定风险处置和应对措施时，需要尽可能客观和公正，避免产生歧视。

此外，国际合作和协作的问题在重大公共卫生事件的风险管理中也显得非常重要。重大公共卫生事件动辄影响全球，没有一个国家可以独善其身。全球化的今天，如果有一个国家的疫情控制不好，整个人类都不会安全。因此数据、技术的共享，以及标准的统一问题都是人类在未来必须解决的问题。

三、思考和结论

在社会高速发展和转型的今天，新的风险不断出现，为了人类的安全和可持续性发展，我们必须学会与风险打交道，并管理和控制好风险。正确和高效的风险管理可以极大地减少重大公共卫生事件给人类社会带来的影响和损害。同时，我们也应该看到，新的风险隐蔽性越来越高，风险的影响也越来越大，造成的损害也越来越大。拿此次新冠疫情的影响来说，有人甚至认为疫情带来的破坏不亚于一次世界大战，人类社会在很长的一段时间内都将难以恢复。这次疫情也彻底改变了人类社会的现有生活方式，让人类进行反思，并纠正自己的行为。

风险管理体系的完善不仅仅是国内体系的完善，还必须包括国际相关体系的完善。既包括前期的预防、疫情爆发时的处置，也应该包括事后恢复时期相关的风险管理。只有做到有备无患，当重大公共卫生事件突然发生时才能临危不乱。重大公共卫生事件往往造成大范围的影响，这个范围常常是跨地区和跨国境的，一旦某个国家或地区处置不当，就必然会引起相邻国家和地区的一系列连锁反应。另外，在全球化的发展态势下，各国和各地区的经济、文化、政治及其他领域相互影响，相互渗透，如果各自为政，不但会带来更大的损失，也会造成全世界社会秩序混乱，并带来政治和其他方面的安全隐患。在这种情况下，需要在世界范围内建立长效制度，让各国和各地区以人类共同利益为重，放弃争端和偏见，保持沟通和协作，战胜威胁人类安全的各种新型病毒，使人类社会可以持续安全健康发展。