马克思土地产权理论视角下的中国农地产权问题研究

赵仕慧

（西北大学，陕西 西安 710000）

马克思土地产权理论视角下的中国农地产权问题研究

赵仕慧

（西北大学，陕西 西安 710000）

文章以马克思的土地产权理论为基础，通过分析新中国成立以来农地产权历史变迁，进一步研究现行土地制度弊端及其产权问题，并提出政策建议。

马克思土地产权理论；终极所有权；占有权；使用权；转让权；土地流转

［DOI］10.13939／j.cnki.zgsc.2016.46.019

伴随着中国的城市化进程，城乡二元经济问题日益突出，其中最重要的一个部分就是农村土地问题——包括土地荒废问题、流转性不足、农地征用过程中的腐败问题等，究其根本是现阶段我国农地产权不明确，农民所有权主体地位不稳定。接下来，本文就以马克思的土地产权理论为基础，通过分析我国农地产权的变迁，来进一步研究现行土地制度及其产权问题，并提出政策建议。

1 马克思的土地产权理论

马克思并未将土地产权作为完整明确的理论提出，而是将其隐含于《资本论》《剩余价值理论》等著作中。洪名勇学者在其《论马克思的土地产权理论》（1998）一文中将土地产权概括为“由终极所有权及所有权衍生出来的占有权、使用权、处分权、出租权、转让权、抵押权等权能组成的权利束”。本文同意这种观点，并重点介绍终极所有权、占有权和使用权（在第三部分介绍转让权），并以此为基础分析中国农地产权制度的历史变迁及现行土地产权制度缺陷和改革方向。

首先，土地终极所有权是马克思土地产权理论中最基本的权利，它是指“土地所有权主体把土地当作他的意志支配领域而加以保持，排斥他人并得到社会公认的权利”。其定义包含了两个重点，即土地受其所有者的自由意志支配且这种所有权具有排他性，两者缺一不可。同时表明了土地无论从法律上还是意志上都归土地所有者所有，这点是土地终极所有权与权能理论权利束中其他权利的最大区别。

其次，土地的占有权是指“经济主体实际掌握、控制土地的权利”。土地占有权是权能束中最容易与土地终极所有权混淆的权利。这里马克思就给出了解释，他认为占有是一种“现实的、能动的关系”，即占有权更多的是一种占有者与土地的现实关系的表现（但这并不代表占有权不具有法律层面上的意义），所以，从这个角度来看，土地的占有者一般也拥有土地使用权。

最后，土地使用权是指“土地使用者依据一定的规则对一定土地加以实际利用的权利，是土地产权中最重要的权能”。

2 中国农地产权制度的历史变迁

新中国成立后，中国农地产权制度随土地制度的变迁而改变，主要经历了四个阶段：土地改革时期的农民土地私有制、农村合作化时期的农地产权制度、人民公社时期的农地产权制度、中共十一届三中全会后的农地产权制度（现行的农地产权制度）。下面本文就通过分析不同时期土地终极所有权、占有权和使用权的产权主体来研究土地产权制度的历史变迁，各时期产权制度详见下表。

各时期产权制度表

2.1 土地改革时期的农民土地私有制（1949—1952年）

新中国成立初期，为获得广大农民对于政权的拥护，废除“地主所有，租佃经营”，实行“农民所有，个体经营”的农民土地私有制在解放区内建立起来。在这一土地制度中，土地的终极所有权、占有权和使用权三权高度统一，权利归农民所有，这一变革从很大程度上稳定了农民对土地的预期，解放了农业生产力。这一时期，地租被农民平分，虽然“50年代前期的农业税率已达到总产量的11%”，但这一部分远远不足以支撑新中国成立初期的工业化积累，国家还需从地租中获得农业剩余，土地产权制度也在国家的干预下开始发生变革。

2.2 农村合作化时期的农地产权制度（1953—1957年）

正如上文所述，落后的小农经济无法满足国家工业化原始积累的需求，农民土地私有制无法满足国家对地租占有的需求。1953年，农村生产合作化时期正式到来。这一时期，国家通过控制生产指标、农产品统购统销、严禁自由贸易等方式一步步侵入农民土地所有权，从而获得除了农业税以外的另一部分农业剩余——地租，租税在中央集权的国家手中，整合为一体，直至农民私有权彻底被消灭。

