公职律师参与度作为领导干部考核标准的可行性分析——以行政法为视角

王 伟

（郑州西亚斯学院 法学院，河南 郑州 451150）

2015年12月27日，中共中央、国务院发布《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》，它主要的内容就是落实党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。在《法治政府建设实施纲要》中关于法治政府建设的第二部分主要任务和具体措施的最后一个内容，要求全面提高政府工作人员的法治思维和依法行政能力，具体措施中的第一个就是把法治观念和法律素养作为衡量领导干部非常重要的标准。

结合2014年全面推进依法治国的重要决定，十八届四中全会提出“构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍”，国家要求政府机关设立公职律师或法律顾问，根据公务员考核的需要，公职律师和法律顾问在政府机关工作的参与程度可以作为领导干部法律素养考核的重要标准。

一、公职律师参与政府工作的重要价值考量

依法行政的重要内涵就是行政机关要在法定职权范围内行使行政职能。一线执法人员对法律的理解是依法行政的第一步，而公职律师制度是实现第一步的关键。在制度目标上，政府法制机构和正在构建中的公职律师制度都直接地指向行政（政府）法治化。

（一）公职律师设置的必要性和重要性

依法治国的前提是依法行政。随着行政诉讼制度的完善，公民法律意识的提高，行政复议及行政诉讼的案件越来越多。在解决官民矛盾过程中，公职律师可以从法律方面更好地完成复议及诉讼的程序，解决政府机关和执法人员的后顾之忧。另外，公职律师可以在政府制定规章或者其他规范性文件时，提出法律意见，避免出现法律规范之间相互冲突的现象。所以，公职律师制度的推行在我国有着重要现实意义。

首先，依法行政决定了必须构建公职律师制度。***总书记在十八届四中全会强调，“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”法治政府建设的根本就是要围绕法的执行。第一，良法的制定是依法行政的前提。在法律制定，特别是地方法规规章制定的过程中，公职律师的参与对于科学立法有着重要的意义。公职律师可以针对法律方面的问题提出专门意见，让其具有更强的可操作性，避免法律法规、规章的冲突，让执法从源头上无后顾之忧。第二，依法行政是法治政府建设的关键。依法需要执法主体以法律为标准，公平公正、文明执法，那么法律规范中关于实体和程序的规定，需要公职律师总结实践中的经验，避免同类错误再次发生。在做出相关决策时，必须依据法律的相关规定特别是程序性的规定，公职律师可以在此过程中监督程序性的问题，审查内容的合法性问题，保障决策的科学性和合法性。厦门模式实践中，许多行政机关在做出重大决策前都主动征求公职律师的意见，公职律师参与决策已经成为一种工作制度。［1］

其次，执法人员法律素养的提高需要公职律师的帮助。依法行政是法治政府建设的关键，执法人员是依法行政的核心。第一，在执法理念上，公职律师以自己的法律思维方式不断影响执法人员，让执法人员认识到法律的重要性，自觉树立依法行政观念。第二，公职律师可以帮助执法人员了解法律的实体和程序规定，讲解违反法律的严重后果，让执法人员了解执法过程中应注意的每个环节，并且做到执法时运用自如且合理执法。另外，新时代对执法工作人员提出了新的要求，那就是“谁执法，谁普法”，那么如何进行普法的工作，普法的重点在哪里，也需要公职律师的总结和传达。

再次，在官民纠纷解决的过程中，公职律师起着重要作用。公职律师最重要的作用是解决政府的法律问题，而在行政过程中一个非常重要的问题就是解决行政纠纷，其最重要的法律途径是行政复议和行政诉讼。在这两个法律程序中行政相对人可以请专业的律师解决法律问题，而执法机关也应当有属于自己的法律专家，甚至是自己的律师团队来解决行政争议。在行政诉讼法修改后，特别是最新的行政诉讼法的司法解释，明确规定行政机关负责人要出庭，作为被告，在法律问题上必须有自己的律师来解决纠纷。

从以上几个方面可以看出，公职律师的设置有利于增强政府的权威，提高行政管理水平，同时可以保障人民群众的权利和自由，最终推进全社会维护法律、实现法治。

（二）公职律师制度的构建

关于公职律师制度的构建，已经有很多文章提出了非常深刻的见解。我国公职律师制度在某些地方和单位已经开展尝试10多年，目前主要有广州模式、厦门模式、扬州模式和周村模式。［2］

