多规合一视角下鞍山市产城人互动发展路径分析

王英凯

(辽宁科技大学 经济与法律学院,辽宁 鞍山 114000)



多规合一视角下鞍山市产城人互动发展路径分析

王英凯

(辽宁科技大学 经济与法律学院,辽宁 鞍山 114000)

“多规合一”是解决生态、土地、资源等当前新型城镇化发展所面临的诸多现实问题的重要途径。文章通过梳理“多规合一”发展的内涵,探讨了产业集群、新型城镇化与人口之间的互动发展路径,结合鞍山市产业集群、城镇化和人口发展的实际情况进行实证分析,提出了促进鞍山市产城人互动发展的政策建议。

多规合一；集群；城镇化；路径

1 多规合一的提出与实践

1.1 近年来多规合一的政策提出

***总书记在2014年中央新型城镇化工作会议上指出,“积极推进市、县规划体制改革,探索能够实现多规合一的方式方法,实现一个市县一本规划、一张蓝图”。2014年12月5日,由国家发改委、国土资源部、环保部和住建部联合下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》中要求,“开展市县空间规划改革试点,推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划‘多规合一’”。2014年5月国务院批转国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》,提出将开展空间规划改革试点作为和国家新型城镇化综合试点同等重要的改革任务。

1.2 国内外多规合一的实践

西方国家的“多规合一”经验可以归结为以下五种类型：一是以不同的功能定位实现各种规划的衔接,如欧洲的空间规划、土地利用规划和城市规划的衔接是通过不同层面的不同定位实现的；二是通过激励性开发措施实现区域经济社会发展目标,如“二战”后的英国；三是通过综合规划,促进经济社会与土地利用协调发展,如日本的国土规划；四是通过交通专项规划实现土地利用、城市发展的有效衔接,最典型的例子是丹麦的哥本哈根城市发展规划；五是在微观层面,通过综合规划,实现区域经济社会的协调发展,如美国的田纳西流域。

2004年,国家发改委在江苏苏州市、福建安溪县、广西钦州市、四川宜宾市、浙江宁波市和辽宁庄河市等六个地市县试点国民经济与社会发展规划、土地利用规划和城市总体规划的 “三规合一”。近年来,越来越多的城市在进行多规合一的探索。国内多规合一的实践大体分为机构推动型、城乡统筹整合型、新增上位规划型,其中机构推动型以上海为代表,城乡统筹整合型以重庆为代表,新增规划型以广州为代表。其具体形式有“二规合一”、“三规合一”和“四规合一”等。

2 多规合一视角下的产城人互动关系

国家新型城镇化规划(2014—2020年)中明确提出要全面提高城镇化质量,加快转变城镇化发展方式,以人的城镇化为核心,而城镇化的驱动力正是来自于人口的迁移和产业的集聚。人口的增加和流入,会带动城市资本的增加、技术的进步、劳动力的增多和市场规模的扩大；而产业的集群化发展,会优化生产要素的空间结构,进而不断提升经济的发展质量,带动更多的人口与产业的变动,为城镇化综合功能的提升提供资本积累(见图1)。

图1 多规合一视角下产城人互动关系

3 鞍山市城镇化发展现状

全国第六次人口普查数据显示,鞍山市人口城镇化率达到67.17%,高于全国49.68%和辽宁省62.15%的平均水平。上述数据表明,鞍山的城镇化水平正处于加速城镇化发展时期。近年来,鞍山市通过加快推进新型城镇化建设步伐,已经形成了“一带两轴、四心多点”的城镇体系空间布局。

“一带”,即鞍海城镇发展带,是鞍山市产业发展集中区。重点围绕产业转型升级,提升鞍海一体化发展水平,形成紧密联系、高度城市化的集聚发展态势。“两轴”,即鞍台城镇发展轴和鞍海岫城镇发展轴。重点对接好沈阳经济区和辽宁沿海经济带,推进沈辽鞍海营城际连接带建设,促进区域合作,提升区域地位。“四心”,即鞍山中心城区、海城城区、台安县城和岫岩县城。通过政策、规划、土地等引导,加快推进现有工业企业入园,大力整合中心城区内各开发区和工业园区的工业用地,优化城市空间布局。“多点”,即多个重点发展的建制镇,包括腾鳌镇、牛庄镇、高力房镇、大洋河镇等。结合新型城镇化建设,做好城乡统筹发展,进一步提高重点镇的城镇职能,提升公共服务水平。

