“两为主”政策实践：从“有学上”到“上好学”的转变

杨智慧

（河南工业大学 漯河工学院，河南 漯河 462000）

一、问题的提出

（一）“两为主”政策实践的历程

随着我国工业化、城市化进程的加快，大批农民工“举家迁移”涌入城市，随之出现的农民工随迁子女在流入地接受义务教育的问题也备受社会关注。为了保障农民工随迁子女在流入地的受教育权，国家制定了一系列措施，为农民工随迁子女顺利接受义务教育保驾护航。

2001年，国家首次明确规定了“两为主”政策，国务院颁布《关于基础教育改革和发展的决定》强调“重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主。”2003年，由教育部、中央编办等部门再次强调坚持“两为主”政策，并要求建立教育经费保障机制，对民办农民工子弟学校给予扶持和管理，同时要求流出地政府积极配合流入地政府做好流入地农民工随迁子女的义务教育工作。2006年，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》在强调“两为主”政策的基础上，提出“保障农民工子女平等接受义务教育，将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算。输入地政府对委托承担农民工子女义务教育的民办学校，要在办学经费、师资培训等方面给予支持和指导。”［1］2010年，由中共中央、国务院颁行的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》又一次重申了“两为主”政策，并将农民工随迁子女的教育问题纳入国家发展战略而给予高度重视。这表明将农民工随迁子女平等接受义务教育问题提升到国家教育改革的层面，成为一项重要政策。

随着一系列“两为主”政策的出台，各级流入地政府积极响应，结合本地实际，制定切实可行的措施，努力做好农民工随迁子女的义务教育工作。在落实“两为主”政策精神方面做得比较好的城市有武汉、北京、上海、广州、南京等地，其中武汉按照“以区为主、保持稳定、优化程序、均衡资源、分散热点”的总体思路［2］，从招生源头抓起，明确招生基本政策和要求、加强和规范招生管理，推进义务教育优质均衡发展等方面做起；北京市将农民工随迁子女的义务教育纳入公共财政体系，并将其法制化；上海通过加大对农民工随迁子女义务教育专项经费投入，提高教师待遇，加强对主要招收农民工随迁子女的民办中小学扶持和管理；广州通过加大地方教育财政投入、挖潜扩容公办学校、大力发展民办学校和积分入学等措施来实践“两为主”政策；南京市也不甘示弱，通过建立“助学券”制度、制定“3个100%”计划、开展“六个三”活动，保障农民工随迁子女入学机会的平等。

国家通过对“两为主”政策的不断丰富与完善，流入地政府采取积极有效的措施使“两为主”政策基本得到落实，从而基本解决了农民工随迁子女在流入地“有学上”的问题。

（二）“两为主”政策实践的效应——“有学上”

流入地政府结合本地实际，不断推出落实“两为主”政策的实施细则与支持措施，让越来越多的农民工随迁子女得以顺利进入公办学校就读。据2007年武汉实地调研统计数据显示，武汉市农民工随迁子女约16万人，其中89%在公办学校就读，其余在80余所打工子弟学校就读［3］。中央教科所课题组的调查也表明：截至2007年底，在所调查的北京、上海、广州等12个城市中，除广州、义乌外，其他10个城市公办学校接收农民工随迁子女的比例均超过50%，其中郑州、无锡市的比例达80%以上，沈阳和石家庄市的比例达到100%［4］。截至2008年，南京市农民工随迁子女约6.37万人，其中公办学校接收比例达到85%［5］。据统计，2012年，北京市义务教育阶段的农民工随迁子女有41.9万人，其中74.7%的农民工随迁子女就读于公办学校［6］。据教育部统计，截止到2013年底，全国义务教育阶段的农民工随迁子女达1277万人，进入公办学校就学的随迁子女比例达80.4%，比2012年略有提升。这表明，农民工随迁子女不论是在流入地公办学校就读还是在民办学校、打工子弟学校就读，“有学上”的问题基本得到解决。

（三）“两为主”政策实践的转变——“上好学”

