“政治行政二分”思想对新时代我国国家治理的启示

郝陈娟

(湖北大学 政法与公共管理学院 湖北 武汉：430062)

1 “政治-行政二分”的初步思想

“政治行政二分法”早在法国和德国学者著作中便有体现，较为著名的是冯·斯坦因，他指出，若将国家看作是在一定社会秩序下的人格主体，便可分解出意志与活动两部分，亦即宪政与行政。宪政是主体有组织的意志，行政则是主体依据意志的活动，二者之间为分中有合、相辅相成的关系。即宪政如果离开了行政的帮助，便失去了执行和操作能力，将空有权力、一事无成。行政若离开了宪政的规范和指引，便难以实现良好的秩序和极高的效率。

在此思想的激发下，威尔逊在其《行政学研究》一书中指出，政治是国家在重大且普遍的事项进行的方向指引，行政则是国家在个体和细小事项方面进行的技术工作[1]。政治是宏观调控，行政是技术优化。但政治与行政职能又并不完全是“意志表达”与“执行活动”之间的区别，他们不是像“机器单纯依靠固定模式制造产品”那样机械运作毫无变通。因为，执行者在完成纯粹技术细节方面的事务时，不可避免地会带上自己的意志思想。威尔逊通过将政治的概念与行政的本质进行比较，理清政治与行政的微妙关系，明确政治的适用范围及行政的运行模式，为政治与行政的关系研究勾画出一个初步的框架[2]。

2 古德诺对“政治行政二分法”的进一步阐释

2.1 政治与行政功能的含义

古德诺认为，政治的功能在于国家意志的表达，行政的功能在于国家意志的执行，它们分别对应了两种基础性的活动。尽管人们能够区分开政府的两种主要功能，但却无法明确规定由哪些政府机构来行使这些功能。原因在于以执行国家意志为主要职责的政府机关，通常又被赋予表达国家意志的细微事项的职责，而表达机关通常对执行机关进行某种方式的控制。在各政府机构领地的交界地区都存在“公地”，每个政府机构都必须容忍其他机构占用“公地”，所以把每一种功能分派给一个确定的机构去行使是不可能的。由于政治情况的复杂，每个政府机关无法把自己完全局限于行使某一种功能，但又在很大程度上以行使某种功能为特征，最后则演变成每一种机构都主要的承担一种功能，又次要地承担其他的功能。基于这种现状，政府意志活动的分工便演化出这两种功能：政治与行政。

2.2 政治功能与行政功能的相融互动

(1)政治对行政的适度控制

国家意志的表达与执行相互协调、融合互动，才能满足实际政治的需要。政治与行政不仅是相互独立的，还是统一并进的。为了求得这种统一，只能保证表达和执行国家意志中机构的独立性。因为表达机构比执行机构更能代表民意，所以民治的政府都要求执行机构必须服从表达机构，即政治必须对行政有一定的控制，这种控制又分为法外和法内两种形式。在英国，人民不仅会通过对控制议会来达到左右国家意志表达的目的，他们还会对被委以国家意志执行权的政府机构保持控制，即内阁对议会负责，这便是政治通过政府体制对行政的控制。在美国，由于宪法规定了执行和行政官员的独立性，所以必须在政府体制之外寻找政治对行政的必要控制。美国的政党，以表达国家意志为准则，并负责挑选行政和执行官员，因此实现了政治功能和行政功能之间的协调。不过，政治对行政的控制应保持在一定的限度内，如果控制扩展得太厉害，它就会变成一种实际上阻碍人民自发表达自己意志的手段，导致国家意志形式上的表达与国家意志的真正内容相违背。因此，为了保证政府有效地行使行政功能，必须将这种控制限定在所要实现目标的合理范围内。古德诺认为，在行政的各个分支功能中，执行功能必须服从政党的控制，而司法、半司法、半科学和统计功能应尽量避免政治因素的影响，以保证行政活动的公正和高效[3]。同时，履行执行功能的部门首脑，应避免长期任职，而对其他具体执行的事务部门人员应实行常任机制以获得提高行政效率所需的业务经验。

