高校内部治理结构改革的依据、动因与路径选择

宋建军　宋扬

摘 要：高校治理是国家治理现代化的一個组成部分，深化内部治理结构改革是提高质量走内涵式发展的客观需要。加强学校内部治理结构的改革，把全面深化教育综合改革与治理体系和治理能力的现代化建设相结合，构建具有校本特色的治理体系，促进治理能力的提升。开展优化内部治理结构的改革，要坚持党委领导下校长负责制的体制，需要紧紧围绕现代大学制度建设，加强管理队伍建设，健全和完善民主协商和权力共享机制，确保高校在现代大学制度下的健康发展。

关键词：治理理论；内部治理结构改革；路径选择

中图类分号：G642 文献标识码：A 文章编号：2095-7394（2016）05-0090-04

党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色的社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]高校治理是国家治理现代化的一个组成部分，也是治理体系和治理能力现代化建设的必然要求，同时，又是提高质量、走内涵式发展，深化内部治理结构改革的客观需要。国家现代化与大学现代化是同过程的，从“管理”走向“治理”是深化教育改革的重要转型，是高校构建现代治理体系的现实要求。因此，高校在全面深化改革中要主动适应国家治理体系和治理能力建设的总体要求，加强学校内部治理结构的改革，把全面深化教育综合改革与治理体系和治理能力的现代化建设相结合，构建具有校本特色的治理体系，并促进治理能力的提升，是为提升办学水平和科学发展提供有利的制度保障。

一、治理理论：高校治理体系和治理能力现代化建设的依据

我国市场经济地位的确立和不断发展完善，市场参与主体的多元化走向，政府与民众、社会、企业、学校的关系日趋平等、双向、互动、协同等，从管理走向治理的转变，既是国家治理体系现代化建设的现实要求，又是治理能力现代化建设的必然要求。建设有中国特色的高等教育治理体系，是全面深化改革总目标的根本需要，也是国家治理体系和治理能力现代化赋予高校的使命，同时，还是高校提高质量、走内涵式发展的重要保障。

“治理”概念首次的提出是1989年世界银行在报告使用表述的，“治理”一词已经被社会的各个方面广为接受和认可，广泛地运用在社会、政治、经济等各领域里，治理尚未有统一的权威系统表述。但治理与传统的管理是不同的，治理是指市场在资源配置中起决定作用的条件下，多元利益主体围绕共同的目标协调与互动的过程。治理即共治，它强调多元相关利益主体参与，突出公共事务参与的多中心，要求各治理主体是平等的，治理主体通过平等协商达成一致的公共目标，多元主体共治。法制是治理的前提和基础，是在法律框架下以法律和制度为依据，各个主体是在合法、依规地进行治理的，治理理论在强调主体治理要多元的，同时，又要求权责一致化，减少行政命令和强权控制，而绝对不是排斥传统的行政管理手段和管理，主要的是让市场机制在管理过程中充分发挥作用。治理又是强调在治理过程中多元主体之间的谈判与协调，减少内部的冲突，实现各方治理主体的利益共赢，并减少利益相关者之间的对抗与对立，这也是治理理论的基本观点和内容。[2]

高校改革作为全面深化改革的重要领域，在深化改革的总目标要求下，以内部治理结构改革为切入点，加快学校治理体系建设进程，实现由管理向治理的转变，由微观管理向宏观管理的转变，学校由管理型向服务型转变，这些转变的关键是观念上的转变。学校要健全和完善科学规范的治理体系，提升治理能力，同时，还要清醒认识到高校的治理能力不足，以及治理能力不够现代化的问题，学校内部组织结构不合理、效率不高等。因此，高校的治理体系和治理能力现代化建设，是一项复杂的系统工程，又是目前迫切需要解决的重要课题。

二、动因分析：高校内部治理结构的改革

高校治理体系和治理能力现代化的建设和提升，是与学校内部治理结构改革分不开的，而内部治理结构的改革是受外部环境的影响，这既是全面深化改革的需要，也是提高质量走内涵发展的根本要求，同时，教育现代化构建现代治理体系，实现治理能力现代化必然要求。这就是高校内部治理结构改革的动因所在。

