城镇化背景下合肥市农地“三权分置”问题研究

李有群

(中共肥西县委党校,安徽 合肥 231200)



城镇化背景下合肥市农地“三权分置”问题研究

李有群

(中共肥西县委党校,安徽 合肥 231200)

农地产权从“两权分离”过渡到“三权分置”是巨大的政策飞跃。“三权分置”使土地要素优化配置的问题得到了解决,放活了土地经营权。当前,合肥市正处在新型城镇化建设的关键时期,对土地的占用逐渐增加,文章主要研究了合肥市农地“三权分置”工作存在的主要问题及对策措施,这已成为可持续利用土地的紧要课题。

三权分置；问题；对策

随着城镇化进程的加快,农地产权制度日益呈现出创新的必要。以所有权和承包经营权“两权分离”为特征的农地产权制度,调整为所有权、承包权、经营权“三权分置”的制度格局,已成大势所趋。农地三权分置“有利于促进城镇化发展,强化对农民土地承包权益的物权保护,健全覆盖城乡居民统一的社会保障体系,让农民放心流转土地、安心进城落户,推进以人为核心的新型城镇化进程”。

1 城镇化建设中合肥市农地“三权分置”工作存在的主要问题

1.1 宣传力度不够,农民对相关问题认识不清

1.1.1 农民普遍缺乏土地产权意识

通过对合肥市辖县(市)区(主要是肥西县)部分乡镇村居的走访调查,农民对土地问题的看法和态度,认为其所承包土地归国家、集体所有的分别占约三成和四成,认为归自己所有的占约两成多,还有不到一成的农民不清楚归谁所有。农民虽然拥有承包地,但很多人不了解所有权与承包经营权的区别,将两者混为一体。这表明,土地承包制度虽然保证了农民有地可种,但农民并不关心土地归谁所有,因而缺乏清晰、强烈的产权意识,即使政府相关部门不断宣传农村土地新政,很多农民也只是模糊感觉到自己对承包地享有更多一点的权利而已。

1.1.2 农业转移人口市民化未得到积极响应

农业人口市民化是推进新型城镇化建设和全面建成小康社会的必然要求。但据合肥市行政学院王永龙副教授2014年调研数据,合肥市多县区和中心乡镇达八成农业人口不愿转为“非农”户口。究其原因,多数农民对土地怀有很深的感情,认为这不仅是先人传承的财富,更是土地兼备了基本的社会保障功能,是他们赖以生存的根本,一旦离开土地,可能在教育、社保、就业、医疗卫生以及住房保障等方面受到影响,这是农民群体从心理上难以接受“非农”的直观原因之一。合肥市的农业转移人口市民化形势不容乐观,当前急需大胆改革,不断创新,积极探寻破围之路。

1.2 政府服务功能尚不到位,农民土地利益难以保障

1.2.1 农地产权确权认证工作有待加快

农地产权要实现“三权分置”,关键是分离的产权能否交易。国家现行的法律和相关文件明确了可以进行土地权益交易的是农地承包经营权的流转和抵押,这首先要对农民所承包的土地进行确权、登记及颁证,使农地产权得以固定。为做好此项工作,依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,依据《合肥市人民政府办公厅关于印发农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施意见的通知》(合政办〔2014〕14号)精神,合肥市辖各县(市)区自2014年始,陆续开展农地确权登记颁证工作,但从调查结果看,各区域进展缓慢,工作进度和工作质量都有待进一步加强。

1.2.2 在土地征迁环节,农民土地权益受到侵害

土地征收为城镇化发展提供了广阔的空间,也带来诸多问题。法律虽然对土地征收条件和程序做了规定,但由于立法的缺陷和政府对土地财政的过度依赖,征地过程中违法违规的事件时有发生,农民不满安置补偿导致的群体性事件和上访事件在合肥市辖各县(市)区近几年都相继发生过。媒体披露,合肥市“征地拆迁安置乱象迭出,贪腐案件多发”,蜀山区在实施“大建设”征迁改造安置中腐败现象也是多发。在低价征收和高价出让之间,农民没有享受城镇化发展的成果,土地财产权益受到侵害,给农村的发展和稳定留下了隐患。

1.3 在土地规划和利用方面,思路不够科学严谨

1.3.1 土地规划的科学性有待进一步完善

城市的打造离不开对土地的规划利用。当前,合肥市已制定“1331”城市规划蓝图,打造“大湖名城、创新高地”,依据《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020 年)》的规定,合肥市在政策许可的范围内会不断增加城镇建设用地的供给。但规划之间不协调,重建设、轻规划的弊端在市辖各县(市)区都相继出现过,相关部门对具体案例也进行过查处。整体规划与区域规划间的不协调、不衔接,既影响城镇的科学发展,也不利于保护有限的耕地。

1.3.2 土地资源粗放利用,浪费严重

城镇化建设中,合肥市城乡建设用地存在粗放利用现象。征收的土地多用来进行房地产开发、工业园区建设,以致住宅用地和工业用地占的比例过大,甚至还有大量土地由于缺少资金得不到有效开发处于闲置状态。据2015年媒体报道,合肥市26个已经供地的房地产项目逾期未开工,其中包括万科、奥特莱斯、合肥城投、合肥宝能等知名房企。土地的长期闲置,侵害的是农民利益,浪费的是土地资源,损害的是政府形象。另外,在农用耕地的占补方面,存在重数量轻质量,占水田补旱地,占优地补劣地的问题,无形中导致耕地和未利用地的减少,直接威胁粮食安全和生态安全。