流入地政府经过多年的政策践行，80%以上的农民工随迁子女都已经“有学上”，但是在“有学上”的基础上，农民工随迁子女家长提出向教育要质量，让他们的子女在城市“上好学”。这一要求是民生诉求的体现，引起了国家和社会的重视。胡锦涛在第四次全国教育工作会议上的讲话中指出：“‘有学上’的问题基本解决，但‘上好学’的问题依然突出，人民群众不断增长的多样化的教育需求还不能得到很好的满足。”［7］温家宝在全国教师工作总结表彰大会上也指出：“我们基本解决了‘有学上’问题，但更大的挑战是‘上好学’。”［8］这里的“上好学”是指在根本解决了农民工随迁子女“有学上”问题的基础上，进一步通过新政举措，不仅要为农民工随迁子女创造优良均衡的入学机会，还要在受教育过程中创造有利于其健康成长、身心全面发展的其他外部条件。因此，在解决了“有学上”问题的基础上，农民工随迁子女能够“上好学”，把他们培养好，逐渐成为国家推行义务教育均衡发展战略的要求。今后，流入地政府在落实“两为主”政策时应以农民工随迁子女教育需求的变化而转变观念，积极关注、尝试解决“有学上”之后的“上好学”的问题，不仅让农民工随迁子女在流入地接受教育，而且接受优质教育，在保持“量”增长的同时，也保证“质”的提高。

二、转变的价值

（一）促进教育公平与社会和谐

构建和谐社会，要大力促进教育公平，国家的发展，涉及人民群众的切身利益。农民工对我国社会建设功不可没，其子女的教育问题更是关系到教育的公平和社会的和谐。目前，农民工随迁子女虽然在流入地“有学上”，但是随着经济社会发展的需要，教育质量的提高，“有学上”已不能满足他们的教育需求，“上好学”开始成为他们新的教育诉求，这些都是和谐社会构建中无法回避的社会良性问题。因此，在“两为主”政策的后续实践中，应该正视并且努力做好从“有学上”到“上好学”的转变，使农民工随迁子女与城市居民子女一样，共同享受优质教育，进而深层次促进教育公平的实现与社会和谐的发展。

（二）打造“人力资源强国”，提升可持续竞争力

改革开放以来，我国从一个劳动力人均受教育年限仅有3.5年的人口大国，发展到人均受教育年限9.5年、新增劳动力人均受教育年限12.4年的人力资源大国，取得了举世瞩目的成就，实现了从“人口大国”向“人力资源大国”的转变，目前正在向建设“人力资源强国”目标迈进。2010年颁行的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》指出把提高质量作为教育的核心任务，开启了从数量规模向质量规模发展的新征程［9］。农民工随迁子女是未来国家建设的劳动力，有效解决他们“上好学”的问题，确保其接受良好的义务教育，不仅是提高教育质量的内在要求，也是打造“人力资源强国”的基础，更是提升可持续竞争力的重大举措。

（三）利于流入地城市未来发展与和谐稳定

教育是实现劳动力和生产力中所必需的各种人员“再生产”的重要手段，是提高劳动者生产能力的重要手段，是加速现代社会物质生产技术更新的有利因素。一个地区的人口整体受教育水平越高，越有利于提高其人口的综合素质，有利于经济的发展，有利于好的政策实施。农民工随迁子女中的大多数今后可能留在城市，成为未来城市建设的生力军。他们在流入地“上好学”不仅有利于提高当地公办学校的教育质量，增加公办学校新的文化元素，增强其回归教育的公益性，更好地为当地培养人才，为当地经济发展做出贡献，还有利于增强流入地政府的公信力，凝聚人心，共筑美好城市。如果不解决“上好学”的问题，势必会影响流入地城市的整体声誉和今后的发展。因此，解决好农民工子女在流入地城市“上好学”的问题，为流入地城市培养更多、更优秀的建设者，从而推动流入地城市的经济发展，促进社会和谐稳定。

（四）彰显以人为本的发展理念，提高个人和家庭的幸福指数

农民工和城市居民一样都在为城市做贡献，他们的子女理应与城市居民子女享受相同质量的教育，不仅要“有学上”，而且要“上好学”。确保农民工随迁子女“上好学”是宪法赋予公民受教育权的本质要求，也是教育落实“以人为本”发展理念的内在要求，体现了国家对农民工随迁子女的人文关怀。同时，农民工随迁子女“上好学”也是个人全面发展的需要，有助于农民工随迁子女文化素质得到提高、劳动技能得到提升，更好地融入城市；还有助于体现教育公平和社会公平，增强农民工对教育、对社会的满意度，进而提高个人和家庭的幸福指数。