综合来说，我国要构建公职律师制度，首先，需要修改《律师法》，《律师法》第十一条第一款规定：公务员不得兼任执业律师。而公职律师在人事管理上大部分必定是具有公职资格的，所以修改《律师法》是我们设置公职律师的前提。其次，公职律师需要有专门的机构进行管理，避免因为业务的问题造成管理上的麻烦，保障公职律师在提供专业的法律意见时，不受其他事务的影响。再次，在职能上，公职律师工作范围的划定，这些问题已经过多篇文章的论证，此处不再进行过多论述。

二、领导干部在公职律师工作过程中的重要性

公职律师的重要作用是大家有目共睹的，如何让政府的公职律师发挥最大作用，与领导干部有重要的关系。政府机关的重要特点就是领导从属制，领导干部的重视和推行是公职律师制度发挥最大作用的保障。

（一）公职律师职责的划分靠领导制定章程

目前公职律师的职责范围主要是依据2002年司法部《关于开展公职律师工作试点的意见》第二条的规定，以及2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》第二条，即决策上提供意见、参与制定规范性文件、处理具体的法律事务等工作。在实践工作中，公职律师主要是从事行政复议和行政诉讼以及信访等具体的法律事务工作。

政府部门中行政事务种类繁多，哪些执法行为必须听取公职律师的意见，需要公职律师提供什么方案的意见，都需要相关部门做出具体的规定，所以，政府部门的领导要根据意见，制定更加具体的公职律师工作章程。如在参与具体法律事务方面，行政复议、行政诉讼或是信访、仲裁等事项上，公职律师的工作内容和范围；公职律师在提供立法建议和规范性文件制定建议时的权限范围以及建议程序等。要专人专用，职责定位准确，让公职律师在法治方面发挥最大的作用。

（二）公职律师发挥空间靠领导的重视

每个部门制定了具体的公职律师的章程后，在章程实施的过程中，仍需要领导干部的重视。领导干部考虑各方面的问题，第一个要听取的就是公职律师的法律意见，这是依法行政的前提，是法治政府建设的关键。公职律师首先是公务员，在“下级服从上级、个人服从组织”的行政机关运行体制和机制下，难以保障其相对独立、超然的地位和法律至上的思维习惯。［3］公职律师在职责范围内提出法律建议，需要得到“关键少数人”的重视，才能在重大决策制定、重大事项的决定上充分发挥作用。因为行政机关的重要特点就是领导负责制，所以关键少数的领导干部就是听取并采用公职律师法律建议的榜样，是重要的示范。当领导干部都认真听取并采用公职律师的法律建议时，公职律师才会真正在执法过程中发挥作用。

（三）公职律师的激励机制靠领导干部的推动

首先，保障公职律师的话语权。目前公职律师的权利义务没有明确，法律地位没有明确，即使相关法律做了规定，公职律师的法律地位和话语权仍需要领导干部的推动和维护。其次，工资水平要与专业知识相当，物质的保障和奖励要逐渐增多，特别是在预防重大的法律风险，或者解决重大的官民纠纷时，可以对公职律师进行一定的物质奖励。再次，关于公职律师的工作转换，允许公职律师转换成社会律师，允许公职律师转换为从事其他公务的人员，并保障这些转换条件和程序畅通。最后，公职律师的职业培训非常重要。随着行政管理手段的现代化，行政管理手段越来越多，和民商法、经济法的交叉也越来越多，公职律师不但需要擅长行政法的知识和技能，还需要了解民商法和经济法的知识和技能，甚至对于刑法的知识也要有一定了解。所以，对公职律师后期的培训要形成长效机制，不断提高公职律师的业务水平。

三、公职律师参与政府工作的深度作为衡量领导干部法律素养的可行性分析

在中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》中，第三部分内容也就是第41-43条明确指出要把法治建设作为领导干部的考核内容，而最能体现法治建设的就是公职律师制度的不断完善以及公职律师参与政府工作的程度，所以把公职律师参与政府工作的深度和发挥作用的大小作为领导干部考核的标准，纳入领导干部政绩考核体系，具有一定的实践性和可操作性。

（一）公职律师参与文件制定的过程可以作为领导干部考核的标准

在《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》中，国家制定的目标是在2020年全面形成公职律师制度，公职律师除了要参与行政复议、行政诉讼和行政协议的签订，而且在立法和决策制定方面的参与度要有明确体现。

