长江三角洲的行政区划与区域治理研究

时间：2024-04-24

谢荣珍

（中共阜南县委党校，安徽阜阳 236300）

长江三角洲的行政区划与区域治理研究

谢荣珍

（中共阜南县委党校，安徽阜阳 236300）

长三角的行政区划与区域治理存在着诸多问题，主要有：行政区划立法未能与时俱进，使得区域治理很难创新；统一的合作规划缺乏；行政区内发展不均衡，使得长三角区域治理举步维艰；在区域一体化上，行政区划让区域治理难度加大；多层次的行政区划演变成“等级歧视的潜规则”，底层行政区很难留住区域治理人才。要解决以上问题，借鉴先进国家经验，加快提升长三角区域治理水平，积极协调好行政边界与经济边界，推动区域一体化进程，还要注重长三角区域内部多主体合作、多治理模式，改革长三角的行政区划，提高治理效率。

长三角；行政区划；区域治理；多主体合作；区域一体化

［DOI］10.13939／j.cnki.zgsc.2016.46.022

长江三角洲简称“长三角”，为长江流入东海之前的冲积平原，它在行政区划上包括安徽省、江苏省、浙江省和上海市，总区划面积21.07万平方公里，占总国土面积的2.19%；其中陆地面积约186802.8平方公里，水域面积有23937.2平方公里；长三角区域治理有着这样的社会背景：区域经济的自然发展受到行政区划等诸多因素的影响，为了适应经济的发展规律要求，而进行的规范、合理化的行为调整及关系构建。《长江三角洲地区区域规划》，就是为适应这种要求而产生的，2010年它由国务院批准的，“全国综合实力最强的经济中心、亚太地区较为重要的国际门户、全世界重要的先进制造业基地、中国率先跻身全球级城市群”的地区，尽力在2018年成为“世界第一大都市圈”。

1 长三角的行政区划给区域治理带来的问题与原因分析

长三角的行政区划的框架，是在生产力落后、交通通信条件低下、计划经济体制的基础上建立起来的。大半个世纪以来，尤其是改革开放30多年来的发展变化，社会主义市场经济体制的建立和不断完善，社会、经济的飞速发展，交通、通信能力的提高，对长三角的行政区划提出了新的要求，使得长三角的行政区划体制弊端日渐暴露，直接或间接地阻碍着我国的经济、文化的发展，给区域治理出了不少难题，主要有以下几个方面。

1.1 行政区划立法未能与时俱进，使得区域治理很难创新

行政区划一般是依照国家法律规定，依法治理。但是我国目前缺乏与时俱进、切实可行的行政区划专业性的法规，没有对区划设置的治理内容、形式等做总体的规定。旧有的规定早已不适用于长三角区域发展的要求。比如《国务院关于行政区划管理的规定》是在1985年制定的，历时31年了，类似“空心村”“鬼城”的新情况、新问题，缺乏治理规定，让治理者无所适从；而有的规定很模糊，难以把握，这些使得区域治理无法可依，缩手缩脚，不敢创新。

1.2 统一的合作规划缺乏

由于长三角区域立法不能与时俱进，而且中央政府在区域治理合作体系上的指导角色缺位，长三角区域内部分领导不敢冲破重重阻力，去制定统一的合作规划。近几年，长三角区域内，行政区间合作共识的意识虽然已经初步形成，浙江、安徽和江苏纷纷融入到大上海，共享长三角区域的经济合作收益，作为自身的发展战略。从“三省一市”的城市发展规划来看，把分散的城市聚合成整体是有共识的，但这种共识却是无统一方案的共识，所以在这种共识下，往往是按照实际需要来进行的，而不是从整个长三角区域发展的要求出发的。在目前的行政区划体制下，这种新的城市聚集，将会形成新的“块块结构”，和由此必然导致的新的“块块竞争”“块块封锁”。

1.3 行政区内发展不均衡，使得长三角区域治理举步维艰

因为各城市在各个行政区的地位不同，形成政府的政策倾斜度不一样，政府的投资和扶持力度不同，导致了部分城市总体实力强于其他城市。还有，因为地理因素和后天的发展，让部分城市潜力渐渐发挥出来，这都引起长三角区域内的经济呈现非均衡性的发展。长三角城市的经济实力、综合实力、投资环境都存有不平衡性，综合实力强的城市不愿意与实力差的城市合作，害怕“拖后腿”，影响领导政绩，综合实力差的城市，想参与合作治理，却又无能为力。据调研，江苏一个小乡镇，每年的GDP相当于安徽省阜南县的整个县的GDP，阜南县的乡镇政府想跟江苏的乡镇政府合作治理，需要拿出相同或相近的钱数，阜南县的乡镇政府是根本拿不出来的。长三角区域的合作明显受到了挑战，更别谈构建合作机制，最终使得长三角区域整体治理举步维艰。

1.4 行政区划阻碍了区域一体化，使得区域治理难度加大

LAS方法以当前设计点附近区域的样本为序列样本对Kriging近似进行更新，因此随着优化迭代的进行，Kriging近似的精度不断提高。由图6c可以看出，局部自适应采样窗口逐步逼近可靠性设计优化最优解，且最优解附近的极限状态约束边界能够被Kriging近似准确拟合。