4 多规合一视角下鞍山市产城人互动发展的路径分析

4.1 鞍山市产城人互动发展的目标

鞍山市提出到2020年城镇化率要达到75%以上,从目前的发展趋势来看,要实现这一目标已经不成问题,关键是城镇化的质量要跟得上城镇化的速度,真正做到以人为中心的新型城镇化建设,通过大力推进产业集群的发展和创新,实现“以产兴城,以城促产,以产聚人,以人旺城”的产、城、人融合发展新格局,让产业竞争力不断增强,城市功能日臻完善,民生福祉持续改善,产、城、人融合发展形成良好互动。

4.2 鞍山市产、城、人互动发展的路径

4.2.1 要牢牢把握规划是一个地区发展的总纲

正所谓“纲举目张”,要通过树立“一个城乡、一个空间、一个规划、一个系统”的思想,坚持以“多规合一”为目标,有序推进规划管理体制改革,实现多规协同发展,以确保土地利用、城镇建设、产业发展、基础设施配套等规划布局合理、规模相配、定位相符、功能相适。

4.2.2 从“多规融合”过渡到“多规合一”

“多规合一”对现行行政体系变革要求较大,对主导规划的发改、规划、国土和环保等各部门的冲击更强,必须要有相关的政策指导,现阶段对我国大部分地区而言,更适合采用“多规融合”模式,即各部门仍然负责相应的规划内容,但其规划编制应基于建立的“统一工作平台”,在统一基础图件、参考数据和编制标准等的基础上,负责发改、规划、国土和环保等不同规划内容的编制工作小组密切协调,推进多规的全方位融合。从鞍山市的实际情况来讲,短期内走“多规融合”的道路相比具有更广泛的可操作性。

4.2.3 通过产城人融合来促进多规的协调发展

其最直接地体现就是有序推进城镇化布局和形态的优化,提高城镇建设用地的利用效率,增强城镇化建设和管理水平。与此同时,“多规融合”也为规划编制中研究农业转移人口市民化的用地提供了可靠的解决途径,还有利于提升城镇化建设的内在质量,凸显新型城镇的核心竞争力,从而真正实现产城人的有机融合(见图2)。

图2 产城人互动发展路径

5 需要注意的若干问题

首先,要协调多规矛盾,统一空间规划。以“一张图”作支撑,进行多规有效协调和充分衔接,避免规划之间的重复调整和反复修改,将实现“选址一步到位、审批一目了然”,提高服务效能,确保项目落地的便捷性、科学性和权威性。

其次,要共享多规成果,实现信息互通。实现多部门信息共享、审批信息实时联动分析、编制和审批业务协同,有效降低规划编制和实施的工作成本,提高政务服务效率。

最后,要统筹城乡资源,盘活土地资产。这有利于消除多规之间的矛盾和冲突,摸清各类土地的使用情况,建立完备、统一的土地资源台账,协助管理者掌握土地存量,有效保障项目落地,为制订土地开发计划和城市发展规划提供科学、权威、量化的信息参考。

[1]刘春成,侯汉坡.城市的崛起[M].北京：中央文献出版社,2012.

[2]苏文松,徐振强,谢伊羚.我国三规合一的理论实践与推进多规融合的政策建议[J].城市规划学刊,2014(6).

[3]曲丽秋.鞍山市新型城镇化建设中产业与城市统筹发展的路径分析[J].鞍山师范学院学报,2014(10).

10.13939/j.cnki.zgsc.2016.47.205

本文为2016年鞍山市社会科学研究课题(项目编号：as20161002)的阶段性研究成果。

王英凯(1979—),男,汉族,辽宁鞍山人,硕士,讲师。研究方向：国际经济与贸易。