意见明确表示公职律师和法律顾问要为重大决策和重大的行政行为提供法律意见，参与法律法规、规章以及党内法规草案和规范性文件送审稿的起草和论证，这是公职律师最重要的职责。公职律师提供书面的法律意见，在各种规范性文件中体现法律意见的多少，完全可以直观判断出来。所以，公职律师提出法律意见被采用的广度和深度作为领导干部考核标准具有非常强的可操作性。

国家要求领导干部带头学法、遵法、守法，在完善公职律师制度的相关法律规定中，除了要求公职律师履行相关职责外，更应该把领导干部采用公职律师法律意见的行为规定在制度中。积极采用法律意见的可以作为考核优秀的标准；采用法律意见较少的作为考核良好的标准；完全不采用法律意见或者不征询公职律师法律意见的，考核时需要承担相关的责任。有学者认为也要把领导干部在工作中遵法、学法、守法、用法的具体情况作为年度考核重要内容，领导班子和领导干部要在年度考核述职中进行述法。［5］这是保障公职律师发挥重大作用的前提，更是依法行政的重要保障，也是法治政府建设的关键内容。

（二）公职律师参与普法工作的内容作为领导干部考核的重要标准

公职律师一个非常重要的职责是对执法人员的普法宣传，同时当有新的法律法规出现时要第一时间熟知内容。首先，《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》要求建立健全行政自由裁量权的相关制度，要求对行政执法的裁量权进行更精细化的规定，这离不开行政机关公职律师的解读和传达。另外，此纲要要求执法部门要制定行政执法程序规范，明确具体的执法操作流程，而执法程序的规范制定需要公职律师考虑每种行政行为的特点、具体的执法操作流程规范，依据法律进行制定，并对执法人员进行相关培训。其次，2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》，要求建立“谁执法谁普法”的普法责任制，执法人员如何在执法过程中更好地普法，公职律师可以对释法说理的重点和难点进行梳理和总结，同时减轻一线执法工作人员的负担。两者结合起来普法更能增强法治宣传的整体效果。

《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》中的第三部分，要求各个部门都要重视普法责任制的推行，要求建立普法工作考核的激励机制并建立评估体系，责任落实不到位的情况要进行通报。该意见规定指出，要把普法作为一项重点工作，公职律师参与普法工作可以事半功倍，公职律师参与普法工作的内容完全可以作为领导干部法律素养考核的重要标准。这项内容的考核标准可以通过公职律师对本部门普法工作的重点和难点的总结以及最终普法的效果去衡量。

（三）公职律师参与具体法律事务的处理工作可以作为领导干部考核的标准

近年来，党员领导干部对宪法法律和党内法规的学习程度较之以往有了显著提升，但仍存在学习法律不够深入、法律知识掌握不足等问题，［6］做出行政决定后容易产生行政争议，而公职律师的职责中非常重要的内容就是以专业法律知识避免和解决行政争议［7］。首先，公职律师参与行政复议和行政诉讼，可以保障行政争议通过法律程序有效解决。随着法治观念的深入，行政相对人的法律意识不断增强，行政复议和行政诉讼的数量也逐年增长。为了更好地解决行政争议，在2018年正式发布的《最高人民法院适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八部分中，规范了行政机关负责人出庭制度，规定了行政机关负责人的范围，但在诉讼中必须有代表行政机关的律师参与到诉讼当中，才能在考虑行政相对人诉求的同时，兼顾保障本机关的利益，更好地解决行政争议，甚至可以通过仲裁甚至和解的方式解决行政争议。其次，公职律师可以参与到行政协议的签订过程中，避免行政协议出现法律问题。［8］随着行政管理手段的多样化发展，通过行政协议方式进行的行政活动越来越多，公职律师对行政协议内容的把关，既能保障政府部门的合法权益，又能避免其他的法律风险。

公职律师参与到行政协议签订以及行政复议和行政诉讼的工作情况可以作为考核领导干部的标准，并且具有相当强的可操作性。行政协议过程中公职律师法律意见的采用程度，行政复议中公职律师的书面文件以及行政诉讼中公职律师的参与以及解决争议的效果，都可以比较清晰地记录下来，作为领导干部的考核标准。

综上所述，为了深入推进依法行政，加快法治政府建设，需要构建公职律师制度，并将公职律师参与政府工作的程度作为领导干部的考核标准。［9］公职律师参与政府工作的内容，可以主要从公职律师提出的立法和决策的法律意见的采用程度、制定执法工作相关规定和普法工作的重点总结、参与行政协议制定的程序和解决行政纠纷的效果等方面，作为比较重要的内容考量领导干部法治观念强不强、法律素养高不高，［10］这更是《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》的具体要求。