农村合作化时期共分为三个阶段，分别是农业生产互助组阶段、初级社阶段和高级社阶段。在这一时期的任何阶段中，从国家对农产品生产和经营的控制看，土地是不能完全受农民的自由意志所支配的，土地的终极所有权归国家。在互助组阶段，由于农业生产中农民只是表现为互助合作的关系，所以其占有权和使用权仍归农民所有，没有发生变化；在初级社阶段，土地占有权主体依然是农民，但使用权归集体所有；直到高级社阶段，土地的占有权和使用权均归集体所有。

2.3 人民公社时期的农地产权制度（1958—1982年）

1958年人民公社制度的实行，标志着我国社会主义公有制的正式建立。这一时期的产权结构与高级农业生产合作组时期类似，终极所有权归国家所有，而土地占有权和使用权主体是公社。这时，集体经济的低效率也淋漓尽致地表现出来，这主要是由于国家对土地的终极所有，剥夺了大部分的劳动剩余，打击了劳动者的生产积极性；而集体占有和使用，滋生了部分“搭便车”行为，进一步导致劳动者生产积极性不足从而造成效率损失。

2.4 十一届三中全会后的农地产权制度（1983年）

1979年，产生于安徽凤阳的农民联产承包责任制是一种集体占有、农民以户为单位承包经营的效率较高的生产方式。这种新型的土地关系自产生以来迅速在农村发展起来，并得到了国家的重视。家庭经营方式不但提高了农民的劳动积极性，并且节省了监督费用，其表现出来的高效率启示了集体经济改革的方向——当家庭经营劳动激励带来的效率增加大于集体经济降低规模引起的效率损失时，家庭经营模式开始逐步替代人民公社。1983年的《当前农村经济政策的若干意见》全面肯定了家庭联产承包责任制。自此，家庭联产承包责任制正式在全国范围内实行起来。

在这个过程中，国家通过缩减计划收购、改统派购为合同收购、宣布农副产品完成收购量后允许自由贸易等政策调整逐步放开对土地终极所有权的控制，从而“在农民自发的制度创新推动下承认了农民自有资源的私产制度”。农地的终极所有权主体回归集体，而占有权和使用权则通过包产到户的方式回归到农民手中，土地产权终于在国家、集体、农民三者的博弈过程中取得了暂时的平衡。

3 中国现行土地产权制度改善及存在的问题

3.1 中国现行土地产权制度的演变

自1983年家庭联产承包责任制确立以来，我国农村土地产权制度主要经历了以下几个方面的演变。

第一，农民作为土地所有权主体地位的提升。根据马克思的产权理论——当除土地终极所有权以外的其他产权权能从土地产权内分离出来并集中在一起，由另一个产权主体行使时，马克思则称之为经济意义上的土地所有权或者事实上的土地所有权，可知1982年家庭联产承包责任制确立以来，农村土地的终极所有权归集体所有，但事实上的所有权是归农民所有的。

家庭联产承包责任制确立以来，中国农村土地政策的演进使得农民作为土地所有权主体的地位不断上升，1982年确立了包产到户、包干到户的农地产权制度，到《宪法》规定了：农村实行以家庭承包经营为基础的统分结合的双层经营体制，到《农村土地承包法》“赋予农民长期而有保障的土地使用权”——以法律形式确立了家庭联产承包责任制中农民的所有权，并保障了农民对于土地的使用权、占有权和收益权。

第二，土地承包期的延长。家庭联产承包责任制确立初期，由中共中央第三个头号文件确立的农民土地承包期限为15年；为了稳定农民对于土地的预期，到1993年的11号文件，承包期限延长至30年；而2003年，《农村土地承包法》正式在法律明确了“耕地的承包期为30年，草地的承包期为30～50年，林地承包期为30～70年”。农地承包期的延长在一定程度上稳定了农民预期，提高了农地生产效率。

第三，农用范围内转让权——农地承包权流转的确立与完善。为了方便下文的探讨，这里补充另一个重要的土地权利——转让权。马克思笔下的转让权主要包括两个方面：一方面是土地所有者的转让权；另一方面是土地其他产权主体的转让权。结合现阶段中国的土地产权制度转让权的两个方面内容，一是土地终极所有者——“集体”的转让权，村集体（发包方）有权将土地转让给农户（承包方）经营使用；二是土地事实所有者——农户的转让权，农户在其土地承包期限内，有权将土地经营权转让（农用范围内）。而这里我们要说明的是后者。

