逆全球化背景下的国际法治的僵局

刘 禹 王秀芬

(北京工商大学,北京 100048)

一、西方逆全球化思想

对于国际法的态度,埃里克·A.波斯纳(Eric A.Posner)的观点大致可以归纳为两个方面:一是全球化会带来国家间的分裂,使得各国利益不一致,从而使国际法的作用变得衰弱;二是由于不可能组建世界政府,因此国际法在立法、执法、司法领域都难以得到遵守。国际法并非不断发展进步的独立实体,不能自动获得国家越来越强的认同支持。没有制度性的支持,国际法不能解决问题。一般政府就是这种制度性的支持。但如果世界政府是不可实现的,那么预期能够在国际层面发挥主导作用的国际法将会变得无力、局限、不稳定且脆弱[1]128。

波斯纳认为,1945年国际造法运动的爆发,不过是意味着通过国际合作解决全球问题已成为国际共识。但是,这并不说明人们将国际法融入他们的价值体系,将自身命运与国际法相联系。波斯纳提出国际法的蓬勃发展是由于大量殖民地独立,并需要重新与原殖民国确立国际关系所导致的。在20世纪,国际社会对建立世界机构管理国际法做出了共同努力,并在区域层面上取得了一些成功。例如欧洲,在贸易等具体问题上取得了成绩,但依然没有建成能够有效立法以及执法的国际机构[1]32。国际司法制度是由分裂、分散的法庭或仲裁庭集合而成,彼此之间的关系没有明确的规定,也没有对这些法庭或仲裁庭进行统一管理的上级机构。

首先,国际层面上不存在立法体系,因为没有具有普遍管辖权的国际立法机关。只要国家同意接受条约的约束,就可以签订条约;因此,解决全球集体行动问题的条约,需要全体成员国或问题涉及的有关国家的同意。全体一致的规则比立法投票的规则更加严苛,而这通常导致的结果就是降低履行义务的标准。条约制定的一大显著缺陷就是没有监督条约执行及修改的固定机构。条约的修改需要全体一致同意,而这往往是难以达成的。因此国家对于签订条约的态度往往是非常谨慎的,更不用说如果国家承担的义务变得沉重且价值有限的情形了。如果条约不再符合国家利益,国家有退出该条约的自由。但是在国家层面上,没有人能够不遵守立法机关制定的法律规则。虽然针对某些问题,国家间建立了WTO、IMF等国际组织,联合国大会缺乏执行力,安理会虽然有权做出具有法律约束力的命令,但是它的权力是有限的。安理会没有立法权;安理会的权力本质上更像是执行权与判决权—评估是否破坏和平并决定做出回应[1]29。

其次,国际层面只有联合国安理会一个执法体系。即便安理会能批准某项行动,它依然不能召集军队或警力来执行自己的意志,而只能授权或命令国家召集军队来实施自己的意志,但是国家有很多的理由可以不予参与。WTO 体系为贸易中的受害者提供支持,但它仅仅是授权这些国家自助—对侵害它们的国家实施保护主义行为。执法机构必须独立于国家的控制,因为在一些情况下,它的行动就是针对这些国家做出的。此类机构需要军队或警力,如果它能够对强国有效地发挥作用,则它自身就需要拥有强大的军队。但又要通过什么来预防此类机构利用权力获取利益,或为控制、影响它的人而谋利呢? 答案是什么也不能预防。这就是不存在真正意义的国际执法机构的原因。

最后,法庭或仲裁庭是国家间的机构,受国家的控制。由此可见,国家在符合其利益的情况下,才会服从于仲裁庭裁决,必要时还会设定限度和条件;如果裁决未能满足其国家利益,则会取消或减少合作。国际判决与国内判决相比,缺乏一个最基本的特征,即强制管辖权。大多数的国际判决需要经过国家以条约的形式对其管辖权表示接受。但是当国际判决不能满足国家利益时,国家往往会不接受仲裁[1]33。

在没有世界政府的情况下,耶鲁大学教授Harold Koh认为国家遵守国际法是因为两方面因素促成的。内部因素包括官员(bureaucrats)、公民(citizens)、政客(politicians)和利益群体(interest groups);外部因素包括其他国家、非政府间国际组织、国际法律机构,内外因素二者共同促使国家遵守国际法。对此波斯纳认为该理论不能清楚解释这些实体遵守国际法的动因,也不能预测这些非国家实体何时、如何促成国际法的遵守或国际合作的成形。

首先,国家没有遵守国家法的道德义务,政府官员同样也没有。没有国际政府,人们自然无从效忠。国际法是各国相互妥协的产物,其中包括良好的政府、普通的政府以及较差的政府,因此国际法不是民主政府制定的法律。政府官员对其政府的道德义务不能成为政府遵守国际法的缘由。

