农村宅基地闲置现状与流转对策探析——以河南省为例

汪慧慧, 胡盼盼, 陈高峰, 赵欢宁, 杨 菲, 王 娟

(河南科技学院 文法学院， 河南 新乡 453003)

农村宅基地闲置现状与流转对策探析
——以河南省为例

汪慧慧, 胡盼盼, 陈高峰, 赵欢宁, 杨 菲, 王 娟

(河南科技学院 文法学院， 河南 新乡 453003)

随着改革开放的深入推进，在社会政治经济高速发展的同时，农民的收入也得到持续提高，生活水平及幸福指数不断向更高水平迈进，然而，随之出现的农村宅基地闲置情况越来越普遍，加之我国法律对农村宅基地流转问题规定不明确，使农村很多空闲宅基地未合理利用，造成大量浪费。土地是不可再生资源。随着近些年城市化的推进，可利用土地数量不断减少，对于一个地狭人稠的农业大省，如何充分合理地利用农村闲置宅基地尤为重要。

宅基地；使用权；闲置；利用；流转

目前我国法律层面关于农村宅基地方面的规定有：1982年《宪法》：城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有，宅基地和自留地也属于集体所有。《物权法》第152条规定：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及附属设施。我国《土地管理法》第62条第一款规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

从以上这些规定可以看出，法律法规所规定的农村宅基地有四个特征：第一，宅基地使用主体只能是特定的本村集体组织成员。第二，村民申请宅基地只能向本村集体经济组织提出申请，然而现实中先占取得和继承取得较为普遍。第三，一户一宅，这是基于保护土地资源，避免浪费和分配不均的初衷而设，但由于监管不严，普及不到位使很多农户存在一户多宅的情况。第四，不可流转，即禁止性规定——不能流转。这四点是我国以往在法制层面对于农村宅基地规定的硬性特点，但现在随着市场经济的推进，存在很多不合时宜的地方。

课题组成员利用假期时间，以河南省为例，针对农村宅基地闲置、流转的现状，对河南省的信阳、新乡、平顶山、驻马店、商丘、登封六个市县的农村村民进行了实地调查。共发放调查问卷200份，收回调查问卷200份，有效调查问卷191份。问卷收回率100%，问卷有效率95.5%。

一、农村宅基地闲置现状及影响

调查结果显示，有29%的农民拥有两处宅基地，且宅基地面积在200m2-300m2之间的占调查总数的31%，在300m2-500m2之间的占约30%，更有4%的农民的宅基地在500m2以上。这些数据说明，由于农村宅基地无偿使用及可以取得方式多样和监管不严，村民拥有的宅基地面积大都超过了实际生活所需和河南省规定的宅基地面积标准。尽管以往长辈倡导家大业大思想，但随着计划生育政策推进及社会的进步，人们的思想在不断转变，家庭人口数较以往越来越少，再拥有像以往一样大的宅基地显然已不合时宜，加重浪费。在土地资源日益紧缺的今天，如何合理充分利用土地尤其是闲置土地使其发挥最大价值才是现代社会所倡导的主流思想。

调查显示：有接近40%的农村宅基地处于闲置状态。在这些闲置的宅基地中，有随距城区距离的远近而呈上下波动的趋势，如在距城区10公里以内的农村，宅基地闲置情况相对较少。根据调查结果表明：由于这些地方地理位置距市区较近，农民不用考虑在市区买房迁居城市的问题，加之城市化的推进，这些距市区较近的城郊可以利用地理优势发展度假村、观光农业等，把闲置的宅基地进行充分利用。而在10公里以上的农村，空闲的宅基地数量则明显呈上升趋势。调查得出这些地方具体闲置状况如下：

(一)宅基地闲置原因

1.外出务工导致无人居住。在对距离城区较远的农村调查中，有60%以上的家庭中有平均1-2个劳动力常年外出打工，这是这些地方农村宅基地闲置的一个重要原因，即家庭主要劳动力外出打工，很少回家居住。

2.村民收入增加。随着农民经济收入的增加，对生活质量的要求也不断提高，很多家庭为此在城市买房迁居，但又由于立法漏洞同时保留农村所有的宅基地，使得这部分宅基地处于闲置。

