学校治理能力的城乡差异：组织文化的视角

杨舒涵，笱崇敏

一、问题的提出

义务教育的质量事关亿万少年儿童健康成长，事关国家发展，事关民族未来。[1]义务教育均衡发展，不是平均发展，更不是平庸发展，公办学校作为我国义务教育的主体，不能成为平均教育或平庸教育的代名词。[2]我国城乡义务教育治理经历了“两条腿走路”“非均衡发展”“均衡发展”“优质均衡发展”四个阶段，[3]中央和地方政府近年来在缩小城乡公办中小学校硬件差距方面取得了瞩目的成就，例如义务教育学校标准化建设项目的成功实施。然而，在软件方面，尤其是城乡公办学校在办学理念与管理水平上的差距则长期存在，而这些因素对学校的发展具有全局性的影响。落实义务教育学校管理标准、提升学校品质，是提高教育质量、推进均衡发展、提升治理能力、规范办学行为的需要。[4]那么，为什么城乡学校在硬件投入相似、教师培训普及的情形下，依然在办学质量方面存在显著差距？如何理解、提升并创新学校的办学理念与管理水平？怎样在有效地缩小城乡学校差距的同时，保持城乡学校的特色？这些问题追溯到底都是教育治理的范畴。教育治理是多元主体共治的过程，其直接目标是善治，最终目标是“好教育”，即建立高效、公平、自由、有序的教育新格局。[5]教育治理结构是公共教育治理中不同主体之间的权责配置及其相互关系，治理结构改革是治理体系改革的关键，也是实现善治的根本保障。[6]本研究立足于缩小城乡公办学校办学质量的差距、促进城乡学校文化的多元发展的诉求，着眼于未来，以“治本”为出发点，兼从教育学和管理学的视角切入，将学校整体视为研究对象，调查分析城乡公办中小学组织文化的现状和期望，旨在深层次理解城乡中小学办学质量的本质差距，帮助学校建立良好的自我认知，寻找优化学校办学理念、提升学校管理水平的突破口，进而全面改进和加强义务教育学校管理工作，促进学校规范办学、科学管理，整体提高教育质量和办学水平，加快推进教育治理能力和治理水平现代化。[7]

二、组织文化内涵与应用

组织文化(Organizational Culture)是指在一定的社会大文化环境下，组织在长期的实践活动中所形成的，经过组织领导者的长期倡导和团体成员的积极认同、实践与创新所形成的整体价值观念、信仰追求、道德规范、行为准则、运营特色、管理风格、行为规范、思维模式及传统和习惯的总和。[8]也正因为学校本身就是文化机构，需要通过塑造和培育学校文化，实现培养文化意义上的人这一最高追求，所以组织文化就成了学校办学与管理理念的核心表征。[9]

从20世纪中期开始，国外的组织管理学者从对企业管理的反思中，逐渐认识到组织文化的重要性和独特性，本质上是从对组织机械化的解构转变为对组织成员人性的关注。一系列研究表明，组织成员的行为除了受显性的、直接的指令、制度、规章的推动之外，在很大程度上还受到弥散在组织气氛中的隐性价值观念的影响。[10-13]学校的组织文化往往就是以这种隐形价值观念的形态，影响着师生的外显行为和内隐态度，[14]并且会深刻影响学校的重大决策，[15]是学校变革的关键因素之一，[16]进而决定了学校的治理基础。

国外学者对组织文化内涵、特点与功能的全面探讨提供了系统的理论视野。[17，18]组织文化属于组织理论与文化理论的交叉领域，[19]而且这种文化是可以被组织内外的成员学习、传递和改变的。[20]中国学者比较过中外学校组织文化研究，印证了学校是社会系统中的一个组织，真正能调节和控制组织行为的是强有力的组织文化，而学校的组织效能与组织文化息息相关。[21]组织文化对理解和提升学校的治理能力提供了一种新的视角，也让预测组织未来行为成为可能，[22]对学校治理的科学性、合理性与前瞻性有积极意义。国内出现过关注高校组织文化的研究成果，例如清华大学与麻省理工学院组织文化的定量对比分析、[23]高职院校组织文化的实证研究，[24]然而，可能是由于跨学科的视角，或是受制于研究工具的缺乏，国内外直接探讨中小学组织文化类型的实证研究成果较为鲜见。本研究尝试从研究工具切入，探索中小学组织文化实证研究的可操作性和可推广性。

