基于公私合作供给的公共体育服务政府激励工具研究

王齐辉

（宁波工程学院 体育教育部， 浙江 宁波 315211）

0 引言

***总书记在主持中央财经领导小组第十一次会议上提出“推进供给侧结构性改革，着力改善供给体系的供给效率和质量”。 此后，我国关于供给侧结构性改革的研究开始逐渐受到学术界的重视[1]。政府机关和学术界都对供给侧结构性改革的必要性、内涵、手段、意义等进行探讨，探讨结果见仁见智，观点纷呈[2]。公共体育服务作为公共服务的一部分，其供给侧结构性改革是解决目前公共体育服务供给矛盾的一项重要改革手段。 关于公共体育服务供给的研究，现在较多集中在私营机构通过出资参与公共体育服务建设而政府购买公共体育服务方面[3]。 但是，如何让私营机构能够投资进入公共服务领域，如何维持政府和私营机构的相关关系是目前需要面对的现实问题。 不言而喻，政府激励工具在推进公共体育服务改革中扮演着重要角色，有效运用激励工具，能够使政府以最小的代价获取政府、私营机构和民众都最为满意的结果；但是激励工具一旦运用错误，就会产生民众对政府部门的不信任，私营机构与民众之间的矛盾激化，政府与私营机构之间的合作受到限制等一系列问题[4]。 因此，政府部门在实践过程中，应对激励工具进行具体的结构性调整，使政府部门能够有效地利用激励工具对公共体育服务进行供给侧结构性改革， 建立政府—私营机构—民众长效行为的公共体育供给服务的新供给模式[11]。本研究将对公共体育服务供给的考察细化至政府激励工具的分析上，以国家供给侧结构性改革的标准，重新审视和探讨我国公共体育服务供给改革实践。

1 公共体育服务供给的形成及模式

公共体育服务概念是由公共服务的概念体系推演而来，即公共组织为满足公共体育需要而提供的公共物品或混合物品，人们对于公共体育服务需求的变化就会导致供给侧的变化[5]。公共体育服务是一项惠民服务，是非营利性质的一种供给模式，目前对公共体育服务供给有较多的分类方法，其中最为权威的分类方法为公共体育供给依据供给主体、手段、内容等要素，分单一供给、公私合作供给、多元供给等多种模式（表1）。所谓的单一供给，是指由政府部门统一进行的供给模式，在计划经济时代，我国公共体育服务主要是由政府进行统一供给，结构较为单一，供给难以满足需求。 而公私合作供给模式是随着我国市场经济出现的一种全新供给模式，主要供给方式是政府通过与企业合作或者政府将供给端的建设工作承包给企业来进行公共体育服务的供给模式，也就是目前大规模开展的政府购买公共体育服务的一种全新供给模式[6]。 而多元供给模式，是最近提出的一种全新的供给模式，是根据需求端对供给端进行全面的整合，其供给端可以包括政府、企业和非营利性机构，也可以包括参与供给的个体等[7]。这些不同的供给模式，有的是在某一个时期固定的供给方式，随着时代的进步，供给端的供给模式也会随着经济的发展发生变化，出现了多种供给模式共存的状态。 而公共体育服务供给端的改革就是为了调整体育产业结构，满足人民群众对于不断提高的体育需求的需要，间接促进体育产业的发展。