(二)宅基地闲置的弊端

关于村民对村中出现的宅基地闲置状况是否关心，调查中60%的村民表示一般或不太关心，只有20%的人表示比较关心，由此可看出：尽管绝大多数人都意识到宅基地闲置的出现对他们的生活有影响，但对这个问题却缺乏深入认识。这一方面反映出宅基地闲置已成为普遍现象，大家都习以为常、见怪不怪；另一方面也反映出大家对闲置宅基地的价值没有正确认识。此外，村民对村组织关于宅基地相关政策的了解程度更不容乐观。调查显示，有近89%的村民表示不清楚或不是很清楚。究其原因，首先是村集体或国家政策不明确、不透明；其次是关于宅基地相关政策的宣传普及不到位，使得村民不了解而随意处置，甚至闲置浪费，违背政策规定。

(三)宅基地闲置的影响

在对村民关于周围宅基地闲置状况的出现是否影响到其生活及这些影响主要体现在哪些方面的调查中，43%的村民表示闲置宅基地的出现对他们的生活或多或少有一定影响，而这些影响主要集中在：

1.闲置宅基地周围环境逐渐变差。很多村庄存在的闲置宅基地，由于长时间无人打理，荒草丛生，加之农村没有固定的垃圾处理厂，这些闲置的宅基地便自然而然地被当做垃圾排放地。

2.村民安全感降低。宅基地闲置情况出现较多的村庄整体显得较为荒凉，甚至有些逐渐成为空心村，村中旧房常年无人修缮，风吹雨打，年久倒塌，极易使村民的安全感降低。

3.邻里感情变淡。由于人员的迁出，贫富差距逐渐拉大，有些村民心生落差从而极易助长违法活动。此外，大量空闲宅基地使以往令人向往的炊烟袅袅、鸡犬相闻、邻里之间亲如一家的景象一去不复返。

二、农村宅基地流转现状

现如今，随着国家新农村建设的深入推进，为加强对农村宅基地的管控，减少矛盾，国家开始试推行对农村宅基地办理产权证书、使用权证书。通过明确宅基地的大小、权属，对合理利用宅基地、促进闲置宅基地流转、减少浪费起着重要的推动作用。但通过调查，只有一小部分靠近市区的村民有办理或正在办理这些证书，其它距市区较远的地区和经济较为落后的农村大都没有办理，甚至有些地方比如驻马店、商丘的很多农村所在地的政府尚没有出台明确的办理此类产权证书的规定，这使得大量闲置宅基地在利用、流转过程中容易在权利归属、面积等问题上产生纠纷，从而限制其流转。如我们在关于当地宅基地转让时有无发生矛盾以及这些矛盾主要集中在哪些方面的调查中，有29%的村民表示有发生矛盾；在这些矛盾中，67%的村民认为矛盾主要集中在权利归属和价格方面。

由于以前的法律和主导政策偏向不支持宅基地进行流转，因此，关于农村宅基地转让的价格，政府没有相关的指导意见，使得现实中的流转大多都是双方协商定价，造成宅基地在成交价上的波动极大，主要体现为距城区的远近。比如距离城区较近的农村，由于地理位置优越，转让对象也较为多样，有政府、开发商、城镇居民等，且随着各地区城市化进程的推动，需求越来越多，成交价格也在这几年快速上涨。调查显示：这些地方的宅基地42%的成交价在2500-4000元/m2之间，更有11%的宅基地的成交价在4000元/m2以上，这对于一个三线甚至三线都不到的小城市来说，价格已经高出一般平均价格；但对于距城区较偏远的农村来说，情况则大相径庭。由于位置距离城区较远，交通等各种基础设施不完备等因素使这些地方空闲宅基地的流转对象变得较为狭窄，他们的流转对象大都是周围村民或亲朋好友，价格也一般集中在1000元以下。这也是造成宅基地闲置状况普遍的重要原因，具体分析有:

(一)阻碍流转的原因

1.价值补偿较低。如今，随着政策的开放和经济的发展，农民挣钱渠道越来越多，收入也越来越多。60%的村民表示其年收入在3-10万元之间，对于流转宅基地所获的少量补偿对整个家庭生活的价值已微不足道，很多村民都宁愿其闲置。

