财政专项资金绩效审计评价体系构建研究

戴天婵

摘 要：通过对财政专项资金绩效审计评价体系现存问题的分析，研究并构建起一个合理有效的财政专项资金绩效审计评价体系，阐述了绩效审计评价体系构建的原则、步骤以及具体指标设置及其相互关系和权重。该评价体系采用通用指标（共性指标）与专用指标（个性指标）相结合，从财政专项资金的流程阶段、资金流动过程等方面设立相关指标，并从评价目标（经济性、效率性、效果性）以及指标属性（定量与定性）进行分级分类设置并赋予相关权重分值，从而构建了多维度多层次的立体式财政专项资金绩效审计评价体系。

关键词：国家审计；财政专项资金；绩效审计；评价体系

中图分类号：F239.41 文献标识码：A 文章编号：2095-7394（2016）05-0045-06

当今财政专项资金绩效审计已成为了现代政府审计工作发展的核心和主流趋势。由于财政专项资金涉及的领域十分宽泛且情况复杂多变，因此，绩效审计在财政专项资金审计方面的应用还不够成熟。具体体现在财政专项资金绩效目标不明，审计不到位；绩效审计涉及层面单一，审计不健全；缺乏规范体系，审计无章可循；审计技术方法落后，未综合考虑实际情况；审计评价指标不合理，缺乏科学审计评价体系。[1-7]因此，深入研究和构建一个科学合理的财政专项资金绩效审计评价体系，是我国国家审计的当务之急。

一、我国财政专项资金绩效审计评价体系问题

我国现存的财政专项资金绩效审计评价体系在框架上已经有了很大的发展，但出现了多重标准和不同指标的评价体系，从而无法得到规范，现有财政专项资金绩效审计评价体系仍有很多不合理之处和有待改进之处。[8-12]

（一）随意性大，评价体系设置不统一

我国进行财政专项资金绩效审计评价时一直没有固定统一的标准，审计部门只能根据国家和各级政府对于财政专项资金的宏观管理指标或专项资金设立时的可行性报告，主观性地选取适当的审计评价指标来评价，主观判断性非常强，有较大的随意性，使得审计结果不正确且不可靠。

（二）偏向性强，评价指标设置不完整

我国部分地方政府已经开始逐步建立财政专项资金绩效评价标准，但这些评价标准并不完整，带有一定的偏向性。审计评价指标中未涉及专项资金设立合理性和必要性，也未涉及决策过程合理性评价；未涉及资金分配合理性；缺失过程跟踪审计评价；未涉及政策执行方面的审计；有关效果性评价指标设置太少。

（三）适用性弱，评价指标结构不合理

指标体系结构较为单一、无层次，定量定性指标比例失调，定量评价内容相对明确且具体细化，而定性评价指标相对不足且各项指标的界定比较宽泛和笼统，造成财政专项资金绩效审计评价中定性评价不足，准确性差。

二、财政专项资金绩效审计评价体系研究和构建

通过对国内外现有关于财政专项资金绩效审计评价文献的研究，结合我国多地财政专项资金绩效审计实例的分析，总结归纳出财政专项资金绩效审计评价体系构建的原则、步骤如下。

（一）绩效审计评价体系构建原则

针对存在的问题，有必要完善现有评价指标并将其相互联系构成一个有机的评价指标体系。构建科学、统一、有效的财政专项资金绩效审计评价指标体系，需要遵循以下指导原则。

1.公正性与效率性原则

财政专项资金的使用必须具有公平性，对于各个领域的不同项目需要综合考虑其重要程度、社会影响程度以及社会效益，在公平公正情况下进行设立和分配，确保各领域项目能可持续开展。

2.“经济性、效率性、效果性”三合一原则

绩效审计的核心是对项目的3E（Economic-经济性，Efficient-效率性，Effective-效果性）进行审计，对财政专项资金绩效审计进行评价时，要始终贯彻这三个目标，不能顾此失彼，需要针对这三个目标分别设置合适的指标，使评价体系全面、有效、科学。

3. 通用性和针对性相结合原则

由于财政专项资金项目涉及众多领域，财政专项资金支出具有多样性，每一类支出都有其特殊性和需要重点关注的效益。因此，在设置评价指标时要考虑评价指标的通用性和兼容性，扩大指标使用的范围，同时，还要关注个别个性指标的针对性设置。

4.定量和定性相结合原则

定性指标是对财政专项资金的各方面效益作出定性分析，而定量指标一般为财务性指标，作为客观依据判断财政专项资金的使用情况。因此，仅有细化的定量指标是不够的，还需要结合定性指标，将非财务数据与财务数据放在一起作出定性分析。

5.评价指标实际可操作性原则

评价指标的设定标准越细化，评价结果也会更加准确，但要注意这些评价指标的实际可操作性。有些数据和结果操作性不强，获取存在难度，或是获取成本高，很难在实际应用中有效发挥作用。

