后税费时代我国乡村治理结构的异化与调适

杨雪原

(河南大学 哲学与公共管理学院, 河南 开封 475000)

后税费时代我国乡村治理结构的异化与调适

杨雪原

(河南大学 哲学与公共管理学院, 河南 开封 475000)

进入后税费时代，我国乡村治理面临的社会环境发生了巨大的改变。首先，农民的权利义务观念和村级组织的治理理念发生了改变。其次，乡村基层组织治权弱化。再次，国家对农村的治理由资源提取转向资源输入化。乡村治理主体的异化打破了原先乡村治理的平衡局面，产生了许多新的问题，乡村治理面临新一轮困境。为了维护和保障农民的根本利益，克服乡村治理内卷化，就必须对我国现行的乡村治理结构进行调整，以适应当前农村、基层政权和国家政策的变化，促进农村的发展。

后税费时代；乡村治理；结构调整

国家权力在乡村社会的进入与退出，深刻地影响着乡村社会的权力结构。后税费时代，国家显性权力逐步从乡村社会退出，减少了对乡村社会的直接管控，并且希望通过“资源提取型”向“资源输入型”的转变对农村进行治理，这就导致了基层政权组织与乡村村民之间的关系开始变得疏远，基层政权逐步“悬浮”，基层组织的治权也随之进一步弱化。此外，随着国家对农村治理方式向“资源输入型”的转变，国家的惠农、富农、支农等各项政策项目成为乡村中各方行动者博弈的对象，这种政策项目的竞争性特征使得乡村中的竞争主体异化，乡村治理呈现出混乱局面，国家、基层组织与农民之间的权力结构失衡。

一、新中国成立后我国乡村治理结构的转变

新中国成立之后，我国乡村治理结构的转变主要是随着国家的重大战略目标的转变而发生变化。新中国成立之后，为了实现国家工业化这一国家重大战略目标，我国建立了“政社合一”的高度组织化的乡村治理结构；改革开放后，为了适应新时期的要求，“乡政村治”的治理结构随之在我国的农村地区建立起来。

(一)“政社合一”的乡村治理结构

新中国成立之前，我国的乡村治理结构主要是“县政绅治”，士绅和宗族在乡村的治理结构中占据主导地位。而新中国成立之后，基于当时严峻的国际环境和战争的威胁，实现国家工业化成为当时我国经济发展的最主要任务。在工业基础十分薄弱的情况下，我国要独立地发展工业，就必不可避免地要从农村提出各种资源以支持城市工业的发展。与此同时，为了配合工业大机器的生产，我国在土地改革之后掀起了农业合作化的运动。随后，在全国建立起了高度组织化的人民公社制度。至此，“政社合一”乡村治理结构正式形成，取代了原先“县政绅治”的治理模式。

(二)“乡政村治”的治理结构

“乡政村治”即在乡镇建立基层政权，对本乡镇事务行使国家行政管理职能，乡以下的行政村建立村民自治组织，即“村民委员会”，对本村事务行使自治权[1]。上世纪七八十年代，我国的国民经济开始恢复和发展，农村的经济比例逐年降低，与此同时，国际环境发生了重大的变化，和平与发展成为当时世界的主题。在这种环境下，人民公社体制僵化的弊端愈来愈突出，束缚了生产力的解放和发展。随着家庭联产承包责任制的实行和民主化的进程，人民公社逐渐走向解体，农民的自治组织机构村民委员会开始逐步建立。随着1982年宪法对村民委员会法律地位的肯定和1987年全国人大常委会通过的《村民委员会组织法》对村民委员会自治性质的界定，我国“乡政村治”的治理结构正式形成。

二、后税费时代下乡村治理主体的异化

“乡政村治”的治理结构将国家管理与村民自治合二为一，基本符合我国的基本国情，在一定的时期促进了我国农村社会经济的发展，维护了当时农村社会的稳定。但是，随着社会的发展以及后税费时代的到来，我国的乡村治理环境悄然发生了一些变化，这些变化使得我国的乡政和村治出现了一些新的问题，使我国的乡村治理出现了新一轮的困境。

(一)后税费时代下的村民自治的异化

首先，农民权利义务观念的异化。随着农业税的全面取消，国家与农民之间最后的义务纽带断裂，农民对国家和集体的义务感逐渐变弱，农民与集体之间只剩下了纯粹的利益关系。同时，在乡村治理中，“谁受益，谁负担”的原则成为农业生产发展的指导思想，并且希望通过“一事一议”的方式来解决乡村资金与劳动力的问题以保障公共产品的供给问题[2]。然而，这种原则和方式无疑着重强调了个人主义的权利义务观念，使得农民只关注与自己利益密切相关的事务，而对一些公共事务，大多数农民则认为与自己无关进而持一种比较淡漠的态度。同时，由于不再有共同的利益联系，村民之间逐渐地疏离和陌生，农民的集体观念、公众意识弱化。