2.“土地情结”根深蒂固。我国自古就重视府宅。安土重迁、落叶归根的思想更是持久深远。很多农民即使迁居外地仍打算在年迈时回农村居住，从而保留农村所有的宅基地。

3.城市化进程的加速与保障体制不同步。很多农民在迁居城市后，由于户籍问题，很多仍无法享受城市居民所应该享有的待遇，比如医保、社保等。这些社会保障体制的不健全使很多村民没有足够的安全感，而选择保留农村宅基地作为他们的后盾和保障，即使让宅基地长时间闲置浪费也不愿转让。

(二)促进宅基地流转的优势

在我们对宅基地流转的好处问题进行调查时，90%被调查的村民认为闲置宅基地流转可以保护耕地，提高土地利用率，增加农民收入等，只是由于政府的不重视和相关措施的欠缺使大家对此漠视待之。有闲置有需求就会有流转，这是常理，但对于现在农村普遍存在的现状而言似乎不是如此，闲置普遍存在而流转却尚未普及。对于宅基地流转的好处大家都能详述一二，说明大家对宅基地的看法已不像以往一样保守。因此，通过采取一些对村民有利的、他们可以接受的方式推动宅基地的流转，减少浪费，在土地资源日益紧缺的情况下提高利用效率以充分发挥其最大价值是我们应该思考的问题。

三、减少宅基地浪费促进流转的对策

我国是一个农业大国，农村人口比重占总人口比重的60%以上。“三农”问题是立国之本，也是历代领导集体一直重视的问题。农村宅基地作为农民世世代代生产生活的基本保障，对农民有着非同寻常的意义。但随着经济发展的日新月异，农民生活水平、人均收入不断提高，加之科技的发展，农业现代化水平的进步，农业对劳动力的需求大大减少，致使很多农民弃农务商、务工，走进城市，扎根城市。宅基地对农民的意义已不再像往常一样是家庭主要财产。因此，我们可以针对普遍闲置的宅基地采取相应与时俱进的措施来促进利用，减少浪费。

(一)法律制度层面

1.完善农村宅基地登记制度。制定相应的实施政策，对农村宅基地进行一次全面的摸底调查，把本村农户应有合法的宅基地登记备案。对调查中一户多宅又没有合法依据的，由村组织收回宅基地归集体所有，同时村委会制定统一的宅基地管理办法，将村民合法批准的宅基地进行详细登记，统一进行管理。

2.加强农村宅基地审批管理。依据法律规定制定相应的审批管理程序，对一户多宅的情况是否合法进行实际调查，加强对本村以先占或者继承申请方式取得新宅基地的管制，防止因申请新宅而荒废旧宅，切实落实“一户一宅”，科学规划村庄布局，对村宅基地进行合理安排。

3.建立统一规范的农村宅基地流转体制。明确宅基地产权与使用权，在法律框架内制定相应的流转政策，促进村民对闲置宅基地合法地进行流转。鼓励因地制宜地利用宅基地，严格限制商业性质的购买行为，鼓励村民将宅基地优先流转给本村村民或符合条件的其他村民，明确宅基地流转所得收益的归属，根据当地实际情况制定相应的流转价格以减少村民在流转中出现的矛盾，保障农民利益。

4.加强执法力度。在对农村宅基地进行详细调查登记和制定相应政策后，加强对该政策的执行力度，加强对村民和相关单位的监督，促进各相关部门严格依法办事，对违反法律法规者给予相应惩罚。定期对村民的宅基地数量进行调查，切实减少闲置状况的出现。

(二)思想教育层面

1.加强对村民的思想教育。我国在很长一段时间处于封建社会，重土地的思想浓厚且牢固，“落叶归根”“安土重迁”思想的影响持久深远。比如，很多农民迁居城市后，仍保留在农村的宅基地以备自己在暮年时继续返回农村居住；对于那些通过继承方式取得宅基地的则认为，这是祖先传下来的，尽管不再用，但由于意义重大拒绝退回村集体或者转让，使得宅基地长时间处于闲置状态，造成浪费。因此，政府应加强对村民的思想教育，使村民解放思想，摒弃以往不符合社会进步需要的落后观念来促进宅基地的有效利用。

