地方立法的重复问题及应对措施——基于对三地大气污染防治立法文件的考察

廖天雄

（西南政法大学 民商法学院,重庆 401120）

0 引言

2015年《立法法》修改，赋予更多地方主体以地方立法权。2018年的《宪法修正案》也从宪法层面将地方立法主体扩大至设区的市。对此，无论学术界还是实务界均满心欢喜，他们认为，中国即将进入一个地方立法权全面扩容的时代。然而，在欢欣之中蛰伏着诸多担忧，例如：中央立法权仍然可能阻碍地方立法权的发展等，亦有学者指出，地方立法权盲目地开放，将会使得地方立法不能突出地方特色，与上位法或者兄弟省市的法律的重复率极高，导致立法资源浪费并威胁法制的统一。至此，地方立法重复问题初显。

为了揭示地方立法重复现象，本文以《大气污染防治法》、《浙江省大气污染防治条例》（以下简称浙江条例）、《辽宁省大气污染防治条例》（以下简称辽宁条例）与《重庆市大气污染防治条例》（以下简称重庆条例）为研究对象，进行纵向与横向的法条重复情况对比。三地分别位于我国华东、东北以及西南地区，这样有地域差别的样本选择能更充分地映射出全国地方立法的态势。就内容选择方面，大气污染防治具有较强的地域特点，在理论上各地地方立法特色率应当较高，但若在实际层面所体现的重复率较高，则能更直观地反映出地方重复立法现象之严重。在此基础之上，分析立法重复带来的影响并提出配套的措施。此举有利于充分发挥地方立法权的功能、体现地方立法的特色，有利于维护单一制国家法律体系的稳定与法律的权威，有利于全民依法治国、建设社会主义法治国家的整体推进。

1 重复立法的统计及表现

1.1 统计方法

在进行统计前，需厘清重复立法的真正含义，其指的应当是法律条文不必要的重复，包括下列情形：其一，在上位法或同级别其他地方立法对某一法律规范的构成要件和法效果均有规定之时，该地方立法机构在制定同类别的地方立法重复其表述的；其二，地方立法并未改变现行法中规定的对于权利义务的实质性分配，而仅仅是在表达上有所差别[1]。由此可明确：高度重合指的是地方立法文件中的文字，与对比样本中的并无区别，仅仅做了同义词替换或者改变了条款的顺序；一般重合指的是地方立法将对比样本的法律条文进行细化但是并未体现地方特色；地方立法中呈现出地方特有的情形时，则认为是具有特色。

为达到准确性较高的目的，本文将法律条文分成3类：单条、含款的条、含款和项的条，并将此3类单独计算占总条文的比重。之后计算单条的数量、款和项的总数量，然后在条、款、项下，各自计算出其中“高度重合”“一般重合”或“特色”的比例。最后，运用加权平均公式（重合/特色度=条率×条中相同或相似/特色率+款率×款中相同或相似/特色率+项率×项中相同或相似/特色率）计算出地方性法规与上位法或者兄弟部门法之间的高度重合度、一般重合度以及特色比例[2]。

1.2 重复立法表现

1.2.1 纵向重复：上位立法痕迹深重

本文将浙江、辽宁、重庆条例与《大气污染防治法》进行了对比，结果不容乐观。3个省条例较为充分地借鉴了《大气污染防治法》的相关规定，对其进行了细化，但与此同时，也存在着地方立法重复的问题。按照上述条文的分类计算方法，得出以下结论。

三地大气污染防治地方立法与上位法相比，在篇章的设置上，标题几乎一致。同时，仔细研究三地立法文件，上位法的法律规定也能在其中找到类似的法条，存在着不同程度的重复。由此可见，地方立法中所具有的上级立法的迹象依然深重。见表1～表3及图1。

图1 三地大气污染防治地方立法纵向对比的重复情况

表1 大气污染防治地方立法纵向对比的重复情况（浙江）

表3 大气污染防治地方立法纵向对比的重复情况（重庆）

表2 大气污染防治地方立法纵向对比的重复情况（辽宁）

1.2.2 横向重复：各地立法同质化

地方立法的特色导向是修改后的《立法法》所提倡的。中国不同地区之间的地理人文环境、经济发展水平和社会发展速度大相径庭[3]。因此，各个地方立法虽然都是针对同一领域，也应该体现出不同的地方特色。本文将3个大气污染防治地方立法文件当中的每一个均与其他两个作比较，若其中一个文件与其余两个文件中相同或相似之处，便认为是重合；若文件中存在其他文件中不具有的内容，则为地方特色，由此得出以下结果。见表4、图2.