(2)行政的适度集权

古德诺看来，协调不仅在于政治对行政的适度控制，而且取决于行政权力的适度集中。美国是分权理论运用得较为彻底的国家，它可以防止因权力过分集中而使公民权利遭到侵犯，但在具体实践中也带来了一些弊端，尤其是中央与地方的分权，不仅破坏了行政力量的统一性，也妨碍了国家意志的有效执行。对此，古德诺说：“任何国家意志的表达,在表达它的机关对它的执行没有控制的情况下都是一句空话。”[3]当国家将意志执行权委托给一个不受国家控制的地方政治共同体时，地方政治共同体在执行过程中，必定会尽可能的向地方利益靠拢，甚至不惜牺牲国家的利益。因此，要使地方政治共同体在执行过程中秉承国家利益至上的原则，则不能让其脱离国家的必要控制。在中央政府与地方共同体关系中存在两种体制，一种是在地方自治体制下，中央通过立法机构对地方政治共同体进行控制，不给地方任何表达意志的权利，只令其拥有国家意志的执行权。但是，实践表明，这种体制下的行政执行是分散的，地方对国家意志的服从极为苍白无力。

可见，只有在行政集权体制下，才能让地方在执行意志时秉承国家利益至上的原则，齐心助力中央整体发展，推动国家统一和社会进步。这也正是古德诺“只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治与行政功能之间必要的协调[3]”要诠释的意义，他鼓励通过行政权力的适度集中，达到提升行政效率及治理能力的目的。

2.3 “政治行政二分法”的借鉴意义

政治与行政功能是彼此联系、相互影响的，分开研究是为了强调二者在国家意志活动上的良性互动。同时，政治对行政的适度控制，保证了这两种功能的合理界限，这是政治功能与行政功能协调共进的关键。虽然《政治与行政》一书发表距今已一个多世纪，但它对于新时代中国国家治理依然具有极为重要的指导作用。我们应该汲取古德诺思想中的有益成分，立足于中国国情，更好地指导我们的行政实践。

3 “政治行政二分”对新时代我国国家治理的启示

政治与行政相互独立、不可等同，但二者在国家意志活动上的协调互动不容忽视。如何寻找政治民主与行政高效之间的最佳平衡点，古德诺二分理论对于推进我国国家治理具有重要的指导意义。我国的政治建设为改革提供了方向指引，改革为政治科学发展提供了持续动力，二者协同共进，厘清二者关系，对加快转变政府职能，提升国家治理能力有重要的积极意义。

3.1 加强政治文明建设，坚实行政改革基础

中国政治发展是在保障政治环境稳定的前提下，实现政治民主化和政治一体化。政治系统与行政体系的发展，不仅涉及政治领域和行政领域，还关系到经济、社会等其他方面的发展。因此，当代中国的政治建设，要积极稳妥推进政治体制改革，做好顶层设计，坚实改革深化发展的政治保障。

党的十八大以来，以***同志为核心的党中央不断推进中国特色社会主义政治建设，形成了当代中国政治建设的基本方略。中国特色社会主义的政治建设，与经济、文化、生态等其它领域的建设一样，都是为了解决中国行政改革过程中的经济发展、社会稳定等方面的问题，实现中华民族的伟大复兴。社会主义民主政治能否实现健康有序的发展是国家发展和社会进步的核心要素，也是推进行政改革和提升政府治理能力的前提条件[4]。正如有学者所说，“我们的行政改革与其说是为了适应市场经济和社会日新月异的发展情态，不如说是为了应付来自经济和社会领域的改革呼声而采取的象征性政治行动。”[5]作为政治系统组成部分的行政改革，必须符合政治发展的方向和特点。与政治建设分离的行政改革势必无法落实到位，行政体系将始终无法适应经济和社会的发展，所以在进行行政改革的过程中，不应当盲目强调改革的技术策略，而割裂了二者之间的内在联系，失去了改革的政治意义。越是到了改革的“深水区”，越是需要建立更高层面的领导体制，加强党的政治领导和方向指引，打好改革的攻坚战。

