英国行政裁判所改革及其对我国行政复议之启示

汪文颖

英国行政裁判所改革及其对我国行政复议之启示

汪文颖

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

英国行政裁判所制度作为法院之外的行政纠纷解决机制有其自身优势，发展至今已成为英国解决行政纠纷的主渠道。2007年英国行政裁判所经历了里程碑式的改革，构建了两级的行政裁判所体系，统一了行政裁判所程序规则，完善了监督救济机制，促进了裁判所发展。行政复议作为我国法院之外的行政争议解决机制与英国裁判所有相似之处，行政复议制度面临的问题也在敦促我国行政复议制度的完善，英国行政裁判所改革为我国行政复议制度的完善提供了可借鉴的经验。

行政裁判所；裁判所改革；行政复议

英国行政裁判所制度是英国的特有制度，在行政纠纷处理中发挥着重要的作用，其影响超越国界。我国的行政复议制度同样是在法院之外设立的解决行政纠纷的制度，目的同样在于减轻法院负担，二者有相似之处。而英国的行政裁判所经历了 2007年里程碑式的改革，建立了系统的司法化的裁判所，我国的行政复议制度实施了近20年，一些观念已不符合当今的社会发展，英国行政裁判所改革可为我国行政复议制度的完善提供许多借鉴经验。

1 英国行政裁判所概述

1.1 英国行政裁判所系统

英国的行政裁判所是指在一般法院以外，由法律规定设立用以解决行政上的争端，以及公民相互间某些和社会政策有密切联系的争端的特别裁判机构[1]107。英国作为普通法系国家的代表，所有社会关系原则上都由同一法律支配，同一法院管辖。直到18世纪工业革命时，随着英国经济的发展，社会矛盾激增，为了缓解激增的社会矛盾，政府通过立法设立了裁判所以解决矛盾纠纷，并且这种法院之外的争议解决机构经过长期发展，成为英国行政争议解决的主力军。

英国行政裁判所制度存在至今并发展成为其国内行政纠纷的主要解决方式，离不开它的自身优势。经济发展带来的社会便利与行政权力的日益强大不可避免地会产生冲突，而传统法院作为最重要的纠纷解决机制在面对新兴的社会争议时力不从心[2]。英国行政裁判所设置较为灵活，在一定程度上可以是“量案设所”，相比于法院系统来说，灵活的裁判所应对各类型的社会纠纷具有极强的专业性，而仅精通法律的法官无法对此做出最佳的判断。同时，传统法院由于其审判程序的复杂导致了审判时间的拖延，不符合高效的社会要求，而行政裁判所采用简易的听证程序，案件处理更为高效，诉讼成本比之法院低很多，因而高效率低成本的行政裁判所成为当事人处理行政纠纷的优先选择。

行政裁判所作为解决行政纠纷的重要机构，首先能够对行政决定进行更为全面的审查。法院审查的是法律问题，政策问题则是行政的固有疆域。由法院对政策问题进行评判无疑违背了分权制衡的宪法原则，而行政裁判所具有相对独立的地位、专业化的人员，对行政决定的审查更为中立和全面[3]253。其次，行政裁判所能为公民提供更有效率的救济[4]。裁判所以相对低廉的成本为当事人提供更为专业化的裁决，不拘于法院审判的程序规则，能更加高效地解决纠纷。最后，裁判所的出现减轻了法院负担。诉讼资源是一种稀缺资源，让法院处理所有的行政争议，将带来行政过程的阻滞。裁判所专业灵活的自身优势更适宜处理大部分的行政争议。

1.2 裁判所与法院的关系

在英国，行政裁判所和法院虽同属于司法系统，但却是两个不同的机构。裁判所和法院的主要区别在于：首先，行政裁判所的出现晚于法院，被认为是行政裁判所萌芽的关税和消费税委员会成立于1660年，英国的法院系统历史更加悠久。其次，根据英国判例，对于行政机关的行为，除了排除性的内容，主要是国家行为，其余全部属于行政诉讼的受案范围[5]。因此，大多数法院都是或者至少从广义上说是具有普遍管辖权的法院，裁判所的管辖权则更倾向于受到严格限制[6]。实践中行政裁判所处理了大多数的行政争议是当事人出于成本、效率和专业性的考量做出的选择。再次，行政裁判所和法院在裁决目标上不尽相同。裁判所的首要目标是利用裁判所的优势依法做出正确的裁决，给出双方认可的公平、公正而充分的审理[7]，比法院更适于裁决大量与政策联系密切而与法律联系较少的那些私人纠纷。