表1 公共体育服务供给的形式与特点

2 公共体育服务供给侧改革的方向

就其本质而言，公共体育服务供给侧结构性改革与国家体育治理现代化是一种新型关系，政府对公共体育服务供给侧的改革是基于国家治理现代化的基础上实施的，为了能够有效地提高供给的效率和水平[8]。 公共体育服务供给侧结构性改革主要包含三大维度的改革，第一是X 轴结构的变革。X 轴结构的变革主要是权力关系调整与方式改变。 权利关系的调整是一个长期的过程，我国建国初期，由于采用计划经济体制，公共体育服务供给全部由政府进行提供，政府在公共体育服务领域起决定性的作用。但是随着社会的发展，这种公共体育服务供给已经越来越难以满足人们对于体育活动的需要，为了提高公共体育服务供给的效率和规模，政府部门在一些公共体育服务方面开始放权，由政府部门监督，将一些公共体育服务交给街道或者企业来完成，形成了一种新的权利关系。第二是Y 轴结构的变革。Y 轴结构的变革是指由单一的供给方式转变为多元的供给方式的过程。 单一的公共体育服务供给方式存在许多的问题，而要解决公共体育服务现实困境的问题，需要以多元主体之间的协同来打破原来的一元格局。随着社会的发展，目前我国初步发展成为政府、企业、社会组织等多元主体供给机制。第三是Z 轴结构的变革。空间轴结构的变革主要是指合作规则与机制建立。当打破一元格局之后，需要建立新的秩序以保证公共体育服务的正常运转，因此供给的多元主体之间就要建立合适的合作规则以约束各自的行为。 合作规则的建立主要是为了让人民群众享受更好的公共体育服务，而又可以让参与的企业得到自己应有的利益，其中目前最为常见的一种合作方式为政府购买公共体育服务。

3 公共体育服务公私合作供给中存在的问题

3.1 道德风险和生产努力水平

政府与私营机构的公共体育服务供给在严格意义上来讲是一种资源交换，目的是为了达到各自的利益诉求，政府部门和私营机构是委托人和代理人的关系，即政府部门为了提高公共体育服务，而私营机构也为了在公共体育服务供给中获得利益[11]。 但是组织的不同决定了政府与私营机构具有不同的价值取向，而公私合作的关键在于将不同的价值取向进行统一来促进公共体育服务供给水平和供给效率的提高[12]。 但是在实际中，私营机构往往比政府机构掌握更多的一手市场信息，不对称的信息可能会导致私营机构在实际运行中存在藏匿信息的行为，使政府部门面临道德风险，进而导致政府的公信力下降。 而道德风险的核心问题是公共体育服务的生产努力水平。 而生产努力水平关系到公共体育服务供给的产出，生产努力水平高则公共体育服务供给就会增加，反之就会减少。 因此，在这种情况下，政府部门防范的道德风险其实是一种消极被动的防御，而根本上的原因还是私营机构的生产努力水平。 因此，在这种情况下，政府需要出台激励措施来提高私营机构的生产努力水平。 而这种激励措施最为常用的手段就是以规范合约为基本形式，以政策工具为补充条款。 公共体育服务公私合作供给存在的道德风险问题是不可规避的问题，政府部门在其中是作为领导者（委托人）而存在的，因此更加显示出了激励问题的必要性。

3.2 “准市场”条件下的供需方缺陷

“准市场”的概念起源于西方，是相较于传统意义竞争性市场而言的。 归纳起来，“准市场”有以下几个特征，公共部门建立、服务由公共部门购买、增加社会福利、生产者类型较多、消费者无需付费[13]。 公共体育服务是基于需求方和供给方的契约关系逐步建立起来的。 但是，在实际供给中，作为需求方的政府和作为供给方的私营机构均存在一定的缺陷。 首先是作为需求方的政府，由于公共体育服务的受众较多，要考虑照顾到不同层次和不同偏好的受众，如何树立一种被群众广泛认可的公共体育服务供给提出了很大的要求。 其次，政府在评价公共体育服务质量时，缺乏统一的判定标准，公共体育服务供给是否达到了预期的效果还需要一段时间的检验。 而作为供给方的私营机构由于是政府委托进行的公共体育服务供给，由于公共体育服务面向的是全社会的普惠性供给，供给价格往往会受到政府的限制，因此单纯地想在消费者身上获利是极度困难的，私营机构获利的方式是政府的经费和政府部门下放的一些权益。 而且由于政府是公共体育服务唯一的购买者，一旦确定了与哪一个私营机构进行合作，则其他的私营机构就会被淘汰出局，私营机构在公共体育服务供给方面可能存在合作壁垒，阻止其他私营机构的进入[27]。 公共体育服务供给由于供需方的差异需要政府部门实行激励，而在“准市场”环境下供需双方的缺陷也使得激励的问题更加复杂化。