三、组织文化的评估工具修订与数据收集

组织文化评估工具(The Organizational Culture Assessment Instrument，缩写OCAI)是由美国密歇根大学罗斯商学院的吉姆·卡梅隆教授(Kim Cameron)和罗伯特·奎因教授(Robert Quinn)研发的测量组织文化的有效工具，如今已被广泛应用于各类组织用以评价组织特色和推测组织绩效。根据OCAI的评估框架，可将组织文化划分为四种类型，见图1。

图1 OCAI框架下的四类组织文化类型

由图1可见，沿顺时针方向，OCAI框架内依次是团队型、不固定型、市场型和等级统治型四类组织文化。这四种文化类型彼此之间存在价值取向的对立，特色鲜明。其中，团队型文化与不固定型文化更加重视组织的灵活性，尊重组织成员的行为自由，而市场型文化与等级统治型文化则注重组织的稳定性，强调对组织成员的控制是其文化特征之一；不固定型文化与市场型文化的共性在于关注组织的外部环境和自身与竞争对手的差异性，而等级统治型文化与团队型文化则对组织内部的融合更加重视。四种文化类型各具不同的内涵与特征。[25]

(一)团队型文化

团队型文化下，组织是一个愉悦的工作场所，组织成员在其中分享很多个人信息，就像一个大家庭，组织的领导者一般被视为导师甚至是家长。组织成员依靠忠诚凝聚在一起，组织承诺的程度很高。组织重视从人力资源的长远发展中获益，同时，团队型组织的领导风格是引领、指导和团队构建，价值驱动依靠组织承诺、交流和发展，通过组织成员的发展和参与产生效益，组织的战略重点一般是赋权、团队建设、成员参与、人力资源发展和开放式交流。城乡中小学日常组织教研活动、教师代表会议和教职工趣味运动会属于典型的团队型文化行为。此外，教师个体在代表学校参加课赛的准备过程中，常常需要与学科内部的教师群体展开深度交流，共同磨课，也容易展现出团队型文化。

(二)不固定型文化

不固定型文化可理解为活力型文化，充满创业精神，组织成员随时愿意冒险，组织的领导者被视为创新者与冒险家，组织凝聚依靠组织的实践承诺和创新精神，组织的长远关注点聚焦于增长式发展和获取新资源。组织对成功的定义是获取独特的和新的产品或者服务，领导角色往往具有较强的创造力和服务意识，组织鼓励个体创新与自由。组织的领导风格是创造、充满远见；价值驱动依靠创新的产出、转换和持续；组织相信创新、视野和新资源能产生效益；战略重点是制造惊喜，创生新的标准，持续提升和寻找创新的解决方法。在激励机制有保证的前提下，城乡中小学从课程、教学、管理等方面探索学校变革时，或者在面对新问题和新挑战而有针对性地研究制订新制度、建立新机构时，常常体现不固定型文化品质。

(三)市场型文化

市场型文化是结果指向型的，组织成员更多关心既定的任务是否完成，而且表现出较强的竞争意识，对成就和结果的期待更高。组织领导者是强势的推动者、生产者和竞争者，领导风格是强势驱动、竞争与生产，他们一般通过引导组织获得胜利而加强组织凝聚力。组织的口碑和成功是组织成员共同的关注，这也是组织的价值驱动力，组织的未来发展规划往往与竞争行为相关，并追求在各种评估中取得较好的成绩。战略重点是服务对象的需求、提高生产力、发掘新的合作伙伴、提升竞争力。城乡中小学在招生、升学环节，各类学校评比，高级别讲课比赛，申报各级各类教科研课题过程中往往展现出市场型文化，更多以目标为导向细化工作内容与分工。

(四)等级统治型文化

等级统治型文化影响下的组织具有正式和结构化的特征，一般依靠正式的程序和公开的制度约束组织成员的行为。领导者以成为八面玲珑的协调者为荣，保持流畅的组织运行是最重要的目标。组织长远的关注在于组织运行的稳定性、流畅性和高效的行为。组织绩效一般通过指令上通下达、可靠的多样性和低廉的运行成本来体现。组织成员的管理往往与安全的雇佣关系和风险的预测与防范相关联。领导风格是合作、管理和组织；价值驱动力来自组织的效率、行为的一致性和强制性，强调控制与效率的正向关联；战略重点是避免出错、评估、过程监控、系统问题的处理、有效的工具。部分学校管理者的强势常常以高控的学校组织文化为表征。

