深化混合所有制改革的路径与对策研究

张新星

（河南日报报业集团，河南 郑州 450008）

国有企业是服务我国经济建设和社会发展的主力军。深化国有企业改革，就是要完善现代企业制度，在市场竞争中增强国有经济的竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力，做强做优做大国有资本。实施混合所有制改革（以下简称“混改”），改善公司治理水平，提高国有资本配置效率，是国企改革的重要抓手。

一、混改背景及政策演变

（一）混改成为国企改革的必然

社会主义基本经济制度是中国特色社会主义制度的根基。从20世纪70年代末开始，我国积极探求符合国情实际的新的所有制结构，基本内容就是“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展”。从“放权让利”“承包经营”到“推进公司化”“股份制改造”“企业上市”，国有资本和非国有资本之间逐步相互融合深入，不同所有制资本取长补短、共同发展已成为必然趋势。可以说，由“混合”所有制而形成的混合所有制经济既是我国基本经济制度的重要实现形式，也是新形势下增强国有经济活力的必然选择[1]。

（二）国家层面政策频出指导混改

2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。国家层面首次提出“混合所有制经济”概念，即“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合”，标志着混合所有制改革开始成为国有企业深化改革的“重头戏”。2015年9月，国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，提出鼓励非公有资本参与国企混改，有序吸引外资参与国企混改，鼓励国有资本多种方式入股非国有企业等29条指导意见。2018年9月，国家发改委等八部委发布《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》，重在改革国有资本监管体系，实行国有资本授权经营体制，激发企业活力和内生动力。2019年11月，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出要毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展。

（三）各地因地制宜支持混改

2014年5月，广东省率先制定《关于规范省属企业发展混合所有制经济的意见》，一些混改原则极具操作性。例如，“优先以增量方式融合各类资本”，表明了混改不改变存量结构，而是要形成新的增量；再如，“情况特殊的，经省国资委同意，可向多个具备相关资质条件的潜在投资者提供信息等择优选定投资者”，针对特殊情况有特殊安排，避免难以招到适宜投资主体。

2014年7月，上海市印发《关于推进本市国有企业积极发展混合所有制经济的若干意见》，建立职工收入正常增长、工资集体协商和困难职工帮困托底机制等切合企业实际和民生保障的规定，凸显了区域特色。

2014年9月，河南省相继出台《省管企业发展混合所有制经济试点工作方案》《省管企业市场化选聘职业经理人试点工作方案》，启动新一轮国资国企改革，8家省管企业率先试水。2016年7月，印发《关于省属国有工业企业发展混合所有制经济的实施意见》。2016年11月，印发《河南省国有控股混合所有制企业员工持股试点实施方案》，用2年左右时间试点改革。

二、国有企业混改现状

（一）央企混改力度较大，“尖兵”作用初步显现

2016年以来，国家在电力、石油、天然气等重要行业领域，先后选择四批210家国有企业开展混改试点。2018年3月，国务院国资委启动“国企改革双百行动”计划。截至2019年末，央企中的“双百企业”改革任务完成率达55.14%；有41.55%、62.65%的企业分别在母、子公司层面进行了混改；在母公司层面进行混改的企业中，有53.49%的非国资持股比例超过1/3。通过推进混改，央企的经营业绩得到明显改善，资产负债率普遍下降，营业收入和利润总额实现同比增长，形成了一批有标杆示范意义的优质混改企业。

（二）地方国企混改稳步推进，较预期效果存在差距

近年来，各省市结合自身情况制定了国企改革的时间表、路线图，公开、密集地推介混改项目，加大混改力度。2018年12月，山东省一次拿出93个省属企业拟混改项目，向国际资本寻求合作。2019年9月，辽宁省在长三角地区集中推介52个省属企业混改项目，提出2020年省属国企混改面要达到70%以上。天津2019年底前已完成13家市管企业及480多家二级以下企业的混改，2020年3月又一次推出60个国企混改项目。

2018年8月，河南省发布了《关于省属国有企业拟实施混改项目的公告》，对11家省属国企下的27个项目公开“招亲”混改。在拟混改方式中，增资扩股的16家，占比59.26%；股权转让、股权置换的3家，占比11.11%；合资新设的3家，占比11.11%；并购重组、引入战略投资者的5家，占比18.52%。梳理后发现：截至2019年底，完成混改任务的只有7家，完成率仅1/4；在完成混改任务的企业中，有超半数为同一控制下的股东增资或购买股权；引进外部股东的混改中，均需要多次发布增资或股权转让公告，实际转让的股权价格打了折扣或募集资金比例较低。混改效果与预期目标存在较大差距。

三、国企混改实施“难”的症结所在

（一）担心国有资产流失而“不敢改”

无论是增资扩股还是股权转让，抑或是合资新设，虽然方式不同，但本质大多涉及国有股权让渡给非国有资本。我国有《公司法》《企业国有资产法》《企业国有产权转让管理暂行办法》等法律法规及各地《省属企业投资监督管理办法》等国资监管规定，如果对政策把握得不够精准，极易出现信息不够公开透明、交易定价不够合理、交易程序不够公正等问题，再加上定期不定期开展的审计、巡视、考核评价等工作，无形中加大了决策者承担国有资产流失责任的风险。因此，稳妥谨慎经营、尽量规避风险成为国企经营的常态，也成为推进混改的“拦路虎”“绊脚石”。

（二）内外动力不足而“不大改”