区域一体化是社会发展的必然趋势和客观规律。在区域一体化进程中，区域治理的策略起着重要的作用，对区域的社会、经济协调、合作发展产生了关键的影响，而长三角地区由于行政区划的影响，现有22个城市，许多城市策略不统一，利益也不一致，各行其是，各自为政，区域之间的协调难度较大。长江三角洲的区域合作形式相对较为松散，无制度化的议事及决策机制，更没有系统化的组织机构，在很大程度上增加了区域政府间的合作成本，使得区域治理难度加大。行政区划形成条块分割，无法统筹产业的空间上的整体布局、组织产业间的分工协作，总靠大规模投资去拉动增长，解决低端技能者就业，因此引起各地重复建设现象频繁出现，资源利用率低下，产能过剩及经济结构失调，市场需求与市场供给不合拍，从而有经济危机的危险，使得区域治理难度加大。

1.5 多层次的行政区划演变成“等级歧视的潜规则”，底层行政区很难留住区域治理人才

层次是行政区划体系的基本框架，是区域治理系统的基础。长三角地区的行政区划是三级制和四级制并存的，上海是三级制度，江苏、浙江、安徽的管理层次是四级制的，即省、市、县、乡或镇四级。等级歧视的潜规则，是指住在或者工作在上一级行政区的人看不起下级以下行政区里的人，特别看不起县乡里的人，这种现象已经成为长三角地区一种普遍的现象。据调研：名校毕业的一位硕士甲和高中没毕业的乙，工作能力硕士甲远远大于乙，职务都是教师，职称是副教授级别，性别相同，硕士甲到省委党校工作，在省城，乙到县委党校工作，在县级城市，如果把两篇区域治理水平不同的文章投到同一本科院校学报编辑部，硕士甲的那篇水平高的没被录用，乙写的水平低的文章反被录用，原因就是硕士甲工作单位在低层次的行政区里，编辑部里的编辑首先看的是工作单位，一旦是基层单位，看都不看就把那篇文章“枪毙”了。发表文章是这样，申请省级课题更是如此。同样条件的那位甲虽然做区域治理课题能力远远大于乙，但是，甲很难立项，而乙轻而易举地就能立项。原因就是评审组人员一看表中的甲是基层单位工作人员，其他内容连看都不看，直接否决掉。如果统计一下历年的省级以上的课题立项人员，就能发现县级以下工作人员立项率不到万分之一，很多立项率为0。像这样因为行政区划而受到不公平的待遇的现象很普遍，尽管没有明文规定，但已经形成一种“潜规则”，就像种族歧视一样，心存不满的人才只能想方设法往高层次行政区里挤着找工作，山村教师留不住的原因在很大程度上与此类受歧视现象有关。“等级歧视”的结果是县级以下区域治理人才流失严重，而县级以下区域治理的问题远远多于县级以上区域治理的问题。

2 长江三角洲的行政区划与区域治理思路

针对上述问题，长三角的行政区划与区域治理需要以下策略去解决。

2.1 借鉴先进国家经验，加快提升长三角区域治理水平

先进国家积累了许多区域治理的成功经验，那些经验是值得长三角区域借鉴的。像美国大都市区的区域治理的成功经验：20世纪90年代初，将近81%的美国人口居住在大都市区里。随着人口大都市化，经济效率、生活水平、信息化程度及科技文化水平提高了，而城市许多问题也急需治理，如交通、就业、住房、治安等。另外，由于行政区划的存在，大都市区内部也产生了治理困境，如：相邻的行政区间存在着共同利益，在产品生产、商业性投资以及联邦及州的补贴金方面，存在着竞争关系。这种治理困境向大都市区的治理主体提出了改革要求，包括建立多中心治理主体、建立大都市区政府、网络状的协调体系等，希望在合作共治的机制下，推动跨行政区公共治理问题的解决。需要注意的是，一定要结合长三角区域的具体情况，吸取国外区域治理的精华部分。

2.2 积极协调好行政边界与经济边界，推动区域一体化进程

2.3 注重长三角区域内部多主体合作、多治理模式

在长三角区域里现有的治理模式较为单一，行政区的治理主体往往是政府，其他治理主体或者发育不良，无力参与合作共治，或者依附于某个政府机构，便于自己权力和利益的最大化，造成了整个长三角区域不能有效实现多方平等协作共治的治理目标。现实中，在推进长三角区域经济一体化进程中，“三省一市”的发展在诸多问题上，不仅需要合作才能解决资源共享，解决超出行政边界的跨省市公共事务问题，也需要“三省一市”内部多主体合作、多治理模式的协同作用，因为只有广泛聚集社会各方面的智慧力量，才能深入挖掘长三角经济的潜在效益及“三省一市”的区域治理问题。

在这种情况下，长三角区域的单一的治理模式已经无法满足建立统一协调大市场的要求，更无法胜任其公共事务问题的挑战。所以，针对这些要求和挑战，必须注重长三角区域内部多主体合作、多治理模式，例如“三省一市”的政治学会交流合作，其他社会组织合作商讨长三角区域治理问题。

2.4 改革长三角的行政区划，提高治理效率

针对长三角多层次的行政区划出现的问题，要改革长三角的行政区划，撤销市级建制，重新划分县区范围，恰当缩小行政区面积较大及拥有城市数量较多的县区，增加县级建制数量，原来的市级城市只治理城市本身，成为和县级平行的城市建制，剥离县和市的隶属关系，将其直接交给省级管理，合并行政区划偏小的县，建立治理范围更广的县级建、乡级建制，尤其突出县级建制的作用，赋予县级一定的立法、行政及人事等自主权，以便与合作伙伴共同治理时，扩大自由裁量权，充分发挥其在区域合作治理上的主动性和积极性；在省、县、乡级管理体系内部，要遵循“以市场为决定作用”“以民主法治为本位”“以交易成本为最小化”“以回应民众为主线”“以效率为目标”等原则，处理好长三角内政府和其他治理主体的关系，建立与现代治理要求相适应的长三角区域治理体系，缩少治理成本，提高治理效率。