（一）影响高校治理体系建设和治理能力提升的因素分析

高校现行制度下的管理运行中，内部组织结构存在着很多影响不适应学校发展的地方，内部组织机构的设置还有很多阻碍工作效率提高的因素，瓶颈与制约的因素既有隐形的，又有显性的。一是高校只有处理好与政府、社会之间的关系，才能更好地履行高校的职能。我国社会的发展和变化，推动着政府、社会、高校的关系，发生新了变化，高校、政府必须转变观念，才能适应社会发展的需要。政府应由管理型向服务型转变，高校应由管理向治理转变。在治理理论的指导下，重新明确学校、政府、社会的关系和职能，才是实现现代治理的关键。二是高校在办学过程中与政府存在着简政放权的问题，但是，政府在管理过程中存在着错位、越位和缺位的现象，学校自主发展和自我约束能力不足，机制不健全、不完善等，只有用治理理论的作为指导思想，改革现行的教育管理的体制，才能从管理走向治理，这既是高校办学的重大转型，又是由管理向治理的根本转变。[3]三是高校在现代治理体系中必须用法律、制度或契约等形式与政府、社会确立新的关系和形成稳定的关系模式，高校要处理好与政府、社会之间的关系，是实现现代治理的重要前提条件。因此，高校对现行内部结构和各种规章制度进行全面的梳理，进行内部治理结构的改革，既要优化内部治理结构，又要确保学校内部结构的高效运行和规章制度的匹配和兼容。

（二）高校内部治理结构改革整合与匹配的审视分析

目前，高校基于我国全面深化改革的目标的要求，和推进国家治理体系和治理能力现代化的需要，以及在健全和完善现代大学制度下，既是深化教育教学改革和构建治理体系的根本任务，又是学校自身发展和提高治理能力现代化需要。高校作为社会的一个组织要保证教育活动和教学有序正常的运行，必须要求内部组织结构中有个行政系统支撑运行，同时，还要有较为完善的制度为保障。而现存高校的体制机制又限制和阻碍了创新人才的培养，泛行政化的现象较为突出，高校内部组织结构与政府机关高度同构。同时，高校的院系两级权责不匹配，权力集中在学校高层，权力上移，责任则下移，影响着院系基层组织权力的发挥和作用。还有因内部结构设置不合理，院系之间教育资源不均衡，有的闲置浪费，有的急需待用，这就需要通过内部治理结构的改革，对教育资源进行整合、调整。另外，高校内部组织结构中设置的机关过细过多，由于学校权力过于集中、机构庞大、人浮于事，机构重复叠加、冗员多等，机构问责机制缺失，机构责任分担不明确或有重叠等，这些问题的存在已成为推动高校内部治理结构改革的动因所在。

三、治理路径：高校优化内部治理结构的改革选择

高校内部治理结构改革是治理体系与治理能力现代化建设的根本任务和要求，而开展优化内部治理结构的改革，需要紧紧围绕着现代大学制度建设，构建有中国特色的现代大学治理体系，要服务于学校的治理能力提升。随着经济社会的发展，高校的功能也在不断拓展，这要求内部组织设置结构更为科学、合理和高效的运行。因此，高校在优化内部治理结构的改革中以治理理念为指导思想，对学校内部治理体系和运行机制进行大胆科学的设计和创新，以学校内部多元主体权力结构的系统来考虑设计，推动着民主协商和权力共享制度不断地健全和完善，扩大和强化内部多元主体在治理中的相互监督作用，采取有效的措施和路径，确保高校在现代大学制度下的健康发展。

（一）高校现行体制下内部治理结构优化的选择

目前，我国高校现行体制是党委领导下的校长负责制，也是具有中国特色的高校领导体制，《高等教育法》对高校主要领导的职责分工明确。[4]借鉴治理理论的相关成果，开展优化内部治理结构的改革，确保高校在治理体系和治理能力现代化建设中向着现代大学要求的方向发展。治理主体多元化是治理理论提出的核心观点，强调治理的权利主体要多元而不要单一，而多元主体的共同参与和相互合作，是实现治理主体之间的责任分担和互动协作，并构建高效的治理模式。要求权利主体之间要互动协作，不要单向控制，而是以提高管理质量为目的，必须是通过多元权利主体之间的相互依赖和良性互动的。就当前我国高校治理主体实际上不是单一的，是多元的，即行政权、党委领导权和学术组织机构等组成的，但主要权力是党委领导权和行政权，而学校内组织结构的形成和设置，则是由高校在办学中根据自己的实际情况和特点设置的，由于历史原因，党委行政部门职责分工过细，内部组织结构交叉繁杂，部门之间的沟通和协作不畅，时有掣肘和权力消解等。因此，高校在现行体制下要进一步地解放思想，转变观念，重视内部治理结构的改革，加强内部结构的优化，引入多元化的治理主体机制，勇于制度创新，对学校内部组织机构建立长期有效的沟通渠道和制度，可以直接听取和采纳合理化的意见和建议，增强内部组织机构的互动协作能力，使治理能力得到提升。