裁判所与法院并不是没有交集的，根据英国2007年行政裁判所改革出台的《裁判所、法院和执行法》规定，法院受理裁判所就法律问题裁定提起的上诉，不受理事实问题的上诉。上诉法院发现裁决有法律错误时可以做出撤销决定，发回重新裁决或直接改判。这一规定为裁判所的裁决提供了法院司法系统内的救济途径。行政裁判所和法院共同解决行政纠纷，维护当事人合法权益。

2 里程碑式的2007年行政裁判所改革

2.1 改革原因

二战以后，作为福利国家的产物，行政裁判所在英国飞速发展，其“量案设所”的设置特点使得行政裁判所的职权范围和受理案件的数量不断增加。但并非所有裁判所都运作良好，相当一部分裁判所处于闲置状态，同时，裁判所体系杂乱无章，给当事人的选择带来一定困扰。英国于2007年对裁判所进行了自其诞生以来最系统的改革。改革的动因主要来自两方面：

首先来自欧盟法的影响。“公正审判权”对行政裁判所制度提出了挑战[8]。行政裁判所的性质逐渐由行政性走向司法性。行政裁判所被要求应当像法院一样具独立性，案件的裁决应当公正无偏私，不受行政权干预。

其次是裁判所自身出现的问题使得改革迫在眉睫。裁判所的创立初衷在于高效、专业、公正地解决纠纷，运行中随着时代的发展难免出现问题：裁判所的司法属性不确立，其独立性和公正性难以保证；虽然有许多闲置的裁判所，但新的裁判所仍然不断出现，裁判所缺乏体系化；对裁判所裁决不服却没有统一的救济机制也造成了裁判所制度的混乱。

外在因素和自身需求需要裁判所进行改革。2007年，随着《裁判所、法院和执行法》的出台，英国行政裁判所改革完成，这一次改革在英国行政裁判所历史上具有里程碑意义。

2.2 改革后的行政裁判所

2.2.1 行政裁判所体系

2007年《裁判所、法院和执行法》对行政裁判所的司法属性有了定论，行政裁判所成为独立于行政机关的具有司法性质的行政争议解决机构，并有统一的组织管理体系。2008年11月3日，根据《初级裁判所和上级裁判所命令》建立了初级裁判所和上级裁判所两级管理体系，将绝大部分的行政裁判所纳入两级体系内。

初级裁判所下设六个裁判庭，分别是健康、教育和社会福利裁判庭，社会权利裁判庭，战争抚恤和军事赔偿裁判庭，税收裁判庭，综合管理裁判庭以及移民和庇护裁判庭。这些裁判庭有些由不同的裁判所组成，有些则只有一个裁判所，例如，健康、教育和社会福利裁判庭是由社会福利标准裁判所、精神疾病裁判所、特殊教育需求和残疾裁判所、主要疾病种类裁判所组成。而税收裁判庭只有一个裁判所，即税收裁判所，成立于2009年，取代原来的综合管理专员、特别管理专员、消费和关税裁判所等部门的职能。初级裁判所主要解决的是因公民不服行政决定而引起的行政争议。

行政裁判所体系改革过程中的重大创新无疑是上级裁判所的建立，2007年《裁判所、法院和执行法》赋予上级裁判所高级记录法院地位。上级裁判所由四个裁判庭组成，分别是行政上诉裁判庭、税收和大法官裁判庭、土地裁判庭以及移民和庇护裁判庭，主要受理对下级裁判所决定不服的上诉申请以及部分对行政决定不服提起的申诉申请，同时行使部分司法审查权。

其他并未纳入两级裁判所体系中的，如就业裁判所、就业上诉裁判所、农业土地裁判所等直接由女王法院和裁判所服务局管理，同时，女王法院和裁判所服务局负责对全部行政裁判所体系进行统一管理。