其次，村组织的权力和治理理念的异化。农业税费的取消增强了农民对国家的政治认同，但同时削弱了基层组织的治理权力与治理能力[3]。主要因为：其一，村组织不得再向农民收取任何的税务费用和分配任何义务劳动；其二，由于之前村组织的日常运行以及提供各种服务的资金来源大部分都是通过对各种税费的提留，农村税费改革之后，国家并未对村级组织履行职能需要的资金进行安排，这就导致了我国村级组织在人力、物力和财力等方面的极大弱化，村级干部在组织村民进行集体活动时的组织统筹能力大大减弱，村级治理权力遭到削弱。此外，村级治理的理念也随着自身权力的削弱开始了相应的变化，“不得罪”的逻辑悄然盛行。由于村干部很多都是本村的村民，“面子”思想根深蒂固，加上“一票否决”的信访考核机制，使得我国的乡村干部逐步萌发了“多一事不如少一事”的思想，逐步走向消极治理。

最后，村民与村组织两者异化引发的新问题。随着农民的集体观念和公众责任意识的弱化，个人主义的权利观念逐步成为主导思想。与此同时，由于“一票否决”的考核机制使得 “不出事”成为首要目标进而导致了“不得罪”逻辑的盛行。这种逻辑被部分人所利用，开始出现一些机会主义者，为了侵占国家和地方的各种流变资源而致使国家资源无法有效利用，典型的例子便是农村一些牟利型的钉子户和上访户。而村级组织的消极应对无疑会产生一定示范效应，使得这种行为陷入恶性循环之中。另外还有一种情况，某些村级干部为了摆脱这种两难的境地，开始借助于地方的某些灰黑势力，有些丧失政治原则的村级干部甚至与灰黑势力结盟共同蚕食掠夺国家输入到农村的资源，使得部分地区的乡村治理蒙上了一层“阴影”。

(二)后税费时代下的乡镇政府

乡政就是指乡镇一级的政权组织，即乡镇政府，处于国家政权的最末端，也是与最底层的农民群众联系最为直接紧密的政府组织。然而随着我国正式进入后税费时代，基层政府对于乡村治理也陷入了困境之中。首先，基层政府与乡村社会开始脱节。随着农业税费的全面取消，以税费征缴为纽带的乡镇政府与农村的联系彻底断裂。乡镇政府人员由此很少主动下去了解乡情民意，逐渐脱离人民群众。其次，以前农业税费占乡镇政府财政收入相当高的比重，农业税费的取消使得乡镇的财政收入锐减，乡镇政府面临财政困难。乡镇政府为了维持日常的运转，不得不举债度日，这就又使得乡镇政府陷入债务风险增加的困境之中。这种财政困境削弱了乡镇政府对资金的调控能力，同时也弱化乡镇政府各项职能的发挥。治权弱化、资金不足使得我国乡村公益事业的建设举步维艰，公共服务和公共产品短缺。

(三)后税费时代国家治理方式的转变

税费改革之后，国家对乡村的治理向“资源输入型”转变。然而这种转变并未达到预期的效果，反而产生了许多让人始料不及的现象：资源的输入没有改善乡村的治理，反而被基层组织和灰黑势力瓜分掠夺。与此同时，随着国家的一系列政策调整，绕开基层政府直接对乡村农民进行治理的方式逐渐兴起，这主要表现在三个方面：其一，将各种对农民的补贴通过银行系统直接发放到农民的手里；其二，通过各个职能部门进行直接治理；其三，逐步减弱基层政权的权力和其他的各种治理资源[4]。这种治理方式在一定程度上解决了中央政府对基层政府的监控问题，却忽视了基层政府在组织提供公共服务过程中所能发挥的重要作用。此外，对于基层政府的改革也只是一味地缩小政府的权力，并未对基层政府政权的谋利倾向的性质做出重大的改变，这使得基层政府在面对压力或诱惑时走向“策略主义”，为完成任务或谋取私利而不择手段，全然不顾国家的长远利益。

三、针对乡村治理困境的对策建议

通过以上的分析可以看出，进入后税费时代，原来“乡政村治”治理结构的各个主体之间都发生了不同程度的异化，与此同时，国家的“资源输入型”治理方式在基层治理主体与被治理主体都发生异化的同时也没有达到预期的效果，反而在某些方面促进了这种异化的发生。若要走出目前的治理困境，需要国家对乡村治理结构作出适当的调整，重新建构国家、基层组织和农民之间的平衡机制。