4 公共体育服务公私合作供给的合作主体和架构

4.1 公共体育服务公私合作供给中的合作主体

公共体育服务是以提高服务质量和服务效率为目标，因此公共体育服务具有极强的公益性质。 在公共体育服务公私合作供给过程中涉及三个主体，第一个主体是政府，即公共体育服务的供给者；第二个是私营机构，即公共体育服务的生产者；第三个是公众，即公共体育服务的消费者[9]。 理想的公共体育服务是供给端与需求端平等，即政府和私营机构为满足公众的需求提供公共体育服务。 但是在实际供给过程中，由于政府与私营机构属性不同，因此对待公共体育服务的认知存在差异，公私合作供给过程中可能会存在一定的分歧。 在公私合作中，政府希望私营机构能够提供更高的生产努力水平，而私营机构则是为了利益最大化来提供公共体育服务，因此在行动逻辑上，政府与私营机构的出发点是不同的，这就需要政府与私营机构要明确他们各自的组织目标和价值追求，不能够偏离供给的初衷。 由于公共体育服务关系到人民群众切身利益，本身就具有非营利性的特征，因此私营机构在公共体育服务中获得的效益就会非常有限，要时刻防止私营机构出现的违背合作初衷的事件发生。 私营机构在合作供给中主要的营利性收入除了消费者直接付费得到了的收益以外，政府对公共体育服务的资金输入也是私营机构获得收益的一部分。 在公共体育服务公私合作模式中，私营机构可能存在多重逐利行为，可能会存在为获得利益而降低服务质量，因此，如何对私营机构进行有效的监管是政府应该面对的现实问题，也是公私合作供给中需要解决的问题。

4.2 公共体育服务公私合作供给中的基本架构

公共体育服务公私合作供给的基本框架（图1）是政府对私营机构激励运用的效果。 这其中主要包括政府—公众、政府—私营机构两种社会契约关系[10]。政府—公众是一种无形委托的社会契约关系。 政府对公众的契约关系是长期的、基于信任的一种隐形契约关系。 政府无偿地提供公共体育服务，而公众主动维护政府的权威。 公共体育服务最主要的目的是维护公众利益，这也是公众与政府之间的隐形契约代理关系的出发点。 这在源头上也说明了公共体育服务公私合作的基本目标就是保障公众利益。 民众对公共体育服务的需求需要政府进行监督、问责、促进生产，然后评估公共体育服务的产出效果。 因此需要建立政府—私营机构—民众三方均满意的供给体系。 而政府与私营机构之间的相关关系是公共体育服务公私合作供给中最为核心的部分，在公共体育服务中，政府与私营机构是委托人和代理人的关系，政府机构作为公共体育服务供给的委托人，有义务维护公众的利益，并使公众的利益最大化；而作为代理人的私营机构需要达到自己的利益需要，在这过程中，私营机构存在与政府部门的博弈，博弈的焦点在于私营机构需要在保障政府基本的要求内使自己的利益最大化，而政府部门需要用最小的投入换取最大的供给质量和效率[23]。公众通过自己的权利将需求提供给政府部门，政府部门需要整合公众利益、私营机构利益和自己的公信力来达到最高的经济效益。 在此期间，政府部门就需要出台措施激励私营机构。 最终的目标是提高公共体育服务水平，满足公众需求。 由于信息不对称等问题的存在，在实际供给中可能会出现私营企业擅自改变服务体系，造成不良影响的后果。 而在这过程中，政府部门就需要应用手中的权利来限制私营机构可能带来的道德风险，同时运用手中的权利激励私营机构能够提供最大化的公共体育服务。 在此过程中，政府部门与私营机构的合作关系是依靠监督、评估和激励工具进行的，激励工具起到了较大的作用。 因此激励工具是政府与私营机构能够进行公共体育服务合作供给的基础，也是公共体育服务公私合作供给的基本架构。