其次,不同的利益群体有不同的利益,当一部分敦促国家遵守国家法以实现自身利益的时候,可能会损害另一些利益群体的利益,从而招致这些利益群体的阻挠。没有任何一个利益群体是为遵守国际法而遵守国际法。

再次,就非政府间国际组织而言,其在国际法的大部分领域只能发挥较小的作用。虽然非政府间国际组织数量众多、工作积极、有良好的资助来源,但资助的来源很可能就是利益群体[1]56。另一方面,尽管非政府间国际组织能够吸引媒体注意、筹集资金、接洽政府官员,但没有系统性证据表明它们能真正地影响国家。而且这些组织之间也会存在相左的意见。

最后,就世界各地的公民而言,他们都是关注国际法的,并认为一切都应当平等,政府应当遵守国际法。但事实上他们不会因为政府违反国际法而去惩罚政府。

二、全球化对国际法治的影响

全球化本身并不能造成对国际法的威胁,但全球化的长期影响对于国际法治是有害的,全球化会导致国家间的分裂化,这可能会以削弱国际法律制度的方式来破坏全球化带来的好处,这对国际法治是威胁而不是机遇[1]81。一部分原因在于全球化惠及的人群不同,导致贫富差距拉大,从而出现群体的分裂。随着差距的拉大,合作的空间就越小。例如撒哈拉地区居民的生活不仅未从中受益,而且更加恶化。

另一部分原因是世界人口的多样性与规模的庞大性。在人群非常多样化的情况下,公共物品则不能够惠及每个人或大多数人;相反,政府出台的政策只能带来严重不公平的影响。对政策进行重新调整来安抚受害群体是十分困难的,因为政策对高度多样化人群的真实影响是难以判断的。而且当政府管理的范围非常大时,则很难对其人民进行监管,同样人民也会难以监管政府。因此世界政府不曾出现,也不会出现。如果规模经济扩大,人们将会给政府施压来对他国进行兼并、征服或强迫威胁。如果规模经济减小,那么共处同一领土的人们则会彼此分裂。同理,如果国家间的异质性减低,国家就会彼此融合;如果国家间异质性增大,国家就会彼此分裂[1]84。

国家间的分裂并不意味着国际法正在或将会更加强大,只是意味着对国际法的需求在增加,并不表明国家有能力提供(supply)国际法。对国际法需求的增加是因为随着国家的收缩(shrink),国家间需要通过国际合作才能提供充足的公共物品。条约、习惯国际法以及倡导国际法的国际组织会变得更加重要。

特别是欧盟的分裂,使国际法治的理论受到了冲击。书中提到,数十年之久的一体化工程造就了巨大的、经济实力强劲的准国家—欧盟。各成员国政府通常遵守欧盟管理是因为它们认为合作带来的长期利益会超过短期的损失。但欧洲正在呈现出反对全球化趋势。欧盟成员国正在经受着压力。意大利、比利时、西班牙、英国都在经受国家分裂主义的压力。在所有这些情形中,分裂的压力无不例外来自于一国政府无法通过政策满足不同利益群体的需要。需要注意的是,不能将拒绝国家政府与拒绝欧盟相混淆。从国家中分裂出来更具有吸引力,因为想要独立的群体希望能够保留欧盟成员享有的利益[1]93。

并非所有国家都能像欧洲一样,将一些权力让渡给欧盟组织机构。今天以及可预见的将来,发生这样巨大的心理变化是不可能的。同时波斯纳还驳斥了“随着强国实力的衰弱,它们抵抗国际机构实施国际法治的能力就会下降。而国家会走向衰弱是不争的事实”[9]这一观点,并指出国际法依赖国家提供的制度性支持。如果没有将权力让渡给国际组织,则要依靠各国政府来实施国际法了。由此可见,随着国家间的分裂以及政府的弱化,国家间的合作将更加困难,难以为全球机构提供资金和外交的支持。执行国际法将变得更加艰难而不是更加简单,国际法也会随之衰弱[1]94。

三、全球化消极影响的积极应对

波斯纳认为全球化导致的分裂,使很多群体从原有的群体中分裂出来,从而使全球化瓦解。但事实上,分裂出来的群体依旧是为了追求全球化所带来的巨大利益。而且正如波斯纳自己所言,“如果规模经济扩大,人们将会给政府施压来对他国进行兼并、征服或强迫威胁。”在当前国际制度下,彼此分裂的群体依旧会在全球化的作用下结成新的群体。逆全球化虽然来势汹汹,但终究只是全球化的一个侧面,反映的是国际社会就全球化问题应对不利导致的消极结果。