需要说明的是，每一个组织或多或少都会体现出以上四类组织文化特征，其中会存在一种相对的主导文化，这就取决于组织接受OCAI评估后的得分。

OCAI的评估依据组织文化的相关研究，提炼出六个主要指标，即主要特征、领导风格、成员管理、组织凝聚、战略重点、成功准则。组织文化的现状指的是现今存在的文化，分值范围是[0,100]，而组织文化的期望值基于组织成员希望五年后该组织成为什么样子，分值范围是[0,100]。[26]

基于OCAI的原始调查问卷，依据城乡公办中小学教师们熟悉的话语体系和学校的特点，通过面向5位中小学校长、11位中小学教师开展预调研，并联合3位高校研究者、1位省级教科院研究者与3位青年博士，采用德尔菲法修订城乡组织文化的评估工具，面向西部L县A、B两所公办小学(一所位于县城，一所位于距离县城12公里的乡村中心学校)，X、Y两所公办初中(一所位于县城，一所位于距离县城5公里的乡村，是寄宿制初中)共368名教职工进行问卷调查，经过严格筛选，最终获取357份有效问卷。同时，研究者还围绕学校的基本情况、发展历史、办学理念、获得的荣誉、未来规划等方面，对4个样本学校的校长进行了一对一访谈。

表1 城乡中小学组织文化评估工具

根据问卷调查反馈，教师们在为“现在”和“期望”赋分值时，往往是基于身边的现象和个人感受，因此问卷结果的差异性、局限性与主观性不可避免。建议增加深度访谈作为佐证和支撑，以便修正研究结果可能存在的偏颇。另外，各指标分值的区间集中在50分左右，直接体现出教师们对学校组织文化的认可程度不高，间接反映出教师们并不清楚学校的发展规划与特色，与管理者之间的沟通不足。

四、西部城乡初中与小学组织文化现状与期望的比较分析

A小学位于县城，校园占地面积16,000平方米(规划面积26,667平方米)，建筑面积近1万平方米，小学高级教师46人，本科学历100%。强调科研强校，曾经承担过省级规划课题，并备有标准化图书阅览室、自然实验室、计算机网络教室和多媒体教室，远程教育卫星地面接收系统和双向控制系统已投入使用。现有在校学生3,100余人，教学班44个，在校教职工124人，其中全国模范教师1人，市级骨干教师2人，县级教学能手4人，县级骨干教师9人；在留守儿童和进城务工子女的教育管理方面取得了丰硕的研究成果，获得过省级“民主管理示范学校”称号，全校师生共有2,000多人次在全国、市、县多种活动中获得奖励，而且会通过校园光荣榜的方式，将获奖消息及时与全校师生分享。图2显示学校的组织文化在四种类型中表现较为均衡，团队型文化在A小学组织文化的现状中得分最高(27.15)，但作为主导文化类型并不明显。教职工们希望学校未来加强团队型组织文化，并适当降低学校的市场型文化与等级统治型文化，同时对不固定型文化的现状表达了认同。访谈数据浮现出的高频词前三位依次是“发展”“创新”与“科研”，体现出学校管理者基于学校已经取得的各类成绩，体会到了科研强校与内涵式发展的重要性，建立起了积极且充满活力的理念导向，并表达出对教职工们投入科研、努力创新的信心。

图2 县城A小学的组织文化现状与期望

B小学是一所农村中心学校，校园占地面积8,800平方米，校舍建筑面积7,192平方米，教学班20个，在校学生1,125人，在校教职工58人。图3显示，B小学组织文化的现状与期望之间的差很明显。从现状来看，B小学的主导文化是市场型文化(得分27.05)，教职工的责任边界比较强，做好自己分内事是普遍的心态，缺少合作机制。访谈数据反映出城市化进程对于农村学校的冲击，主要体现在生源流失问题较为严重，导致大部分教职工在教学工作之余，必须投入精力到学校的招生工作中。另外，学校的等级统治型文化很突出，而团队型文化较弱，教职工们期望学校未来加强团队型文化，并弱化市场型文化和等级统治型文化，同时，对不固定型文化也表现出了一定的期待。访谈数据浮现出的高频词前三位依次是“压力”“公平”与“政策倾斜”，体现出学校管理者对学校生存压力的焦虑与担忧，并在经费拨付、参与培训和课赛机会、职称晋升名额等方面深刻体会着“强校越来越强，弱校越来越弱”的马太效应，因此强调学校的未来发展期待政策的倾斜性支持，尤其希望上级教育管理部门能够对生源流向加强引导或者做必要的限制，避免学校逐步沦为“空巢”。