表4 三地大气污染防治地方立法横向对比的重复情况

图2 三地大气污染防治地方立法横向对比的重复情况

综合而言，3部地方性法规的平均高度重合度为40.22%，平均一般重合度为55.09%。在每一份条例当中仅有5%左右的内容和兄弟省不同，并且该比较结果的得出并未将3部地方性法规中可能与上位法重合的部分排除。地方立法之间的重复率如此之高，即便其较于上位法而言，已经进行了细化和创新，也同样反映出地方立法的价值缺失。

2 立法重复的影响

之所以赋予地方以立法权，根本目的在于激发地方管理潜力，从法律制度的层面体现地方特色，解决地方特殊问题[4]。故而，地方立法应当基于地方的实际需求，设法应对当地实际问题。但是通过上述重复率比对分析，仍然存在着“后法抄前法，下法搬上法”的立法乱象[5]，更有甚者，一些地方立法呈现出诸如下位法照搬照抄上位法、兄弟省市之间同位阶立法抄袭等现象，使得原有的价值追求大打折扣。这些现象的存在，不仅对立法资源造成了浪费、损害了立法权威，还无法体现地方特色[6]。

2.1 浪费立法资源

在立法活动中，审议环节必不可少。然而，目前各级人大及其常委会召开会议所持续的时间不长，需要讨论的问题众多，因此只能匀出少部分时间用以审查讨论立法问题。如果相关部分所拟的立法草案中有大部分重复的条款，各级人大及其常委会的工作任务将会加重[7]。此外，从法律法规修改的角度来看，大量重复条款的存在，会导致当上位法条文修改的时候，下位法当中与上位法重复之处“被动修改”的现象频繁发生。

2.2 损害法律权威

法律的权威在于执行。但是，由于地方立法出现重复规定的现象，会导致立法者惰性愈演愈烈，使地方立法易于沦为仅有形式而无实质的文本，无法更好地贯彻与实施，损害了法律的权威。地方重复立法不仅损害了其本身的权威性，还损害了其上级法律的权威性[8]。许多地方对上位法的执行情况并未进行充分的研究论证，制定的地方性法律文件致力于对上位法的大量的无意义的重复，较大程度上削弱了地方性法规的权威性；地方立法过程中，重复上位法所经常采取的方式为与改变上位法条文顺序，或者将多个条文中的部分取出，进行重新的排列组合。此种随意分散上位法规定并对其“回炉重造”的行为，无疑损害了上位法之权威。

2.3 缺乏地方特色

《立法法》显示，之所以赋予设区的市立法权，其目的是为了能够将当地的特色与上位法的原则性规定联系起来，使得地方立法能够在当地得到普遍的适用。然而，在实践当中，大量地方立法中地方所具有的特色不能在地方立法中体现[9]。最主要的表现为：在一些地方仍存在为了达到政绩而不停地出台法律的现象，立法沦为了各个地方与其他地方较量的工具，根本不顾及该种法律能否适用于当地的生活，形成了一种“先立再说”的现象。此种立法倾向完全抛弃了立法理念，对《立法法》赋予地方立法权的目的置若罔闻。