（二）绩效审计评价体系构建步骤

1.充分分析和理解财政专项资金绩效审计的三大根本性目标

对于经济性审计的评价在于确定是否已经将审计项目的成本控制在了最低水平，这主要由投入要素的成本来确定。对于效率性审计的评价在于对各种类型资源的使用效率的评价，审计是否已经将人力资源、财力和其他资源的使用效率考虑在内，并对此作出评价，这需要关注投入产出之间的关系。效果性审计的评价则在于关注被审计的财政专项资金投入项目所取得的成绩是否达到了一开始所预期的目标，评价指标设置时应该充分将项目的产出、中期结果和终期影响与设立项目之初预定的目标进行对比；效果性审计还可以分出两个标准：环境性（Environment）和公平性（Equitable），即关注并评价财政专项资金使用在生态环境效益和合理分配方面做得如何。因此，也就是绩效评价目标由3E（Economic-經济性，Efficient-效率性，Effective-效果性）可拓展为5E（Economic-经济性，Efficient-效率性，Effective-效果性，Environment-环境性，Equitable-公平性）

2.充分考虑财政专项资金的运转流程和各个环节

在财政项目的设立过程、立项过程、运作过程以及完成过程四个阶段分别设置评价指标，与此同时，对每一个阶段都有重点地从上述五个绩效目标5E角度来设置评价指标。在按照财政专项资金的运动过程构建思路设置评价指标过程中，将定性评价和定量评价充分考虑进去，充分综合利用财务数据和一些非财务数据作为评价依据。

3.充分遵循兼容性和针对性相结合原则

在设置评价指标时需要针对“专项”这一重点，分别设置适用性较强、使用范围较广的通用指标和具有强烈针对性和更细化的个性指标。设置共性通用指标也需要按照整个财政专项资金流动过程来划分。在项目之初，即专项资金的设立阶段和立项阶段，应该主要侧重审计专项资金管理和使用的经济性；在专项资金项目运作过程中，侧重于对资金的使用和项目建设效率的审计，与此同时，也需要注意不断跟进来自被审项目相关人员的反馈，及时更新审计结果并作出评价；在专项资金项目的完成阶段注重对项目运行效果（包括环境性在内）进行审计评价。而对于自始至终贯穿的财政资金项目的管理活动，在经济性目标上进行评价指标设置。

4.全方位地考虑财政专项资金绩效审计评价指标的层次性

从抽象到具体，从宏观到微观，从概括到细化，不同层次的评价指标提供不同的评价依据，反映在整个财政专项资金绩效审计过程不同层面的具体问题。

（三）评价指标设置与评价体系构建

根据上述财政专项资金绩效审计评价体系的构建原则和步骤并参考现有审计绩效评价指标，对财政专项资金绩效审计评价体系作出如下具体设置示范。

1.通用评价指标体系

按财政专项资金流动过程，围绕五大绩效目标设置绩效审计的通用评价指标体系，具体见表1。

2.基本评价指标体系

按照财政专项资金流动过程，结合财务数据和非财务数据，设置含有定量指标和定性指标的财政专项资金绩效审计评价基本指标体系，具体见表2。

3.评价指标体系结构框架

充分结合财政专项资金的“专项”特点，为不同项目设置通用指标和分类指标并且针对性地设置指标权重，形成具有针对性和兼顾性的科学合理的财政专项绩效审计评价体系。详细见表3。

在构建好的绩效评价体系中，列出所有绩效评价指标，根据实际情况，去除不可操作性指标，进一步增设个性指标，需要注意环境性的审计和公平性的审计以及它们各自的评价权重；要特别关注财政专项资金申报立项过程审计中评价指标的设置充分性、合理性以及跟踪审计过程的评价指标的设置充分性；需要随时随地关注时代变化下新的理论、新的方法以及新的技术，以便及时而有效地运用到评价体系的构建和设置中去。

三、结语

通过以上研究，提出了财政专项资金绩效审计评价体系的构建，解决了目前财政专项资金绩效审计评价体系存在的问题，使财政专项资金绩效审计评价体系更加科学、合理、准确、实用，使财政专项资金绩效审计工作更加公开透明，审计力度更大，审计结果更加有力，审计效果更加明显。

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Abstract： The existing problems have been analyzed in the performance audit evaluation system of the financial special funds. A scientific and unified financial special funds performance audit evaluation system is researched and built up. The principle and procedure is elaborated in the performance audit evaluation system of fiscal special funds， along with index installing and their relationship and degree. General and special indexes are integrated in the evaluation system. These indexes have been installed according to the moving process of the fiscal special fund. Meanwhile， these indexes have been classified and gradation by the evaluation goal and their characteristics. The fiscal special funds performance audit Evaluation System is established by multi-dimensionality.

Key words： government audit； special fiscal funds； performance audit； evaluation system

責任编辑 晓 潭