2 解决合肥市农地“三权分置”工作存在问题的对策建议

2.1 充分尊重农民意愿,切实保障农民权利

作为农业生产的主体,农民与土地制度的创新和发展具有必然的联系。合肥市在农地产权“三权分置”的过程中,一定要充分尊重农民的意愿和主体地位,切实保障农民的根本权利,做好宣传,让农民群体理解并接受“三权分置”的目的意义,使农地产权确权登记颁证工作得以顺利开展。要大力宣传农业转移人口市民化的意义,严格落实中央及地方出台的有关城镇化的政策,力求各项政策落地生根、开花结果、造福人民,各县(市)区政府要结合市政府户改意见,落实各项保障措施,促使农业转移人口进城有序发展。作为省会城市,合肥市更要改革创新、率先垂范,在农村转移人口市民化的进程中走在全省的前列。

需要强调的是,农村产权交易以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主,不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权,这一点必须向广大农民解释清楚。

2.2 加强农地流转服务平台建设

建立健全农村土地交易平台,形成健康的土地经营权流转市场,是农地“三权分置”工作有序开展的重要内容。目前,各地农村土地经营权价值评估体系还不健全,缺乏专业的土地经营权价值评估参考标准及评估专业人才。主要表现为：首先,政企定位不清。农村产权交易市场由政府主导,又充斥为数较多的事业法人和企业法人,导致农村产权交易市场法人性质多种多样；其次,制度滞后,确权掣肘。表现在交易规则、交易流程、产权评估、纠纷调处、收费标准等还未作出具体的规定,市场管理和交易机制仍需加强和完善；最后,运营机制不定性,导致在提供服务的同时没有将公共服务与市场化运作模式有效分开。

2015年7月,安徽省政府办公厅发布《关于推进农村产权流转交易市场建设的实施意见》(以下简称《意见》),指导推进全省农村产权流转交易市场建设。依据《意见》精神,合肥市可立足实际,结合当前的经济社会发展状况,可以以县为单位,也可以以市为单位,构建覆盖市域、三级联动的市场体系,稳步推进,优化流程,整合资源,鼓励和引导农户、农民合作社、涉农企业等拥有的产权入市交易,还可借鉴国内其他地方的成功经验,通过土地入股、土地托管、土地承包权的互换和转让等方式,扩大经营规模。

2.3 以规划为引领,合理利用土地资源

合肥市城镇化建设必须始终坚持以人为本这一核心理念,要加强规划的科学性和可操作性,加大政府宏观调控力度,发挥规划对城镇土地利用的管制与引领作用。目前,《合肥市土地利用总体规划(2006—2020年)》和《合肥市新型城镇化试点实施方案》均已颁布,全市各级政府相关部门要将编制好的土地利用规划及时公示,组织学习、解读,让全市人民了解规划,并以规划的内容作参照,加强对全市土地利用的监管。合肥市及市辖各县(市)区直至乡镇,在制定部门或区域规划时,一定要与合肥市总体规划相衔接,使之适应当前的合肥市城镇化建设需要。

作为同是泛长三角西翼中心城市,江苏省南京市的土地规划和利用策略值得我们借鉴。他们的做法主要体现在四个方面：一是提升拓展。整合更新城市资源,调整盘活存量用地；二是节约集约。提高产业用地准入门槛,提高土地投资—产出标准；三是统筹协调。统筹江南与江北、城市和农村、城区和郊区土地利用,实行差别化土地管理；四是生态和谐。关键土地资源和战略生态空间实行永久性保护等。南京市的规划思路我们不可能原样照抄,但他们的方法可以给我们很多启发。

2.4 创新管理制度,依法管控土地

要切实做好农村耕地质量保护和农民权益保护工作。依据《安徽省土地整治规划(2011—2015年)》文件精神,制定合肥市的管理措施和办法,从保护与建设、耕作与养护、监测与评价等多个方面规定耕地质量保护和建设的任务、责任及权利。鼓励利用城乡建设用地增减挂钩政策实施土地整治,落实耕地占补平衡,将耕地保护责任目标考核列为所辖县(市)区直至乡镇政府第一责任人业绩考核。完善征地补偿制度和被征地农民多元保障机制,让农民直接参与土地增值收益分配,使农民的土地财产权利得以彰显,共享城镇化、工业化发展成果。

关于农村宅基地管理,依据《合肥市新型城镇化试点实施方案》及省政府刚颁布的《关于去库存促进房地产市场稳定发展的实施意见》精神,严格坚持一户一宅和标准控制,在此基础上,合肥市可积极探索农村宅基地改革办法及实施步骤,探寻允许农村宅基地在城乡之间流转,甚至让小产权房合法化的路径,确保农民利益不受侵害,使合肥市新型城镇化建设稳步推进。

当前,合肥市正处在新型城镇化建设的关键时期,要认真分析准确判断新型城镇化建设中面临的机遇和挑战,走出一条适合合肥市特点的以人为核心的城镇化发展道路。按照安徽省统一部署,严密组织,完善制度,做好合肥市的农地产权“三权分置”工作,最大限度维护广大农民的根本利益,提升城市新市民对城市的归属感和认同感,使合肥市在安徽省新型城镇化建设中处于引领地位,发挥对全省的辐射示范作用。

[1]熊飞雄.农村土地“三权分置”的权利内容配置[J].中国市场，2016(17).

[2]杨帆.城乡二元体制下农地三权分置探析[J].中国市场，2016(21).

10.13939/j.cnki.zgsc.2016.47.203

本文为中共合肥市委党校2016年度科研课题,课题名称“城镇化背景下合肥市农地‘三权分置’问题研究”(项目编号：HFDXKT201614),参与本课题人员还有：胡申法、王福霞、芦苇。

李有群(1969—),男,汉族,安徽肥西人,中共肥西县委党校,高级讲师。研究方向：经济管理及法学。