地方债务风险及其防范措施

刘建波

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

地方债务风险及其防范措施

刘建波

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

近几年来，地方政府融资平台公司通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。但与此同时,也出现了一些融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范等问题，地方债务风险加大。为此，地方政府应采取措施，积极化解债务风险，以保持经济持续健康发展和社会稳定。

地方债务；融资平台；风险管理；融资渠道

为应对金融危机，我国政府从2008年下半年开始，推出了一系列的经济刺激计划，包括两年“4万亿元”的投资计划、10大产业振兴计划等，并配套了极为宽松的货币政策。在当前扩大内需的情况下，允许地方政府发债，对促进地方经济和社会发展无疑有着重要意义。但同时,地方政府融资平台公司出现了规模增长过快、运作不够规范等问题,地方政府的过高债务已经演变为一个颇为严重的问题。

一、地方债出现的主要问题

1.融资平台公司举债融资规模迅速膨胀,运作不够规范

国家审计署2010年6月23日公布的数据显示，通过审计调查18个省、16个市和36个县本级，截至2009年底地方政府性债务余额达2.79万亿元。其中，2009年前形成的债务余额为1.75万亿元，当年新增1.04万亿元。

2.地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大

我国法律禁止地方政府直接贷款，而为了支撑城市发展计划，各地方政府往往会设立投资平台，通过资产担保(通常为土地)或隐形政府担保来向银行贷款。银监会2010年二季度经济金融形势分析报告中指出，我国前两个季度地方政府融资平台贷款为7.38万亿元余额，同比增长70.4%。国家审计署审计还发现各地融资平台公司的政府性债务平均占本级债务余额的一半以上。所审计的18个省、16个市和36个县共有各级融资平台公司307家，其政府性债务余额共计1.45万亿元，分别占省、市、县本级政府性债务总额的44.07%、71.36%和78.05%。

3.部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失

2010年前两个季度我国商业银行地方融资平台贷款达7.38万亿元，其中，项目借款主体不合规，财政担保不合规，或本期偿还有严重风险(贷款挪用和贷款做资本金)的贷款，占比23%，这充分显示出我国地方债务正隐藏着较大的风险。

4.地方政府投融资平台的资金来源单一

目前，地方政府投融资平台的融资来源主要集中于银行。根据有关部门统计，截至2009年底，地方政府融资平台数量超过5000个，其中70%是县一级，这些融资平台的负债余额大约7万亿元左右，其中5万亿左右为银行贷款。融资来源过度依赖于银行会导致资本成本刚性化。银行为承担对企业贷款的主渠道作用,在自身资产负债比例严重失调的情况下,不得不用高成本融通资金,以满足地方经济发展的资金需求。融资渠道单一化会导致融资风险最大化。

二、地方债面临的主要风险

1.地方债务膨胀式发展，将会带来政府偿债困难

地方债务的过快增长，已经对许多地区的地方政府偿付能力构成了威胁。根据2010年的审计报告，所审计的18个省、16个市和36个县地方政府性债务中，政府负有直接偿债责任、担保责任及兜底责任的债务分别为1.8万亿元、0.33万亿元和0.66万亿元，分别占债务总额的64.52%、11.83%和23.65%。按照2010年前两个季度地方政府融资平台7.38万亿元的贷款额、6%的年息来计算，地方政府2010年应为这笔巨额负债付出4,428亿元的利息。根据估计，到2011年末地方融资平台负债将会高达12万亿元，地方政府债务总额将至15万亿元，这将为今后的财政背上沉重的包袱。

2.地方融资出现的举债不规范性，可能导致银行不良资产大量增加

从目前情况看，地方政府融资平台通常存在不具备主营业务、不具有发展长期性、法人治理结构不完善、责任主体不清晰、操作程序不规范等问题，并且地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，从而导致银行难以把握一些地方政府真实的负债及担保状况。一些地方为了获得更多资金支持，将不具备贷款条件的项目也囊括在融资平台的“筐子”里，这些项目缺乏严格评估，也缺乏发展前景，项目本身的优劣与前景得不到保障，因此投入其中的信贷资金本身就存在风险。未来两三年之内，大量地方融资平台的贷款到期，债务偿还问题就会爆发。根据以往经验，由于基本经济要素和地方政府行为的差异，不同地区的贷款违约率显著不同。最近以来，我国固定资产投资结构逐渐由沿海地区向中西部地区转移。沿海地区的城镇固定资产投资份额，从2004年的56.4%跌至2009年的47.4%；中部地区的份额增长了6.6个百分点，达到29%；西部地区增长2.3个百分点，达到23.5%。我们假设地方融资平台的债务结构基本同此。若以2009年的城镇固定资产投资的地区结构作为这些不良贷款比率的权重，那么，地方融资平台的不良贷款比率将有可能达到20%左右。预计2009～2010年商业银行发放的贷款将在今后几年产生2.5万亿～3万亿元的不良贷款。

3.大量中长期贷款投向地方融资平台，造成了商业银行资产错配

由于政府债务由政府信用担保，银行感到无风险压力，因而导致银行信贷资金大量投向地方融资平台。此类贷款期限普遍较长，中长期贷款居多，因而债务风险更具有隐蔽性和延后性。同时，也不排除存在有些地方把通过融资平台拿到的资金用于投资房地产和股市或者挪作它用的现象，地方融资平台的贷款质量令人担忧。