图3 农村B小学的组织文化现状与期望

X初中位于县城，校园占地面积26,680平方米，绿地面积达到35%，现有38个教学班，学生近2,700人，在校教职工116人，其中，中学高级教师4人，中学一级教师42人，本科学历的教师比例达到86%。学校近年在体育工作方面取得了优异成绩，多次在县级初中运动会中斩获名次。图4显示其团队型文化较为突出(得分27.03)，教职工们期待这类文化在未来变成更加主导的组织文化类型。另外，X初中的市场型文化比较强势，也折射出中考给学校带来的压力，但教职工们期望在今后有所减弱。X初中的等级统治型文化处于较低水平，教职工们对此现状基本认同。访谈数据浮现出的高频词前三位依次是“质量”“特色”和“激励”，体现出学校管理者更多是以差异化发展取胜的思维，基于特色建设来追求教育质量的提升，而且将对教师表现的有效激励视为提高教育质量的重要环节。

图4 县城X初中的组织文化现状与期望

位于农村地区的Y初中是一所寄宿制学校，校园占地面积15,122平方米，建筑面积为13,893平方米，共有22个教学班，学生1,231人，在校教职工68人，其中，中学一级教师13人，本科学历的教师比例约为77%。从图5可以看出，其主导文化是团队型文化(得分32.75)，市场型文化相较于X初中处于低水平状态，教职工们除了期望加强团队型文化之外，并未对其他三类组织文化表现出强烈的期待。访谈数据浮现出的高频词前三位依次是“安全”“投入”和“精力不足”，体现出学校管理者针对寄宿制学校的特点，格外关注学生安全问题，同时非常强调学校在硬件投入方面(主要是宿舍条件和教育信息化设备)的资源需求，并指出大部分教职工都是既要忙教学，又要管生活，导致投入到教学改革和研究的精力不足，甚至教职工的健康也出现了不少问题，这成为限制学校提升教学质量的根本瓶颈。

图5 农村Y初中的组织文化现状与期望

五、结论与建议

(一)结论

1.团队型文化是城乡公办中小学的主导文化类型

城乡中小学对教师培训、教研活动都比较重视，并已达成“教师质量是学校教育质量关键”的共识。城市中小学发展机会相对多元，管理体系相对完善，管理者更注重学校的全面发展，尤其在教师培训方面投入了更多的精力与经费；农村中小学更多还是依赖国培、省培提供的机会，多数情况下都是被动地安排教师参加培训。相较而言，城市小学的发展理念更为积极，而且主动与高校、教科院、教师进修学校合作，立足教科研寻求更好的发展，关注学校的内涵建设；农村小学的内部等级相对明显，较为重视绩效与产出，并对竞争敏感，具体表现为学校对各种竞赛的动员和准备工作非常重视，经常都是举全校之力；城市初中对于竞争的敏感性较强，学校内部教职工之间的竞争意识也比较明显；农村寄宿制初中的教职工因为每天在学校相处的时间较长，情感联系比较密切，因此遇到问题和挑战时，互相支持的意愿要强于城市初中。

2.城乡学校期望淡化等级统治型文化与市场型文化

从组织文化的期望来看，城乡中小学的教职工们都期望学校的等级统治型文化与市场型文化未来能够淡化。换言之，就是期待给予教职工更多的空间，例如课程与教学的设计，不要过分强调考试、升学等结果导向，希望管理者既要看到任务的执行结果，又要看到组织成员的变化与成长，而且应该为教职工的专业发展提供有力的支持。调查结果反映出大部分教职工并不完全认同目前学校的管理方式和发展目标。例如，升学和各类评估的压力层层传递到教职工，但是升学率的提升和评估结果的优良并未给教职工带来物质层面或者精神层面切实的收获感，这势必会形成较强的负面情绪，很难让学校治理的方式深入人心。