（五）丰富和发展了“两为主”政策实践

“两为主”政策实践只是保障了农民工随迁子女“有学上”的问题，并没有对农民工随迁子女“上好学”的问题给予明确的规定。近几年，各级流入地政府在落实这一政策后取得了较好的效果，使得大部分农民工随迁子女在流入地都做到了“有学上”。随着“有学上”的实现，农民工随迁子女家长开始考虑能让其子女“上好学”的问题，并且这一问题也得到国家和社会的高度重视。国家也正努力创造条件让农民工随迁子女“上好学”，通过颁布一系列的政策，发布一系列的文件尽心去做好这件事。“两为主”政策实践从“有学上”到“上好学”的转变正是对“两为主”政策实践的丰富和发展，对其实践提出了更高的要求，为农民工随迁子女创造了良好的教育环境。

三、转变的障碍

（一）流入地政府经济压力和管理压力大

经济基础决定上层建筑，教育经费问题严重制约着流入地政府的“有作为”。“两为主”政策只是赋予了流入地政府的管理权和教育投入，而没有给予相应的经费支持，这就给流入地政府带来了巨大的经济压力。流入地政府在解决农民工随迁子女“有学上”的问题上不得不自掏腰包，投入大量资金来新建或扩建一批公办学校，但是仍不能满足农民工随迁子女“上好学”的需求。同时，在对打工子弟学校、农民工随迁子女学籍和档案管理上面临较大压力。打工子弟学校是公办教育资源的一种补充，一般是教学设施简陋、师资薄弱、教学管理滞后不符合相应的办学标准，这就在如何规范管理这些学校上让流入地政府大伤脑筋。此外，农民工随迁子女流动性大，致使教育管理部门对其学籍和档案管理工作难度加大。如果这些问题流入地政府解决不好，则很难达到有效转变。

（二）公办学校承载力有限

由于农民工随迁子女入城数量每年攀升，给流入地公办学校的承载力带来了巨大的挑战，学校规模一般是按照当地户籍人口规模设置的，并没有对未来城市的发展做出前瞻性的预测安排。随着流入地城市的发展，大批的外来农民工涌入，农民工随迁子女数量随之激增，当地公办学校数量、教学设施设备和师资的矛盾突出，不能很好地满足这些随迁子女的就学需求。因此，出现了对农民工随迁子女设置入学门槛，限制他们进入公办学校享受优质的公办教育资源的现象。

（三）农民工随迁子女入学模式单一

流入地政府在“两为主”政策实践中，多采用就近入学的模式。中小学优质的教育资源一般集中在城市中心，而农民工随迁子女大多聚居在城乡接合部，按照这一入学模式，大量农民工随迁子女会就读于城乡接合部的中小学，而这类学校一般不是优质学校，因而农民工随迁子女难以享受到优质教育资源，这种入学模式实际上是限定了他们平等的入学机会，难以真正达到“上好学”的目标。显然，按照“就近入学”模式，农民工随迁子女难以实现“上好学”的愿望。

（四）农民工随迁子女在受教育过程中被歧视

虽然大多农民工随迁子女都能就读于公办学校，但是国家对农民工随迁子女的编班原则不明确，很多公办学校采取“单独编班、分班授课、分校分块”的做法，隔离开农民工随迁子女与城市学生，这样做不利于他们身心的发展，在某种意义上来说也是对农民工随迁子女的一种歧视。即使有些学校采用混合编班，但是在课堂教学过程中，有的教师用“有色眼镜”来看待这些农民工随迁子女，对他们有偏见甚至歧视，认为这些孩子大都具有不良的行为习惯，很多学生在老家都没上过幼儿园，知识面太窄，老师对他们也不能要求过高，来学校不出事就行了，课本上的知识会就行了，也甭说什么拓宽知识面了［10］。教师对他们的期望不高，要求较低，长此以往，农民工随迁子女就觉得低人一等，容易产生自卑心理，进而影响其身心健康发展，学习成绩会越来越差，甚至产生厌学情绪。

四、转变的路径

百年大计，教育为本。推动教育均衡发展，是提升教育公平、建设教育强国的应有之义。在高质量发展的大背景下，唯有加快实现教育优质均衡目标，才能满足人民“有学上”到“上好学”的美好期盼［11］。

（一）建立电子学籍制度，完善学籍管理系统

由于农民工随迁子女流动性大，加之未成年人无须在流入地进行暂住登记，要想准确掌握流入当地需要接受义务教育的农民工随迁子女的数据，对于教育行政部门来说是件难事。农民工随迁子女流动性大影响了教育经费的划拨、学校的教育教学过程、学籍档案的管理。教育经费划拨不到位，影响了公办学校对农民工随迁子女的接收热情；学校的教育教学过程受到不良影响，挫伤了学校或者老师接收农民工随迁子女的积极性；学籍档案不衔接，影响了农民工随迁子女在其他地方继续接受教育的畅通性，以至于最终间接地影响农民工随迁子女“上好学”的问题。因此，建立全国统一标准的电子学籍制度，网络化管理学籍档案不仅减轻了流入地政府的管理压力，对随迁子女“上好学”的问题也得到了很好的解决。

