法团主义视域下我国科协组织改革与发展探讨

李占乐

（郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450001）

一、西方法团主义理论简介

20世纪70年代起，由于石油危机以及“福利国家”危机的影响，欧洲大陆面临着各种日益严峻的社会问题，严重冲击着各国的政治体制。多元主义下的代议制民主已无法有效应对各种社会冲突，如决策制定中需要应对的利益集团日益增多、社会中出现了新的分化、各党派间难以达成共识等等。［1］法团主义作为一种解决社会组织冲突的秩序模式，［2］27开始在各国兴起。

（一）法团主义的含义

法团主义（Corporatism），又被称为“社团主义”“统合主义”“合作主义”，是在对多元主义的批判与反思之上建立起来的。法团主义的代表学者施密特（Philippe C.Schmitter）将法团主义界定为：“一种利益代表制度，由数目有限、强制性、非竞争性、层级秩序明确、功能分化的功能单位组成。它们得到国家的认可，并被授权在该领域内的垄断性代表地位。作为交换，其领袖选择、需求和支持的表达需要受到国家的相对控制。”［3］

由于施密特对法团主义必要元素的界定相对复杂，霍华德·威亚尔达（Howard Wiarda）从更为宽泛和简化的角度，总结了法团主义的三个基本特征：（1）一个强势的居于主导地位的国家；（2）对利益集团自由和行动的限制；（3）将利益集团作为国家系统的一部分，对其所代表的领域和国家负责，以帮助国家管理和开展政策。［4］

也就是说，法团主义关注的核心问题是“社会不同利益如何得到有序的集中、传输、协调和组织，并用各方同意的方式进入体制，以便使决策过程有效吸收社会需求，将社会冲突降低到不损害秩序的限度。”［2］27在这其中，利益集团不再作为游离于政府之外的力量，单纯地向政府施加压力，而是转变为政治过程中的一部分，参与政策制定与执行。［5］在法团主义模式中，政府与利益集团间的界限变得愈发模糊，使得国家与社会的关系经历了一个双向过程，即“国家社会化”与“社会国家化”。

（二）法团主义的类型

根据国家与社会力量的对比差异，施密特将法团主义分为两个子类型（Subtypes）：“国家法团主义（State Corporatism）”和“社会法团主义（Societal Corporatism）”，并从九个方面加以区分，［3］如表1所示。

表1 国家法团主义与社会法团主义的区别

国家法团主义的主要特征是：有限程度的自由主义民主和公众参与，统治精英对社会的全面控制。政府授权利益团体在政府与社会间充当媒介、桥梁或纽带，而政府则通过这些组织控制或限制其所代表的群体的运作和自由。［6］190—191国家法团主义的种种特征是在国家自上而下的强力干预下逐步形成的，其结果是国家对利益集团享有绝对控制，利益集团又对其所代表的群体享有绝对控制。社会法团主义则强调利益集团自下而上的参与。［7］在社会法团主义模式中，某些利益集团享有的特殊地位是通过竞争性淘汰过程获得的。也就是说，国家法团主义中，国家在其中起主导作用；而社会法团主义，则更为强调社会的作用。［2］28

通常来说，发达的资本主义国家往往表现有明显的社会法团主义结构。因为社会法团主义的逻辑起点是公民社会的充分发育，发达资本主义国家的社会组织在传统上拥有强大而自主的力量。［2］30而国家法团主义与发育并不充分的公民社会密不可分，因此多出现在具有权威传统的国家或地区，如拉丁美洲。这些国家往往有意识形态统一的传统，政党和行政权威在其中扮演支配性地位。

采用何种法团主义类型，事实上与国家的政治制度、社会制度密切相关，国家的制度结构和权力结构决定了政府、利益集团和社会间以何种形态相互关联，进而决定了这种联合体的走向。［8］

（三）法团主义与多元主义的比较

多元主义坚持社会与国家的抗衡，关注社会的独立自主。在多元主义制度下，利益集团在人员、资源等方面与政府展开竞争，试图左右公共政策的取向；法团主义则提倡社会与国家间的融合，强调拥有强制性或半强制性的利益集团在社会与国家间的“桥梁”与“纽带”作用。具体来讲，法团主义主要在三个方面与多元主义有所区别：［2］25（1）允许利益集团成立一个受国家承认的代表机构，它在其所代表的领域之内具有垄断性地位；（2）利益集团的角色具有双重性，既代表团体成员向政府表达利益诉求，又作为政府政策的执行机构，负责协调团体成员的立场，以符合政府部门的要求，接受公共部门的控制；（3）在法团主义中，国家与利益团体是互动合作、相互支持的。

