美国国家档案与文件署对我国文档一体化建设的借鉴意义＊

时间：2024-06-19

丁云博，侯平

（1.潍坊市军官转业安置办公室，山东潍坊 261041；2.潍坊学院，山东潍坊 261061）

文档本来就不分家。文档一体化的重要性和必然趋势，在我国档案界早就达成共识，1930年代南京国民政府在机关内部实行了文书档案连锁法，是中国最早的对文档一体化的探索。但事实上我国目前一直实行严格的、绝对的分段式文件管理模式，文档一体化管理至今没有真正付诸实施。进入信息化时代，这种状况对我国电子文件管理的发展阻碍重重，体制问题一直是制约文档一体化管理进程的瓶颈。

在国家层面，我国的文件和档案的管理处于分块管理的局面。并没有统一的领导机构统领文件和档案工作，具体到文件工作也是各管各家。“我国的档案工作由国家档案局负责对国家的档案对全国的档案工作进行监督、检查和指导；文件工作在党、政、军三大系统中由中共中央办公厅、国务院办公厅、中央军委办公厅分别负责，分别制定各具‘特色’的公文处理规则、办法。”

文档一体化管理的行政体制在我国并没有建立，但是在许多国家早就进行了相关的体制改革，并且一直处于发展和完善中。如美国自1980年代就建立起来了典型的文档一体化行政管理体制。虽然各国的国情、档案事业管理体制都有所不同，但我国的文档管理机构改革可以从中汲取一些文档一体化管理体制建设的思路和方法。本文对美国国家档案与文件署进行了典型案例研究，详细分析了美国国家档案与文件署的机构设置和职能划分状况，希望对我国文档一体化行政体制建设提供有益借鉴。

1 美国国家档案与文件署简介

美国的政治体制与我国不同，实行中央与地方分权的联邦制。地方档案工作早在建国前的殖民时代就已存在，联邦政府的档案工作虽然起步晚但发展较快，美国联邦政府1949年设立国家档案与文件局，受联邦总务署的领导。1985年，国家档案与文件局更名为国家档案与文件署，并脱离总务署的领导，成为与总务署并列的机构。美国国家档案与文件署是美国联邦档案机构系统的领导核心。它不仅掌管着美国总统、联邦政府各机关、国会、联邦法院等的档案，也对联邦各机关的文件管理起着监督和指导的作用。

2 美国国家档案与文件署的机构设置和职能划分

该署下设10个内部职能部门机构，分别是署长办公室、情报安全监察部、国家历史出版物与文件委员会、政府信息服务部、总监察长、行政事务管理部、联邦登录部、信息服务部、信心服务部（华盛顿）、地区文件部、总统图书馆。署长办公室主要由署长、副署长和办公室主任组成。下设政策规划办公室、国会事务办公室、均等就业机会和多样性工程办公室、法律顾问办公室。

署长的主要任务是根据1984年颁布的国家档案与文件署法案部署和实施所有的计划和国家档案与文件署的所有职能和规划，职能类似与我国的国家档案局局长。办公室主任的主要任务是辅佐署长和副署长。主要职责是确定工作的重点、方向及人员的分配及依据署长的战略目标制定具体的实施方案。情报安全监察部是国家档案与文件署的行政管理机构，同时也是接受国家安全委员会（NSC）的政策和项目指导，直接对负责政府安全保密项目和国家产业安全项目的政策监察长负责，下设60多个分支部门对国家安全信息进行分类管理。这与我国有很大的不同。情报安全监察部的设立，对于保护国家机密，维护产业安全有很重要的作用。

3 国家档案与文件署对我国文档一体化管理体制的借鉴意义

3.1 文档一体化管理行政体制改革是必然的也是可行的

美国的文档一体化管理体制也不是从来就有的，其建设和完善也经历了一个比较漫长的过程。1787年美国刚刚成立时，联邦政府并没有专门的档案机构，联邦政府各机关的档案都由自己保存。一直到1949年才改组国家档案馆，成立国家档案与文件局，对联邦政府的档案工作实行集中管理，为联邦总务署的直属局，国家档案馆则成为该局的一个组成部分。1984年10月19日美国国会通过该局脱离联邦总务署而独立的法案，1985年正式成为联邦政府直属的一个独立部门，并改称现名。美国国家档案机构的发展历程表明文档一体化管理行政体制改革是必然的，也是可行的。行政体制的改革是一个漫长的过程，不是一蹴而就的，但是当现实情况阻碍了文件和档案管理的发展，对国家的发展产生较大的影响，行政体制改革则成为必然。文档一体化管理体制是我国档案管理发展的必然方向。

3.2 把对档案的管理提到文件形成的前端，把文档管理与政府行政管理结合起来

美国国家档案与文件署，并不是仅仅针对档案进行后端管理。它把对档案的管理提到文件形成的前端，把文档管理与政府行政管理结合起来，把对文件的管理渗透到行政管理的各个环节。

我国国家档案局在执行其档案管理职能时，往往会受到很多限制。因为档案形成于文件管理的末端，如果不对其形成过程进行控制，很难保证档案的完整性、可靠性。但是国家档案局并不具备这种前端控制的权利，使其在档案管理中处于比较被动的地位。中央企业档案是央企乃至国家的重要资产，日前中央企业档案不再由国家档案局管理，而由国务院国有资产监督管理委员会负责指导和监督。这一举措对于促进我国中央企业文档一体化管理，提高其档案特别是电子文件管理水平和利用水平，有重要的作用。要提高我国的档案管理水平特别是电子文件管理水平，必须实行文档一体化管理，对文件的形成过程进行前端控制，这是我国电子文件管理发展的必由之路。