2.2.2 行政裁判所监督救济

改革后行政裁判所的监督机制是行政司法与裁判所委员会，继承了裁判所委员会的职权。其职责是对行政司法体系、法定调查以及裁判所的构成和工作进行监督。

对行政裁判所裁决缺乏救济机制是长期存在的问题，改革后新的两级裁判所体系以及英国政府出台的相关文件对裁判所的救济机制进行了说明。改革后的救济机制包括原裁判所救济、体系内其他裁判所救济和上诉法院救济。原裁判所救济是裁判所对自身裁决进行审查时纠正裁决或裁决记录中的偶然错误，也可以对裁决理由进行完善，还可以撤销原裁决并重新判决或提请上诉裁判所进行裁决。体系内其他裁判所救济针对初级裁判所裁决中的法律问题，当事人有权向上级裁判所上诉，上级裁判所发现裁决有法律错误时可以撤销原裁决并发回重新裁决或直接改判。上诉法院救济是当事人就上诉裁判所裁决中的法律问题向上诉法院提出上诉，法律另有规定除外，大法官也可以以颁布命令的形式规定一个人在特定案件中是否享有上诉权。

3 我国行政复议制度现状

我国的行政复议制度与英国行政裁判所制度有类似之处，二者都是在法院之外国家设置的一类争议解决机构，主要处理相对人与行政机关之间的纠纷，在一定程度上可以分流法院负担。了解英国行政裁判所制度尤其是其改革经验对健全和完善我国行政复议制度有重要意义。

3.1 我国的行政复议制度

行政复议的功能定位充分反映了其在我国的发展过程。1990年国务院颁布了《行政复议条例》，将行政复议定位为行政机关内部的纠错机制。1999年出台的《行政复议法》对复议制度的定位没有发生本质变化，行政机关内部监督纠错机制仍主导着制度设计。2007年颁布的《行政复议法实施条例》，第一次将解决行政争议作为行政复议的第一作用提出。

我国行政复议主要法律依据是1999年的《行政复议法》，行政复议机关不是专门的行政争议解决机构，没有独立的组织体系，而是依附于行政机关。对于行政复议工作人员的任职资格、法律地位以及职责权限没有明确规定，现阶段我国行政复议机构的组成人员都是行政机关内部人员，隶属于行政系统。同时，我国行政复议原则上采取书面审查的方式，当事人对复议结果不服的可以在法定期限内向人民法院提起行政诉讼，但也规定了部分复议终局的情形，这类行政复议的决定为最终裁决，不能提起行政诉讼。

3.2 实践中存在的问题

《行政复议法》实施了十多年，行政复议制度却逐渐走向衰落，这源自复议制度面临的现实困境。

首先，现有法律对复议的功能定位不符合当今社会需求，而将行政争议解决作为行政复议的主要目标的《行政复议条例》位阶低于法律，造成行政复议定位模糊的情况。

其次，我国的复议机关是行政机关的内设机构，其人员组成受行政机关任命，经费来源依赖于行政机关，受行政机关领导和监督，是行政系统内的组成。这就导致了行政复议决定缺乏公正性，复议机构人员不中立，违背了任何人不能当自己的法官的原则，不利于解决行政争议和维护当事人的合法权益。

再次，我国行政复议一般采用书面审查，程序不公开不规范必然造成当事人对复议结果的公正性产生疑问，当事人会向法院寻求救济，行政复议失去了存在价值，造成司法资源的紧张，增加了当事人的纠纷解决成本。同时对具体行政行为以复议不停止执行为原则，停止执行为特殊，这无疑违背了公正和救济的原则。

最后，关于《行政复议法》第30条第二款规定的省、自治区、直辖市政府关于自然资源确权的行政复议为复议终局，这不利于保障当事人利益，完善行政复议制度时需慎重考虑这一款规定。

4 对我国行政复议制度改革之建议

我国《行政复议法》实施已经十多年了，随着经济社会发展，行政复议制度在实践中出现了一些问题，这敦促了《行政复议法》的完善，而英国行政裁判所制度 2007年改革为行政复议制度的完善提供了一些借鉴。

首先,应当明确行政复议的功能定位。将行政复议定位为行政机关内部纠错制度不能体现其本质。英国行政裁判所在设立之初就将其定位为英国行政纠纷解决机制，分流了法院的大量行政案件，这也是行政裁判所存在发展至今并成为化解英国行政纠纷的主力军的重要原因。《行政复议法》修订时可以考虑将解决行政纠纷作为行政复议的主要目的，确立其法院系统外行政纠纷解决机制的地位，将行政复议作为行政争议解决的主要途径。