3.2 深化行政体制改革，提升国家治理能力

政治与行政，相互关联、彼此促进。政治建设发展的动力在于改革，没有改革，就没有政治建设的发展。新时代我国国家治理面临的问题是复杂而多样的，全面深化改革，推动经济、社会、文化等各领域均衡充分发展已经成为当前的重要课题。

全面深化改革是一项艰巨复杂的系统工程，不能仅仅依靠哪一个或哪几个部门负责，需要在党的正确领导下，多部门统筹合作、多措并举。十九大报告中明确了全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。行政管理体制改革，是处于全面深化改革的核心位置，是推动全面深化改革的关键。无论是经济、政治、文化等方面的改革，都需要政府的主导、指引与组织实施。其次，政府不仅要公平高效地调整社会的利益格局，同时政府的部门和人员也处在利益格局的调整之中，以权谋私的风险较大，廉洁自律的要求更高。因此，只有政府加强自我改革的意识和责任，担当起行政管理体制改革的责任和重担，才能破除和克服改革中的各种思想障碍和其他障碍，积极稳妥地推进行政管理体制改革，逐步实现政府的发展、治理和服务职责的有机融合，为经济、政治、文化、社会、生态领域的全面改革提供动力和保障，从而坚持不断地提高政府的治理能力，推进治理体系和治理能力现代化。

3.3 厘清政治行政关系，准确定位政府职能

对“政治行政二分”思想的正确理解对于实践中正确运用这一原则，从而开展政府治理至关重要。行政是政府活动的特定领域，虽然它的主要属性是执行性的，但其仍包含决策属性和政治职能，这一性质使其具有在政治、经济、文化、社会及生态等方面的职能，执行着经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等方面大大小小的事务。

一直以来，政府作为公共治理的主体，履行着国家政治、经济、生态等各方面的职能，随着社会事务的日益繁杂，政府难免会出现“越位、错位、缺位”等方面的治理失误。如今，市场经济的发展日渐完善，公民的参政意愿与能力日益提升，市场和社会有能力作为政府治理的好帮手。新时代的国家治理，就是要在政府建设和现代国家构建的基础上，通过政府、市场、社会之间的分工协作，实现公共事务有效治理、公共利益有力增进的活动与过程[6]。因此，政府治理应密切关注社会发展的需求，理顺政府、市场和社会的关系，从以往“无所不能”的全能政府，变为“有所不为”的有限政府。通过权力下放，将更多的公共服务转移给市场和社会，整合优化市场和公民的力量，为社会提供更优良的服务。进入新时代，为了更好地满足人民日益增长的美好生活需要，需建立以政府为主导、市场与公民广泛参与的公共治理新格局，促进实现公共事务共治、公共难题共解、公共成果同享的社会治理机制，形成多元主体有序参与、良性互动的状态，提升国家的治理能力和治理效率。

[1] [美]伍德罗.威尔逊.行政学研究[M].国外公共行政理论精选，北京：中共中央党校出版社，1997.

[2] 丁煌.西方行政学说史[M].武汉:武汉大学出版社,2004：14.

[3] (美)古德诺(Goodnow,F.J.).政治与行政[M].华夏出版社,1987.

[4] 王孝刚,任波.“政治与行政二分”思想的价值透析与实践超越[J].理论导刊,2017，(8):45-48+53.

[5] 吴敬琏.当代中国经济改革[M].上海：远东出版社，2004.

[6] 汪海,黄汉权,郁建兴,等.全面深化改革的差别化探索[J].改革,2015，(11):5-33.