正是由于法团主义与多元主义的上述区别，有学者认为，相较于多元主义，法团主义具有三方面的优势：［9］（1）有利于社会整合与团结。在多元主义下，不同的利益团体为了维护本群体的利益而展开竞争，试图影响公共政策进程，导致社会冲突的加剧。强调国家与社会间融合的法团主义则是促进社会团结的纽带。（2）公正性。多元主义由于强调社会的独立自主，不同利益群体间的权利分配在自由竞争环境之下变得极为不均，因而对公共决策的影响力也千差万别，这势必导致政府偏重于某些强势群体的需求，忽视弱势群体的利益表达，影响社会公正。而在法团主义下，国家不会受到利益集团的过度掣肘，更有机会关注弱势群体的诉求，有利于社会公正的实现。（3）效率优势。多元主义下，政策的出台需要经过利益集团间的长期博弈；而法团主义中具有中介性质的利益集团的存在，可以使信息传递更为有效，有利于政策制定效率的提高。

法团主义者认为，当代社会政治制度的发展，显示了从多元主义结构向法团主义结构转变的趋势。社会中的利益团体从关注自我利益和相互竞争，转向相互合作或联合，并试图与政府构建一种常规性的支持与保护关系。国家在其中扮演着制度保护者的角色，在政治、经济、文化等领域起协调作用，同时，也要求国家吸纳社会团体参与公共决策，利用社会团体的专业知识和其所联系的广大群众，提高决策的质量水平，增进决策的合法性。

二、我国政府与科协组织关系的法团主义思考

如前所述，若社会团体被置于政府的有效控制之下，那么该国的国家—社会关系则可视为国家主导型；如果社会团体是自治的，那么该国的国家—社会关系则是社会主导型。［6］195中国的传统与现实决定了国家（政府）的主导地位，政府对社会团体的全面控制是未来政社关系演变的初始条件。纵然随着社会组织的发育，中国的多元社会格局已现雏形，但由于“路径依赖”效应的存在，至少近中期在中国构建一个高度竞争性的国家—社会关系几无可能，因而强调社会主导作用的多元主义理论并不适用于中国国情。如果将暂时缺乏独立性的社会组织作为国家（政府）无法彻底取代的“另一种推动力”，那么采用国家法团主义来帮助我们理解中国政府与科协间的关系则具有一定的价值。

科协是在中国共产党的领导下由科技工作者组成的人民团体，政治性是第一位的。这与国家法团主义强调的自上而下的政府对利益集团的控制十分相似。同时科协由全国学会、协会、研究会，地方科学技术协会及其基层组织组成，拥有明晰的层级结构，在科技领域内具有代表性的垄断地位，具有其他类型的科技团体所不具备的政治、制度、群众等优势。充分利用这些优势，科协可将社会中组织化的利益结合到国家的决策结构之中，以更好地发挥桥梁纽带作用。这与国家法团主义将利益集团整合为国家的一部分，不仅向国家机关表达成员的诉求，而且也帮助国家管理和执行政策的主张是一致的。

但我们也应注意到，中国科协不同于西方语境下的利益集团。中国科协等群团组织的根本目标是辅助国家对新出现的社会空间或问题进行治理，是为了避免出现外在于国家的、自主性的、对抗性的社会空间而试图在社会与国家之间，构建一种由国家主导的中介组织，让社会成员通过中介组织表达利益诉求，将争议和冲突在国家控制之下得到制度化解决，以维护社会稳定。［10］而西方法团主义的逻辑顺序是外在于国家的、自主性的、对抗性的社会空间已然存在，在此基础之上，国家再将其整合吸纳，以使组织化利益冲突在国家的控制与引导下进行整合与协调。