其次，有学者提出我国行政复议应当司法化，将行政复议纳入行政诉讼范畴，设立隶属于中央政府的行政法院系统[9]。这一观点缺乏法律依据也缺乏理论支撑，行政复议司法化难免会失去其设立初衷和本身固有的优势，使得行政复议和行政诉讼高度趋同，无异于缘木求鱼[10]。行政复议可以借鉴英国行政裁判所司法化的经验，但并非其也要司法化。任何解决纠纷的制度，其核心要求都是公正，公正是司法或准司法行为的灵魂，而争议公正处理的前提则是争议解决机构要独立，争议解决人员要中立。我国现今的行政复议制度无疑会让当事人产生一种“官官相护”的不信任感，阻碍了行政复议的发展。改革行政复议制度需保证机构和人员的独立性和中立性，保证其不受行政权力的影响，公平公正地处理行政争议。

再次，完善的程序规则是保障行政复议决定公正的重要环节，英国行政裁判所制定了统一的程序规则,使得裁判所程序不再混乱，促进了裁判所制度的发展。我国的行政复议应当制定明确的程序规则：复议过程以公开进行为原则，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私以及当事人申请不公开的情形不公开审理。对于复议期间的执行问题应当考虑和维护当事人利益，以复议期间停止执行为原则，不停止执行为例外。

最后，即使在保证行政机构独立人员中立的前提下，行政复议也不应当终局。因为无论如何，行政复议毕竟是在行政系统内解决行政争议，必须赋予公民不服复议决定时再向法院提起行政诉讼的权利[11]。行政诉讼应当是解决行政争议的最后一道防线，应具有司法终局性。法院的司法终局原则对于行政争议的解决具有至关重要的作用，任何情况下都不能剥夺当事人通过法院解决纠纷的权力。

[1] 王名扬.英国行政法[M].北京：北京大学出版社,2007.

[2] 冯冬渊.英国行政裁判所研究[D].中国政法大学文,2010.

[3] Hazel Genn. Tribunal Review of Admainistrative Decision—Making, in Administrative Law & Government Action[M]. Edited by Genevra Richardso & Hazel Genn,1994.

[4] 宋华琳.英国的行政裁判所制度[J].华东政法学院学报,2004（5）.

[5] 吴红缨.中外行政诉讼受案范围比较[D].对外经济贸易大学，2005.

[6] 郑威.英国行政裁判所制度研究[D].西南政法大学，2010.

[7] M Sayers and Webb. Franks Revisited: A Model of the Ideal Tribunal[J]. Civil Justice Quarterly, 1990(9).

[8] 郑磊，沈开举.英国行政裁判所的最新改革及启示[J].行政法学研究，2009（3）.

[9] 王学政.建立统一的行政法律救济制度[J].法学研究,2004（2）.

[10] 梁凤云.也谈行政复议“司法化”[J].国家检察官学院学报，2013（6）.

[11] 应松年.把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道[J].法学论坛，2011（5）.

The Reform of British Administrative Tribunal and Its Implications for Administrative Reconsideration

WANG Wen-ying
(Law School of Anhui University, Hefei 230601, China)

The British system of administrative tribunals as an administrative dispute resolution outside the court has its own advantages, the development has become the main force of the United Kingdom to resolve administrative disputes, the Administrative Tribunal in the UK in 2007 experienced a landmark reform, building the administrative levels the referee system, the unification of the rules of procedure of administrative tribunals,improve the supervision mechanism of relief, promoting the development of referees. The administrative reconsideration as administrative disputes outside of court mechanism to solve the problem with the British referee all the similarities, the Administrative Review System of Administrative Reconsideration facing urged modify, British Administrative Tribunal of Administrative Reconsideration System Reform to provide perfect experience.

administrative tribunals; tribunals reform; administrative reconsideration

D956.1

A

1008–2093(2017)04–0064–04

2017-05-10

汪文颖（1993―），女，安徽黄山人，在读硕士，主要从事宪法与行政法学研究。

（责任编辑 杨文忠）