在央企层面，有近半数的企业对母公司实施了混改；而在地方国企中，母公司层面实施混改的比例还相对较低。究其原因，主要是国有企业、非国有企业对难以掌握控制权的担心。民营企业担心自己股权比例较低，缺乏话语权、决策权，不敢也不愿参与混改[1]；国有企业担心丧失对企业甚至行业的控制权，在对外合作时，往往要求绝对控股，有时在相对控股的情况下要求享有特殊事项的“一票否决权”。虽然国有、非国有企业有合作的意愿和想法，但基于保护各自利益的考虑，混改往往只在局部范围展开。有些采用“明股实债”方式，并不是真正意义的混改。

（三）受体制机制束缚而“不深改”

混合所有制的核心在于以“混”促“改”，将国有资本、民营资本各自的优势充分发挥出来，扬长避短、优势互补，实现互利共赢、共同发展。但从实践看，一些国企的混改重心是“增资”，拿到民营资本“为我所用”。混改后，企业运营的体制机制没有发生变化，没有真正按照现代企业制度来治理企业，在登陆资本市场、拓宽融资渠道、拓展业务领域方面的具体举措不够多，类似“老驴拉磨”，混改的效果很难体现。有些国企在混改中甚至以自己实际控制的合伙企业、产业基金等方式入股拟混改企业，“新瓶装旧酒”，糊弄有关部门。

（四）眷恋行政化身份而“不愿改”

国有企业是中国特色社会主义市场经济的重要组成部分。很多国有企业兼具商业性、公益性特征。由于年代久、比重大，不少国有企业管理还相当程度地存在行政化、官僚化现象，讲级别对等、论资排辈，特别在落后地区表现得更为明显。一些国企的经营环境相对平稳，干部职工的日子也比较舒坦，这种对身份的眷恋，在推进改革、推进创新中形成了较大阻力。

四、推进混改路径举措的对策建议

（一）坚持“有进有退”，围绕国有经济布局分类推进

一是按照国有经济布局的战略规划，明晰推进混改的方向和目标。在一般竞争性领域，按照市场化原则，国有资本适当退出、收缩“战线”，为社会资本和民营经济发展创造广阔的市场空间；仍然保留的竞争类国企，应提高核心业务研发能力和市场竞争力，带动、引领行业发展；在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业、关键领域，适当加大投入力度，强化国有经济的控制力，同时要放宽行业准入，引导各类资本有序进入，提升行业运行质量和效率。二是加大重组整合力度，优化资源配置，发挥核心产业引领作用。用好绩效考核这个“指挥棒”，强化竞争类国企的投资收益目标考核，加快国有产权流转，清理低效、不良资产，集中优势培育核心支柱产业；在制造业、服务业、金融业、科研类等行业企业推进兼并重组，实现有进有退、进退有序。

（二）坚持“控参得当”，根据战略需要优化股比设置

一是做到“一股领先”。在混改企业股权结构中，保证国有资本的第一大股东位置，但不是必须50%以上的绝对控股。作为首次引入社会资本进行混改的国有企业，国有资本持股比例应当在40-60%之间寻找平衡点，给资本运作和股权优化留下空间。二是做到“相对分散”。需要引入多家外部股东时，每家股东的股比不宜过高，保证投资人之间形成制衡[2]，既可避免单独或简单联合带来公司治理的不稳定，也可以保证第一大股东的投票权、决策权。三是做到“股权激励”。结合企业的战略需要、资本实力、管控期望等实际情况，以“分步走”方式，推动落实核心层持股等长期激励措施，有效激发组织活力、内生动力。同时严格执行核心员工持股合计不超30%、单一员工不超1%等政策规定。

（三）坚持“市场意识”，按照市场机制倒逼企业改革

一是强化市场意识，把握以“混”促“改”的核心要义，加快建立现代企业制度。减少行政干预事项，完善法人治理结构，明确“三会一层”的责权利，促进各方资本充分发挥自身的积极性。董事会以机制建设为重点，加大外部董事选聘力度，完善董事会重大事项决策机制和对董事的追责免责机制。二是强化市值管理，推动上市融资，以公众视角校正企业发展战略。全面加强国企市值管理，完善业绩评价考核体系，重点关注市场增加值、资产证券化率等市值类指标，推动更多优质资产、更多社会资金进入上市公司。通过资本市场的全方位监督，完善企业发展战略，优化公司治理结构。三是深化人事改革和身份转化，建立健全职业经理人制度。取消国有企业的行政级别和类行政化待遇，推进经营队伍的市场化改革，落实董事会选聘、考核、奖惩经理班子的相关职权，确保决策权、经营权相分离。建立激励约束和绩效考核机制，形成人才能上能下、有进有出的流动机制，调动全员干事创业的积极性。

（四）坚持“完善政策”，强化制度设计激发混改动力

一是完善国有资产评估定价机制，优化产权交易程序，提高资本市场运行效率。发挥好全国性资本市场和地方产权交易市场的“价格发现”作用，明确资产资源评估、公开透明交易环节的审核权限、核心要点、主要风险、红线底线等，厘清参与者、监督者各方责任，守住国有资产不流失“底线”。鼓励改革创新，建立容错机制，让敢想敢试、勇破困局者吃下“定心丸”，大胆推动混改。二是允许先行先试，出台符合实际、切实可行的混改操作指引和具体政策规定。特别是混改涉及的国企员工身份置换如何给予补偿、如何解决国企社会包袱和遗留问题、如何加强企业职工技能培训及创业扶持等，制定有针对性的优惠政策，调动各类资本参与混改的积极性、主动性。