三、化解地方债务风险的措施

1.健全地方性债务管理制度，强化地方政府债务的硬约束

尽管部分地方政府自行制定了本地区政府性债务管理的一些办法，但全国统一的管理机制和制度体系尚未建立。因此，中央财政应尽快建立全国统一的债务管理体系，扭转当前多头举债、权责不清、调控不力的局面，以规范地方性债务及其融资平台公司的举债行为。要强化地方政府债务的硬约束，一方面，要通过立法形式，硬化地方政府的债务约束。建立地方政府投资责任制度，避免地方政府过度举债并转嫁下届政府，防止地方政府将其债务风险向上级部门转嫁。另一方面，要建立地方政府建设预算。根据地方政府的可支配收入的变动情况编制统一的地方政府投资预算计划，包括各种投资来源与投资使用的统筹安排。

2.尽快构建科学合理的地方债务预警机制

目前我国尚缺乏地方债务的风险预警和控制机制，地方政府在进行债务融资时，无法通过一系列的债务风险指标对债务的变动趋势和风险状况作出评价与实时监控，那么就无法结合本地财政收支情况来科学确定债务金额、期限、利率和偿还方式，从而产生巨大的地方财政风险。因此，必须强化对地方政府和地方国有资产公司担保及隐性担保、体制外支出及相关的借贷以及其他导致政府负债的财政与准财政活动，建立一套监测、预警体系以评估地方债务的总体风险。可以考虑将以下指标纳入预警体系：债务负担率（债务余额占GDP的比重）、偿债率（还本付息额占财政收入的比重）、利息支出率（债务利息占财政收入的比重）、债务依存度（新增债务额占财政支出的比重）等，中央政府可以根据以上指标体系进行评价考核，并按照分值高低将各地区的债务风险分为绿、黄、红三个不同等级以进行分级监控，从而最大限度地防范地方政府债务危机的发生。

3.建立地方财政的偿债机制，保证地方债务风险在

目前，地方存量债务较大，地方政府偿还能力较弱的矛盾，主要依靠土地财政来偿还债务，一旦土地出让金大幅下降，地方债务风险就会骤增。因此，地方政府应该主动建立起专门的偿债基金，按一定比例将每年财政预算中的经常性收入划入专项基金，并将降低政府负债率列入到政府官员的业绩考核指标，实行严格的问责制度。同时，为保证地方债务风险在可控范围，必须培育更多的新经济增长点来化解债务风险。在近十年左右时间里，地方财政收入主要依靠卖地收入，地方财政收入来源相对单一的现状让地方债务风险处于不可控的状态。在如今宏观调控的大背景下，地方政府应该把主要精力放在加快经济结构调整和经济发展模式的转变上，从体制入手，从根本上解决目前财政收入来源相对单一现状。在资金和政策上重点向实体经济、高科技企业和创新型企业实行有力度的倾斜，从地方经济发展的重点产业上寻找和培养新的经济增长点，扩大和增加财政收入来源，真正提高地方政府的偿还能力。

4.商业银行应加强地方融资平台公司贷款风险管理

鉴于银行贷款目前是政府融资平台企业主要的融资渠道，商业银行应实施更为审慎的风险管理框架，加强贷前审查和贷后跟踪，包括项目资本投向、使用效益，以及偿还能力的深入分析，密切跟踪不同地方政府的综合负债状况和偿债能力，以监控信贷风险和金融风险。商业银行应重点考虑政府信用好及实力较强的政府融资平台，选择具有明确财政补贴、确定的土地出让收益返回机制、获得的经营特许权等等的平台公司。在项目选择上，重点关注能够产生现金流、能够自求平衡的项目。应建立项目监管制，监控信贷资金流向。金融监管部门要加强与财政部、地方财政部门的沟通协调，建立信息共享及跟踪机制，提高地方政府融资平台的运作透明度。商业银行间应建立沟通机制，共同防范贷款风险。

5.吸引民间资本进入政府投资领域

为解决地方政府投融资平台的资金来源单一的问题，应该加强融资渠道的建设，吸引民间资本进入政府投资领域，使融资渠道多样化。中国民营经济快速发展，民营企业投资实力不断增强，目前充实的民间资本由于缺乏好的投资机会和领域，正不断从传统的制造业领域退出，这些资本急需寻找新的投资领域，是地方政府融资创新的重要参与主体。因此，地方政府融资的关键问题之一是如何引导民间资本参与到地方政府投资项目中来。地方政府融资资金用于基础设施与公共服务设施投资领域，而不是为竞争性项目进行融资，与一般性私人投资领域进行错位投资，因而既不会对私人实体经济产生投资领域挤出效应，也不会产生资金挤出效应。相反，地方政府以吸纳民间资本参与基础设施与公共服务投资所进行的融资创新，拓宽了民间资本的投资渠道。

[1]封北麟.地方政府投融资平台与地方政府债务研究[J].中国财政,2009,(18)：43-45.

[2]安国俊.地方政府融资平台风险与政府债务[J].中国金融,2010,(7)：43-44.

[3]刘忠群,杨悦月.地方政府负债风险监管的现状及对策研究[J].商业研究,2006,(21)：168-170.

[4]郭琳.中国地方政府债务风险问题探索[D].厦门：厦门大学,2001.

[5]于海峰,崔迪.防范与化解地方政府债务风险问题研究[J].财政研究,2010,(6)：56-59.

[6]叶建国,谈佳隆,王红茹,刘永刚.地方债务危机[J].中国经济周刊,2010,(8)：8-13.

[7]闫卫兵.化解当前地方债务风险之我见[J].经济研究导刊,2010,(35)：110-111.

[8]邸晶鑫.化解地方政府债务风险的政策选择[J].国家行政学院学报,2010,(4)：88-90,106.

责任编辑：王玲玲

F812.5

A

1671-4288(2011)01-0103-03

2010-12-10

刘建波（1963-），男，山东昌乐人，潍坊学院经济管理学院教授，硕士。研究方向：经济学。