（二）高校现代大学制度建设下内部治理结构改革的选择

高校内部治理结构是现代大学制度建设的重要内容，是内部治理结构改革的切入点，事关高校的发展方向与改革。章程作为现代大学的“宪法”，上承国家法律法规，下接学校规章制度，是高校的基本制度，也是一切管理活动的根本依据。高校要根据自身的办学宗旨和定位，要制订适合自身发展需要的现代大学章程，为学校的发展提质增效升级提供制度保障，这既是学校内部治理结构改革的逻辑起点，也是必然选择。[5]高校要通过章程建设，加强内部治理结构的改革，完善优化内部治理结构，推动治理体系和治理能力现代化建设，坚持依法办学的原则，把章程贯彻和落实到学校各项工作中去，做到有“法”可依，有“法”必依，要充分发挥章程在学校办学和自主管理中的重要作用。在学校的层面上要树立章程意识，养成遵章办事的习惯，形成人人遵守章程，爱护章程的风气，才能发挥章程在学校治理体系和治理能力现代化建设中的统领作用，还要重视章程不断完善、发展和更新的制度体系建设，进一步地推动现代大学制度的建设，使高校在各项工作中做到有章可循、有据可查。

（三）高校管理队伍建设是内部治理结构改革的保障选择

高校管理队伍建设是内部治理结构的优化，提质增效的根本保障，是治理体系和治理能力现代化建设的关键和保障。因为人是管理中最重要的要素，是决定一切的，所以高校管理队伍建设是内部治理结构改革的重点。目前，高校内部组织机构中在管理工作上有很多协调沟通不畅的现象，部门之间壁垒多、协调少，工作效率低，治理能力不足，遇到事情是一事一议、因人而异，内部组织结构设置不合理，运行机制、制度不完善等。而高校是个各类人才荟萃不缺聪明人的地方，但缺的是集体智慧和科学的内部结构设置的方法，在现代大学治理体系中则要求管理人员队伍要有大局意识、团队精神和较高的素质。因此，高校通过管理队伍建设中用现代治理理论武装头脑，重视整体综合素质的提升，注重责任感和自信心的培养，增强管理自觉和自信。在内部组织结构中明确管理者的自身定位，自己就是内部多元治理的主体，以主人公的身份自信地管理，自觉地工作。

参考文献：

[1] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013：5.

[2] 杨明.大学章程是大学多元利益的制度化体现[J].中国高等教育，2014（23）：15-17.

[3] 瞿振元.建设中国特色高等教育治理体系推进治理能力现代化[J].中国高教研究，2014（1）：1-4.

[4] 中华人民共和国高等教育法[N].中国教育报，1998-08-30（01）.

[5] 吴丽萍.基于大学治理权平衡视角的大学章程制定研究[J].中国高教研究，2011（9）：28-29.

Abstract： College governance is a part of national governance modernization. To deepen the internal-management structure is the objective requirement to improve the quality and adopt the connotation development. It is necessary to strengthen the college internal-management structure reform， to combine the fully deepening education comprehensive reform and the modernization construction of management system and management capability， to construct the management system with college-based characteristic and enhance the management capability. To implement and optimize the internal-management structure reform， it is important to adhere to the system of principal responsibility under the leadership of Party committee. Focus on the construction of modern college system， it is essential to strengthen the construction of leader group， to improve and perfect the mechanism of democratic consultation and power sharing， so that the healthy development of college can be ensured under the modern college system.

Key words： governance theory； internal-management construction reform； path choice

責任编辑 张栋梁