因此，中国科协与政府之间的关系，尽管与西方法团主义理论呈现出诸多相似之处，但依然存在着本质逻辑上的不同。切不可罔顾这种差异，直接搬用西方法团主义对中国的国家—社会关系进行指导或预测。但即便如此，国家法团主义仍然可以为我们推行群团组织改革与科协发展提供一些有益的启发：第一，法团主义在价值理念上注重整个社会的整合、秩序和稳定，强调社会团体的作用和参与公共事务治理的责任；第二，法团主义竭力主张行业组织化的利益代表与国家建立起一种长期稳定的合作关系，国家通过利益代表组织的聚合功能将分化的利益“组织”进制度化轨道，以使决策过程有序吸纳各方团体的利益需求，从而为各种社会冲突提供一个“社会安全阀”。［11］

三、坚持走中国特色社会主义群团发展道路，推进科协组织改革与发展

中国科协是参加中国人民政治协商会议的8个人民团体之一，具有重要而特殊的地位和作用。科协缘起于建立中华人民共和国召开政治协商会议的需要，正式成立于社会主义建设时期的1958年，是中国共产党团结领导广大科技工作者推进科技进步、生产力发展和致力建设社会主义的产物。中国科协成立至今，一直具有鲜明的政治性，是党领导下的社会主义政治体系的有机构成部分。从早期的爱国统一战线的重要组成部分，到改革开放以后科技工作者的群众组织，坚持党的领导，当好桥梁纽带，服务党和国家中心工作是科协组织一以贯之的原则。因此，科协组织与国外的非政府组织、非营利组织有根本的区别，具有鲜明的中国特色，是中国独有的组织。

科协组织同时又是属于党领导下的群团组织。群团事业是党的事业的重要组成部分，党的群团工作是党治国理政的一项经常性、基础性工作。科协组织所联系代表的是广大科技工作者，其基本职责是组织动员、教育引导和联系服务科技工作者，维护科技工作者合法权益，调动科技工作者的积极性、主动性、创造性，充分激发蕴藏在科技工作者中的巨大创造力，团结带领他们致力于科技创新，投身于中国特色社会主义建设事业之中。

改革开放以后，随着多种所有制经济共同发展和社会主义市场经济的建立和完善，随着工业化、城市化、市场化和信息化的快速发展，科协组织的外部环境发生了巨大改变，科协工作出现了许多不适应，面临着新的挑战。科协各级组织在此过程中及时进行针对性调整，适应市场经济和对外开放条件下群团组织的工作特点，带领团结广大科技工作者投身于改革开放和社会主义现代化建设事业，取得了巨大的成绩。党的十八大以来，党中央提出了“四个全面”，即全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党的战略布局。中国特色社会主义事业进入新时代，党的十九大把***新时代中国特色社会主义思想确立为我们党新的指导思想。科协组织和科协工作面临着新的形势和外部环境。在2016年召开的中国科协九大上，***总书记代表党中央提出，实现“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须深入实施创新驱动发展战略，坚持走中国特色自主创新道路，面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求，加快各领域科技创新，建设创新型国家和世界科技强国。在新时代新的形势和要求下，科协组织的群众性淡化、与科技工作者的联系薄弱、提供科技类公共服务的能力不足、对科技工作者进行政治引领不够等问题凸显。这既给科协组织和科协工作提出了新的挑战和任务，也给科协组织提供了改革发展的机遇。

我国科协既与国外的非营利组织有根本区别，又不完全属于党政体系，体现了中国共产党统领社会、国家和社会融合的基本特征。科协既是党的群众工作部门，又是科技工作者的行业组织，同时也是提供科技类公共服务产品的社会组织。因此，西方的国家法团主义虽然表面上比较符合中国的国家与社会关系，但二者形同质异，有本质的区别。中国发展道路是独特的，形成了中国特色社会主义理论体系。***新时代中国特色社会主义思想是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分，是新时代中国共产党的思想旗帜，是国家政治生活和社会生活的根本指针。中国特色社会主义群团发展道路也是独特的，是中国特色社会主义的重要组成部分，其最基本特征是各群团自觉接受党的领导与团结服务所联系群众、依法依章程开展工作相统一。在新时代，我们要以***新时代中国特色社会主义思想为指引，坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，坚持走中国特色社会主义群团发展道路，深入推进科协组织改革与发展，最广泛地把科技工作者组织起来、动员起来、团结起来，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦而努力奋斗。