（二）明确中央和地方政府的教育经费支付责任

现行的农民工随迁子女义务教育经费由流入地政府支付，这不仅增加了流入地政府的经济压力，也引起地方经济利益间的矛盾，其结果是流入地政府消极执行“两为主”政策，很难进一步让农民工随迁子女“上好学”。因此，应明确中央和地方政府各自的教育经费承担责任。在电子学籍制度建立以后，在流入地接受义务教育阶段的农民工随迁子女的数量可以精确统计的前提下，中央政府根据各流入地的统计数量建立农民工随迁子女义务教育经费的专项资金并逐年核拨，流入地政府分担一定的比例，加大对这方面经费的投入，同时要求流出地政府也承担相应的经费转移支付，并以政策法律的形式明确各方的财政投入责任。各流入地可以引入、推广“教育券”制，解决流出地和流入地之间的教育经费转移支付问题，进而减轻流入地政府的经济压力，增强其办好随迁子女义务教育的信心，并为其创造随迁子女的优质教育资源提供动力。

（三）挖潜扩容公办学校教育资源，建立优质共享机制

为进一步扩大流入地城市公办教育资源，满足农民工随迁子女在流入地接受良好的义务教育，流入地政府应根据实际需要预留教育发展用地，加大投入新建、扩建公办中小学校，积极挖掘现有公办学校潜力，从入学机会均衡上给予农民工随迁子女“上好学”的首要保障。同时，对于农民工随迁子女就读的薄弱学校，政府应高度关注，积极扶持。建立健全义务教育阶段校长和教师的合理流动机制，实行优质学校与薄弱学校的校长、教师定期轮流交换的制度。此外，还可以通过强弱学校“捆绑发展”“百校牵手”“集团化办学”等一系列举措，用强的帮弱的，好的带差的，整合、优化、重组教育资源，促进基础教育资源均衡化、优质化、普及化［12］。通过不同学校办学经验的相互交流，教师和学生之间的调换沟通，实现共用优质教育资源，建立优质的共享机制。

（四）积极探索多元化入学模式，保障入学机会均衡

针对当前流入地政府多实行的“就近入学”模式，实质上是把农民工随迁子女隔离在优质教育资源大门之外。从长远看，这种就学模式缺乏竞争机制，不利于提高办学质量，很难实现农民工随迁子女“上好学”的目标。流入地政府应积极探索多元化的入学模式，以保障农民工随迁子女平等的入学机会。如按照“就近入学”模式的农民工随迁子女可以实行全免费的义务教育，而对于有选择性需求的农民工随迁子女可以实行部分免费的义务教育，从而尽量保障基本的入学机会公平。对于有额外支付能力的中高收入阶层的农民工随迁子女家庭，要想让子女上心目中的好学校，可以通过高端的民办教育来补充。总之，通过灵活采取多种入学模式，保障农民工随迁子女入学机会均衡，进而获得义务教育优质均衡的最大化。

（五）创造公平的受教育过程和环境

首先，各流入地公办学校应积极探索适合农民工随迁子女的分班模式，做到公平、公正，不应带有歧视性的观念分班。尽量以“混合编班”为主，增加农民工随迁子女和城市居民子女之间的交流机会，促进他们之间的沟通，使他们取长补短，相互学习，创造有利于他们身心健康发展的班级环境。其次，应培养教师的平等观念和教育公平能力，平等对待一切学生，不应戴“有色眼镜”给予学生不平等的评价，阻碍学生进步。学校可以通过将“农民工随迁子女教育问题”列入教师日常培训内容，强化教师的平等观念，对农民工随迁子女在互帮互助、教学要求等方面不应“另眼相待，冰火两重天”。最后，建议流入地教育主管部门建立制度，督促指导公办学校对农民工随迁子女进行有计划、有组织的教育补偿活动，尽量缩小农民工随迁子女与城市居民子女的发展差距，营造有利于农民工随迁子女接受良好教育的环境。同时，国家继续加大教育经费投入力度，优化教育经费投入结构，由教育大国向教育强国迈进［13］。