关于农户土地转让权的政策调整如下：1984年明确允许农户承包地可以自愿转包；2001年18号文件对土地流转主体和原则做了明确规定；而2003年《农村土地承包法》以法律形式规定了土地转让权主体、转让形式、转让价格和收益归属等具体内容。但这些政策调整，仅仅保障了农户在农用范围内的土地转让权，却完全没有涉及非农用范围的讨论。

现行土地制度确立以来，农地产权制度得到了积极的调整，但不可否认，现阶段的土地流转市场建立受滞，农民权利受到侵犯或剥夺等问题都是由于产权制度缺陷造成的，下文就具体探讨了现行农地产权制度中存在的弊端。

3.2 现行农地产权制度中存在的弊端

3.2.1 集体所有制始终是农民土地产权的一大挑战

第一，集体人口变动需调整土地承包权。集体人口的变动（如外出务工人员回归村集体要求重新拿回土地经营权、人口增加户向集体索要增加的土地等）造成了农民对土地产权预期的不稳定，打击了农民的劳动积极性，不利于农村土地流转市场的形成。

第二，土地流转过程中村集体的干涉。虽然《农村土地承包法》明文规定“土地承包经营权的流转应当主要遵循平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的流转”，现实情况中却存在着村集体为实现土地的规模化经营，强迫和半强迫农民将土地转出的行为。

3.2.2 承包期短

相比城市住宅50—70年的批租期，农村土地的30年的承包年期仍然较短，较短的承包期无法有效地稳定农民对于土地的预期，这样一方面导致了土地生产率的降低；另一方面阻碍了农地经营承包权流转市场的建立。

3.2.3 农地征用制度的弊端

在农地转为非农业建设用地方面，《土地管理法》做出明确规定，其唯一合法途径就是国有化（即国家垄断的方式），“国家为了公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征用”，而《宪法》规定了，由于全部城市土地归国有，所以农地转为城市建设用地必须同时完成国有化。另外，农地转为国有建设用地后，土地的配置问题。我国现阶段采用的是行政配置与出让（出让包括协议出让以及招标、拍卖、挂牌的方式）相结合的方式。关于土地行政划拨和出让范围，相关政策也做出了明确规定。下图就反映了农地征用的全部过程。

土地征用流程图

现行的土地制度下，土地征用过程中存在很多不合理规定，导致在农地转为非农用地过程中，农民的转让权完全被剥夺，以及在土地征用过程中严重的腐败问题等。

第一，Ⅰ过程中农民土地转让权的缺失。土地征用过程中，农民作为土地所有权主体无权参与谈判，而是由集体代理；土地征用补偿按土地产值来核算而非其机会成本（市场定价），造成了农民巨大的利益损失。这都是农民转让权缺失造成的严重后果。

第二，Ⅱ过程中政府行政权力的过度使用。Ⅱ过程中，政府运用行政权力决定土地供给，通过“划拨权”获得高昂的权力租金，导致土地配置过程中的腐败问题严重，配置的低效率。同时，政府通过对征地权的垄断，获得②（产值定价）过程与④⑤（市场定价）过程中的差额，并使其实现利润最大化。

3.3 土地产权制度改革的政策调整建议

第一，不断弱化集体所有制，并进一步强化农民的作为土地所有者的主体地位，这样才能进一步稳定农民对于土地的预期，保障农民权利不受集体侵犯；第二，延长土地承包期至永久，这样不仅可以提高农民生产积极性，同时为农地承包经营权流转市场的建立打下基础；第三，承认农户承包土地的完全转让权（包括农业和非农业用途），并按照市价对承包农户进行补偿。

除此之外，针对征地制度中的弊端，应打破政府对于城市土地一级市场的垄断，允许集体所有的建设用地进入市场，充分发挥市场的资源配置作用。对于行政划拨进行严格监管和筛选，防止地方政府运用行政权力谋取权力租金，杜绝土地供给过程中寻租、设租等腐败行为。

［1］洪名勇.论马克思的土地产权理论［J］.经济学家，1998 （1）.

［2］洪名勇.论马克思的土地产权制度及其变迁理论［J］.贵州财经学院学报，1996（4）.

［3］石莹，赵昊鲁.从马克思主义土地所有权分离理论看中国农村土地产权之争——对土地“公有”还是“私有”的经济史分析［J］.经济评论，2007（2）.

赵仕慧（1992—），女，汉族，山西运城人，研究生在读，西北大学。研究方向：西方经济学。