图1 公共体育服务公私合作供给基本架构图

5 基于公私合作供给的公共体育服务的政府激励工具

5.1 经济型激励

经济型激励工具是政府部门应用财政资金实现激励效果的工具。 经济型激励工具可以分为税收优惠、补贴奖励和公共资源供应三种激励手段。 税收优惠是指私营机构参与公共体育服务中，为了能够有效降低生产努力成本而进行的减免税收的行为。 补贴奖励是指政府为公共体育服务部门所提供的资金补贴，补贴奖励来自政府的财政专项资金和为公共体育服务准备的预算外资金。 通常补贴奖励有三种，第一种是按照建设等级的补贴，如按照公共体育服务部门的场地面积、设备环境等标准划分，然后进行相应的补贴；第二种是按照接受公共体育服务的消费者数量进行相关的补贴，如按照公共体育服务服务群体的多少进行实际性补助；第三种是对私营机构在各级评估中获得的认可实施奖励补助，如按照是否被评为国家、省、市级等荣誉称号的公共体育服务私营机构进行奖励[14]。 公共资源供应是政府将自身拥有的公共资源向私营机构减免费用提供，以降低各项费用的支出。 政府向私营机构提供的资源包括固定资源（土地、设备）、垄断资源（水、电）、政府自身服务事项（工本费等）。 经济型激励工具对于促进私营机构供给端的生产具有积极的促进作用，因此经济型激励工具是提高供给效率和供给质量常用的一种激励工具。

5.2 组织型激励

组织型激励工具是政府依靠自身所拥有的组织型资源，通过直接行动处理公共体育服务问题。 组织型激励工具是政府面对众多公共体育服务的机构所进行的统一化的调配和服务。 而在组织型激励工具中，人才支持、融资支持和第三方监督是组织型激励工具的核心[15]。 长期以来，我国公共体育服务都是由公办机构生产服务，普遍存在人才短缺的问题，而解决人才短缺问题的手段是公私合营培养公共体育服务人才，如利用高校、培训机构等培养公共体育服务人才，进一步降低生产努力成本。 融资支持是公共体育服务机构扩大生产规模、提高生产水平的重要组成部分，政府通过相关政策鼓励金融机构投资公共体育服务，将会有效地提高公共体育服务水平。 融资支持即通过政策鼓励资本进入公共体育服务市场，通过一系列优惠条件来刺激资本的进入，如免税政策、保护政策等。 最为直接的方式是政府鼓励私营企业投入健身领域，在一定的方面给予私营企业的税收减免等政策。 监督评价是一种间接的激励工具，政府部门利用监督评价机制评估公共体育服务产生的经济效益和社会效益，是对公共体育服务产出质量最具有说服力的直观感知。 监督评价机制能够有效地提高公共体育服务的供给效率，引领公共体育服务向更好的方向发展。

5.3 制度型激励

制度型激励工具指政府通过制度、规则的设计，激励私营机构的生产努力水平。 制度型激励工具并没有直接动用政府掌握的任何实物性资源，是通过政府部门的权利实现的激励[16]。制度型激励工具包括规范选择合作对象，简化行政审批手续和放宽经营管制等。 其中规范选择合作对象是最为重要的一种工具。 公共体育服务在供给中的供给质量会影响政府的信用，如果政府选择的合作对象供给质量高，会更加有利于开展下一步的工作。 而政府在选择合作对象方面，要尽可能地以竞争性的方式选择合作对象，在注重价格的同时，更加要注重质量。 在公共体育服务供给中，政府通常会采用公开招标的形式来确定承接主体，使公共体育服务的供给能够按照政府的要求进行。 制度型激励工具在运用中，需要进行反复的论证，因为政府主管政策的制定，一旦出现问题，可能会引起人民群众的不满，进而导致政府的公信力降低。 因此，制度型激励工具需要政府内部对权利进行监督，不能够滥用权利。

6 结语

本文提出了政府、私营机构和公众的公共体育服务供给侧的合作主体以及政府—公众、政府—私营机构契约关系的基本框架，并依据公共体育服务供给侧的合作主体和基本框架，归纳出经济型、组织型和制度型三种类型激励工具。 在政策工具的选择中，各个地方政府要根据自身的实际情况进行选择，以使政策工具的作用发挥到最大。 而在实际应用中，政府部门的经济型激励工具、组织型激励工具和制度型激励工具要根据实际情况选择应用，也可能是多种激励工具的组合应用，因此需要多方面的探讨来实现激励工具的有效应用。 以保证公共体育服务满足人民群众对于不断提高的体育需求的需要，促进体育产业的发展。