3 立法重复的应对

法律乃治国之重器，良法为善治之前提。我们在强调依法治国的今天，对制定良法的需求比以往任何时候都要更加强烈，因此，重复立法的问题亟待解决。

3.1 加强立法前评估

“在当今有法可依的社会中，立法所能带来的效益并非与其数量成正比，相反，许多情况下立法数量的增多会导致立法效益下降。”[10]故而，为了达到地方立法效益最大化，杜绝重复立法现象，可以在地方立法开展前后对立法分别进行评估。立法活动开展前的评估意义在于，将评估结果作为参考依据，对拟立法的项目进行筛选、取舍，决定法规之间的先后制定顺序，据此能够选择出效益最大化的立法方案，并且将其纳入到审议程序中。从而可以提高地方法规的针对性和适应性之目标。

无论是在理论的层面还是在实践的层面，较于立法后评估而言，我们对立法前评估的重视程度明显不足。立法前评估解决的是某一部法律当立与否、应当立于何时，以及采取怎样的形式问题。我国立法之前进行的“立法调研”“立法听证”等都是立法前评估的形式之一，我们所要做的即是将这些零碎的规则予以制度化、程序化，从而形成立法前评估的一系列制度，便能基本发挥其异于立法后评估制度的功能，从源头上防止重复立法现象的频繁发生，甚至可以杜绝此类现象。

3.2 强化立法筹备

强化立法筹备阶段，最主要的即需强调起草环节，要求地方立法主体在立法之前充分搜集资料、拓展视野并具有一定的前瞻性。通过搜集各种资料，例如上位法、国内的同类法、学界观点、国外资料等来更好地了解该立法问题的动态，为一部质量较高的地方性法规的出台做好基础性工作。在明确了地方立法拟解决的重要问题的基础之上，我们还需聚焦于地方法规的结构是否科学、逻辑是否严密以及条文表述是否通畅等问题，避免在这几方面抄袭上位法或者是同位阶的法律。此举能够使得批准机关较早地介入地方立法的过程当中。区别于当前的“在四个月内予以批准”的事后介入型制度设计，有学者主张建立“计划批准型”的事前介入制度，即在地方人大完成上述两项立法准备工作并进行充分论证后，上级人大常委会方可允许其进行立法文件草案的编撰工作，以此防止“批准”名不副实流于形式，真正从源头保证重复率的降低。

3.3 探索区域一体化立法

在面对重复立法的问题上，也有学者指出，地方性法规所能影响的空间较小，在部分问题的解决上各自为战，这种做法及其容易造成地方利益的保护，不利于贯彻落实中央的法律法规、维护法制统一，并且难以形成有效的规制力度。因此，近年来，以“区域一体化”的方式进行地方立法工作或成为有效的新路径[11]。

大气污染并非仅仅涉及一个地区的问题，且由于气候等因素的影响，一个地区造成的大气污染往往会影响周边地区，这就使得该区域内各地在环保一体化目标内存在共同的基础和动因。尽管本文研究的3个地区在地理上相隔甚远，但是其大气污染防治的地方立法文件的重复率仍旧居高不下，可以推测，在大气环境类似的地区，当地的立法文件重复率或许会更高，因此探索区域一体化立法的举措，可以缓解横向地方立法重复的问题，使多地采取统一的治理模式和治理体系，形成一个共同的利益整体。

3.4 推行立法委托

法律法规起草者的法律素养对于立法而言至关重要，因此，在地方立法过程的中，可以尝试推行立法委托制度。该制度对于受托方的要求较高，必须具备较高的法学素养、较强的法学理论功底、较深厚的政治理论能力以及较为丰富的立法实践经验等等[12]。让该类人员参与地方立法的活动当中，有利于避免重复立法现象的出现，同时，它可以更好地提高立法的质量，从而更好地实施地方性法规。

4 结语

新的《立法法》和新宪法修正案均赋予了设区的市以立法权，此举符合时代的发展，是改革进程中的必然选择。纵观我国地方立法的情况，在当前地方立法依旧热衷于传统的“立改废”立法模式时，立法重复现象不可避免地突显出来，立法重复问题亟待解决。加快明晰立法前评估、立法筹备工作的完善、区域一体化立法模式的探索以及立法委托的开展等工作，均在一定程度上缓解了地方立法重复所带来的不良影响。同时，立法者在立法时需突出地方特色，唯有此，方能达到“中央统一之下地方立法的有效开展”这一法治目标。