3.农村中小学对创新重视不足

农村中小学教职工对不固定型文化的期望均高于现状，表明学校对创新的重视不足，决策过程缺少包容性和灵活性，容易墨守成规。具体表现为学校往往机械地执行各种上级管理部门的规定与要求，疲于应付各种督导、检查，而未结合学校的实际进行反馈与调整，导致“每项任务都执行，每位教职工都参与，但是没有哪项能出彩，未能做到有所为有所不为”，无形中加重了执行者的工作负担，导致教职工们提出了显著超过现状水平的组织文化期望。

4.城市公办中小学需要进一步增强竞争敏感度

访谈过程中发现，城市公办中小学在人民群众最关心的教学质量方面，正面临着民办学校的挑战，后者在课程的丰富性、教学的灵活性、活动的趣味性方面，投入了更多资源和精力，也获得了学生和家长的认可。相较而言，城市公办中小学的发展缺乏特色，不能完全满足学生和家长们的期待。如何整合资源、构筑特色、精准发力，将成为城市公办中小学提升治理能力的关键。

(二)建议

1.建立全校师生共同的发展目标与价值取向

调查反映出教职工们对高度集权且控制性强的组织文化实际上是敏感且反感的，同时对于学校建立共同的发展目标与价值取向表现出较强的意愿，希望学校的发展诉求和个人专业发展的需求能够有机结合起来。学校选择与确定发展特色时，应该充分考虑教职工的特长与兴趣，广泛征求全校师生的意见，遵循共同发展目标与价值取向，凝心聚力，避免学校特色的建设与发展浮于表面，或者成为教职工的负担。建议城乡中小学基于自身的组织文化现状与期望，量身定制合理的发展规划，立足于文化内核的差异，充分发挥教职工的主观能动性，聚焦优势与特色，打造“一校一品”。

2.基于问题导向创新学校治理方式

学校的规划与发展，首先需要把存在的问题和成因诊断清楚。这项工作可以透过已有的等级统治型文化去层层深挖，发现问题、厘清原因后，需要有意识地强化学校的不固定型文化，坚持问题导向，集思广益，激发学校师生解决问题的动力。学校可以建立有效的反馈机制，鼓励师生对学校治理提出宝贵意见，并对采纳的意见予以公开，同时也要把教职工对学校作出的贡献，通过教职工大会或者全校的年终总结会议给予高度认可，为教职工表达自我、建言献策搭建平台，这将有利于强化学校的团队型文化，加强教职工的归属感和学校的凝聚力。

3.重视学校制度建设的目标定位与有效性

在组织文化的四种类型中，城乡公办中小学在不固定型文化的现状和期望得分均偏低，反映出无论是学校还是教师的创新意愿和动力都不足。建议城乡公办中小学在教学研究、课程改革、学校管理方面赋予教职工更多探索和创新的空间，尝试打破传统学科的界限，建立跨学科教研小组，鼓励教研成果的培育和应用，为教师专业发展赋权、赋能，并且使用好职称评聘的杠杆，同步建立有效的教师激励制度，从而促进创新行为的可持续发展。

值得注意的是，城乡初中的组织文化现状和期望呈现出较强的相似性，可能的原因是城乡两所学校之间的距离不远，彼此之间的交流与互动较多，这在一定程度上也体现出国家调整学校布局要求“初中向中心镇和县城集中”的积极效应。另外，农村寄宿制初中在组织文化塑造和生长方面表现出一定的封闭性，倾向于保持现状的组织文化特征可能和学校类型有关。因此，组织文化与学校空间布局、学校类型之间的关系可以发展为新的研究点。

学校组织文化即学校管理与办学理念的表征，同时又作为一种文化存在，而且是社会文化中的亚文化，[27]其发展脉络彰显了学校整体的诉求演变，受到校内外多种因素的影响。因此，研究学校组织文化要综合其内、外部环境来探讨。得益于研究工具的不断成熟，组织文化作为可量化、可分析、可比较的文化形态，能够成为教育决策者分类管理学校、学校管理者合理调整学校发展定位的客观依据，从而有利于提高决策过程的科学性，有利于激发学校的创新自信。