2.加强法制宣传教育。对基层干部的法制观念和法律素养加强培训，对村集体干部进行宅基地相关法律知识的教育培训，使之更好地对村民进行法制思想教育。通过发放宣传单页、举办法制活动等多种方式对广大村民进行形式多样的关于宅基地政策的宣传教育，使农民正确认识自己所拥有的宅基地，进而合理合法地进行利用。

(三)社会保障层面。

1.政府应加强和完善社会保障制度。这是减少宅基地闲置，避免浪费，促进流转的重要措施。通过调查，有30%的村民表示不愿意对闲置宅基地进行流转的原因便是社会保障体系不健全，保留宅基地以防老。因此，要想从根本上解决闲置宅基地的问题，就必须加强社会保障制度建设，完善对农民迁居城市之后的社会保障，加强对村民的养老和社会福利保障，加强城乡低保制度和户籍制度改革的衔接，完善低保标准的确定依据和调整方法，实现城乡低保统筹兼顾，完善养老服务业发展的各项政策措施等，提高政府执行力和公信力。

2.加强新农村建设，努力促进新农村规划建设落到实处，合理规划和布局农村住宅，稳步推进农村宅基地集聚化建设，减少闲置造成的浪费，加强对农村基础设施的建设。此外，政府应努力通过招商引资增强本地就业率，减少村民流失。

宅基地在以往以农业为主的社会中对农民的生产和生活起了不可替代的作用，但在瞬息万变的如今，随着城市化进程的推动，产业结构的升级，越来越多的农民涌向城市，谋求更好出路，使得城市土地资源越来越紧张，农村宅基地闲置越来越普遍。针对这一矛盾，我们只有处理好城乡土地资源协调统一，减少资源浪费，合理规划使用，提高利用效率，才能更好地保持我国经济的持久稳定增长，实现社会主义现代化建设的目标。

[1] 陈子超.浅析农村宅基地闲置现象及对策[J].科技创新导报，2015(12).

[2] 司文峰，宋魁.浅析农村宅基地闲置原因与对策[J].湖南工业大学学报，2015(28).

[3] 刘俊.中国土地法理论研究[M].北京：法律出版社，2006.

[4] 王泽鉴.民法物权[M].北京：中国政法大学出版社，2001.

[5] 梁慧星.中国物权法研究(上)[M].北京：法律出版社，1998.

[6] 李梦媛.农村宅基地流转对策研究文献综述[J].福建农业，2015(8).

[7] 吴其生.浅谈江西省农村宅基地流转问题及对策建议[J].江西测绘，2013(2).

[8] 范文敏，厉国威.关于加强农村宅基地流转评估的探讨[J].新会计，2014(7).

[责任编辑 宋占业]

Analysis on the Current Situation and Circulation Measures of Idle Rural Homestead

WANG Hui-hui, HU Pan-pan, CHEN Gao-feng, ZHAO Huan-ning, YANG Fei, WANG Juan

(Henan Institute of Science and Technology, Xinxiang 453003, China)

With the deepening of reform and opening-up, the social political and economic development, farmers' income has continued to increase, life level and the happiness index continues to move to a higher level. However, with this change, idle rural homestead is more and more widely seen, coupled with China's laws on the circulation of rural homestead provisions not clear, much of the idle rural homestead is in unreasonable use, causing a lot of waste. Land is non renewable resources. With the advance of urbanization in recent years, the area of available land has been decreasing, and it is especially important for a large agricultural province with a little land resource but large population.

homestead; use right; lie idle; utilize; circulation

2016-11-22

本文为2015年河南科技学院国家级大学生创新创业项目[项目编号：201510467015]的阶段性成果。

汪慧慧( 1995-)，女，河南驻马店人，河南科技学院文法学院学生；胡盼盼(1993-)，女，河南信阳人，河南科技学院文法学院学生；陈高峰(1995-)，男，河南信阳人，河南科技学院文法学院学生；赵欢宁(1994-)，男，河南商丘人，河南科技学院文法学院学生；杨菲(1993-)，男，河南登封人，河南科技学院文法学院学生；王娟(1978- )，女，河南新乡人，河南科技学院讲师，硕士，研究方向：经济法。

10.3969/j.issn.1671-7864.2017.03.020

F321.1

A

1671-7864(2017)03-0065-04