(一)国家对乡村治理相关制度的供给和支持

国家要想从根本上解决当前乡村治理面临的各种问题，就需要改变乡村治理的结构，简单地弱化基层政府的权力，然后开始不断地向乡村输入资源，这样并不能够使乡村治理达到善治的目标。中央政府不应该忽视基层政府在乡村治理中所扮演的重要角色，毕竟基层政府是与农村农民联系最为直接和紧密的政权组织。对于基层政府的不作为或是坏作为的有效应对是建立和完善激励约束以及监督机制，并通过一系列改革帮助基层政府由“管制型”政府转变为“服务型”政府，同时为基层政府保留一定的权力和财力空间。另外，要着重塑造政府干部的政治原则性和正义性，以防其在面临压力和诱惑时走向“策略主义”。

(二)基层政府由管制走向服务

对于乡镇政府来说，无论如何改革，其中最关键和最核心的问题依然是转变职能。首先，在国家主导下应当努力构建服务型政府，主动适应处于后税费时代的农村社会经济的发展和建设的要求，以便为农村和农民的发展提供更好的公共服务[4]。其次，基层政府是与乡村农民联系最直接的政府，乡镇干部应当多下去了解乡情民生，走群众路线，加强与乡村农民的联系，这样才能急农民之所急，想农民之所想，提供的公共服务才能真正地符合农民的需求，进而才能提高基层政府的合法性。第三，乡村干部应当加强自身的政治素养，要有坚定的政治原则和立场，同时锻炼自身的抗压能力以及抵制诱惑的能力。

(三)完善村民自治制度

首先，对农民权力义务关系异化的问题应当区分对待，要依托基层组织对乡村社会中的机会主义者如混混、谋利型的钉子户或上访户等进行辨别，并对其严厉打击，重塑基层政权的权威，解除这些少数人对基层干部造成的巨大压力。与此同时，还要完善村民的利益表达机制，维护村民的正当权益。其次，乡村干部要讲原则，讲正义，不能因为碍于“情面”而“不得罪”任何人就对村中事务采取睁只眼闭只眼的消极态度。第三，结合当地的实际情况，在征询群众意见的基础上制定村规民约并发挥其效用。村规民约不仅约束乡村干部，同时也要能够约束村民，既能够保障村民的基本权益，又能够惩罚村民未尽义务，这样既可使村民权力与义务相平衡，也能使村民与村干部相平衡。第四，重设农村中小组长，增强基层的组织能力，之后再通过小组长组织各种活动，增进村民之间的交流合作，形成良性循环，为村中的公共基础设施建设建立人力基础。

农业税在全国范围内的取消，得到了全国农民的支持和认同，并在一定程度上缓解了由农业税费征收问题所引起的农民和基层政府的紧张状态。但是随着社会经济的发展，这种效应正在逐步减弱，而农民对于公共产品和公共服务日益增长的需要和由乡村治理弱化而引起的公共产品和服务供应不足之间的矛盾愈来愈突出。本文对我国乡村治理结构中的村民、村级组织，乡政以及国家等因素在后税费时代的异化进行了简要分析，并且尝试通过对这三方主体进行调整来完善我国的乡村治理结构，使国家、基层政府和农村农民达到一种平衡状态，进而促进乡村治理的健康发展。

[1] 汤玉权. 城镇化进程中乡村治理的结构性调适[J].中州学刊，2016(1)：80.

[2] 陈锋.后税费时代农民权责失衡与治理性危机[J].中共福建省委党校学报，2012(8):44-47.

[3] 陈锋.分利秩序与基层治理内卷化——资源输入背景下的乡村治理逻辑[J].社会，2015(3):97.

[4] 耿羽. 灰黑势力与乡村治理内卷化[J]. 中国农业大学学报，2011(6)：76-77.

[5] 范柏乃，邵青，徐巍. 后税费时代村级组织功能异化及其治理研究[J]. 浙江大学学报，2013(3):180-182.

[6] 温铁军，杨帅.中国农村社会结构变化背景下的乡村治理与农村发展[J].理论探讨，2012 (6)：79-81.

[责任编辑 宋占业]

2017-12-09

杨雪原(1990-)，男，河南省兰考县人，河南大学哲学与公共管理学院行政管理专业研究生，研究方向：当代中国政府与行政。

10.3969/j.issn.1671-7864.2017.03.022

D422.6

A

1671-7864(2017)03-0072-03