任何事物都具有两面性,全球化也不例外。任何一种变革都不是零危害,全球化也是如此,促进经济发展、科技进步的同时,也在加剧不平等、引发危机。当前逆全球化趋势不断蔓延是由于现有应对全球化的国际制度不完善导致的,而并非全球化带来的不可逆转的影响。原因有二:一是逆全球化的出现往往与全球经济表现低迷有关;二是由于全球化加剧了全球层面的资源分配不均,逆全球化的主导力量是未受益或受损害的群体。

从历史角度来看,全球化正面作用的不均衡只是短期的,只要国际社会需要采取有效的管控措施,它的红利终将润泽全人类。事实上,人类社会已经多次见证了类似过程的发生。在工业革命之初,暴力革命和政权垮台对仍处于资本主义原始积累阶段的西欧诸国而言显得并不遥远,社会急剧转型,贫富差距被拉大到无以复加的程度。然而度过震荡期后,这些国家最终一步步发展成为在社会经济各方面领先全球的资本主义强国,绝大多数人都拥有较高生活质量。

因此,对全球化的推动和利用应是一个强化其正面效果而限制、缓解其消极影响的过程,不能放任其自由发展,这也正是当下世界正面临的危机的主要根源。我们应当关注的是如何有效应对变革带来的消极影响,消除不公平,惠及所有群体,使多元的群体间的利益相互融合,确保全球化浪潮不会退去。因此,我们应当推进全球治理来应对全球化的问题,万不可因噎废食,本末倒置,抛弃全球化。

四、无世界政府的国际法治

波斯纳强调没有世界政府,国际法就软弱无力。但不可否认的是,即便世界政府是不可能实现的,无政府社会同样需要规则:现实主义理论认为,国际关系的主题是国家为权力而斗争,但在这样一个权利世界中,存在着安全困境[2]。要通过规范和组织构建和平,国际新秩序应当通过以司法权为中心的、有行动能力的国际组织来实现,形成完全司法管辖权的国际社会法治[3]。

自由主义理论认为,以国家为主的行为体之间因为相互依赖而寻求合作并为妥善合作而建立制度。如果将国家片面自利的单边行为视为恶,而将国家的协商互利视为善的话,我们可以论断,善是在恶的基础上相互触碰和交往而形成的,伦理和规范都是在自利的目标无法直接达到的社会实践中用理性推演出的结果。这就能够在很大程度上将松散、局部的、偶发的合作变成长期、稳定、整体的合作,避免国际社会的强权政治问题,也避免集体行动的困境,特别是搭便车的情况[4]。国际社会因面临的共同风险而最终形成共同命运,为有效维护共同安全,行为体之间基于对话形成合作,基于反复的合作实践经验而制度化为规范,这些制度不断演进而至法治[5]。

构建主义理论认为,国际社会的行为体之间基于观念而认识世界、判断其他行为体,并展开行动[6]。当代世界存在着单边主义恶性膨胀等“现代性隐忧”。社会达尔文主义的“丛林法则”解释这些现象的出现是由全球化规则失衡而导致的,全球化规则的制定者就是少数的既得利益者,规则的运行不仅缺乏公正性,也缺乏透明度。为此,需要形成一种全新的全球化理念,塑造一个支持社会公正、促进经济与社会协调发展与共同繁荣的全球化模式[7]。

综上,没有世界政府的国际社会依然离不开善法而治,应对来势汹汹的全球化问题离不开全球治理。全球治理是全球化时代的重要主题[8]。全球治理视野下,治理权力整合到整个全球体系中,强大而有效的国际机制是建立在具有合作精神的、寻求共同利益的国家政府基础之上的[9]。此外主权国家在参与国际事务和全球治理中日益倚重超国家共同体,尤其是全球性国际组织和重要的区域一体化组织。实践中,国家、政府间国际组织以及NGOs都可以推动全球治理的发展。WTO、IMF、WB等国际组织以及FTA、BIT 等协定不断地使各国间的法律趋同,从而不断地实现国际法治化。这体现了从利益导向到规则导向的过渡。

全球治理需要秉持“规则导向”的理念,以规则约束国际权力,保证国家主体在治理过程中的平等权利,促进社会主体依据规则参与治理进程[10]。纵观历史,不论国际层面还是国内层面,抛弃法治带来的后果就是社会的动荡和文明的倒退。现行国际法制度使国际社会相对稳定、运行良好,这是不能忽视的。

地球是人类的共同家园,在浩瀚的宇宙中,生存、发展是人类的共同利益;和平、繁荣是人类共同的夙愿。面对外部环境的变幻和自身发展遭遇的挑战,人类的命运早已紧密相连。