省直管县体制改革文献综述

省直管县体制改革文献综述*

毋加加

(河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475000)

摘要：近些年来随着社会主义市场经济的深入发展，市管县体制的弊端日趋暴露，而新生的省管县体制在优化行政层级、推动县域经济发展方面的优越性愈发突出。文章对近年省直管县体制的优越性和改革的可操作性、省直管县体制推行遇到阻碍的研究成果进行了疏理，并对国外的主流观点即减少政府层级、增加地方政府自主权、充分发挥中心城市的经济辐射作用的观点做了介绍。

关键词：市管县; 省管县;大都市区;多中心

收稿日期：2015-05-12

中图分类号：D625

省直管县(也称省管县)体制改革是我国行政体制改革的重要内容。自2009年我国不少省份都开始推出试点。在不同地区，省直管县体制改革呈现出不同的特点和问题。省直管县体制改革本身就是一项涉及政治、经济、文化以及行政传统的复杂工程，并不能简单地照搬或者模仿。本文从国内和国外两个层面对相关的文献进行梳理和归纳，一方面可以完善理论知识，另一方面也希望能在未来的省直管县改革实践中起到一定的作用。

1国内研究现状

1.1市管县体制的辩证分析

1.1.1市管县体制的弊端

所谓市管县体制，是指以中心地级市对其周围县实施领导的体制，它以经济发达城市为中心，依据行政权力关系，带动周围农村地区共同发展，形成城乡一体的区域整体[1]。

国内学者对于市管县体制的弊端的阐述主要从两个角度出发，一个角度是从法律层面看，市管县体制与《宪法》相悖。中国政法大学宪法与行政法学院教授焦洪昌在《关于“省直管县”的法律制度思考》一文中，从对现行《宪法》以及其他相关行政法律的分析入手，论述了一直以来市管县体制的存在根本没有法律依据，提出了要将中央和地方关系法律化、规范化的建议，以完成对宪法的回归[2]。戴君良认为，市管县体制是没有法律依据的，地级市对县级政府的领导和管理只是为了暂时适应国情而创新出来的一种行政模式。虽然采取“代管”的形式来避开法律矛盾，由于隶属上仍然属于事实上的“直管”，产生特有的“市辖县”现象，带来城市政区同名矛盾和层级混乱[3]。

另一个角度是指市管县体制不适应当今的社会现实。孙学玉、伍开昌认为，伴随着城市化进程的加快和市场经济体制的不断深入，市管县体制的积极作用日渐衰微，并逐步开始背离其初始目标，对区域经济的发展阻碍作用越来越明显，表现如下：第一，对于区域面积小的市来说会出现不堪重负的现象。在我国只有部分省会城市和大中型城市经济实力较强，对周边的辐射作用较大，而许多基础能力差的地级市根本无力带动小规模的县域发展；第二，行政层级过多，信息失真率过高。在新中国成立初期，省级政府在地方设置的派出机构——地方行署，只是个虚级，但是地级市的出现使虚级变实级，多出的一个层级将省县间的信息阻断；第三，城市发展受到地域的严重限制，市管县体制是根据地域划分来确定城市范围的，没有充分考虑城市自身的经济实力；第四，核心型地区市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县现象普遍存在[4]80；第五，虽然国家明确规定了中央和地方的财税分割，但是却没有具体说明市与县间的财税分割。因此，地级市为了自身发展将财税收入用于城市建设，县级政府财源匮乏，无法进行自身建设。汪宇明认为在行政性分权为主、政府职能转换不到位的体制背景下，市管县体制本质上是城市化的区域性制度扩张，由此带来了管辖权益的极化，不可避免地产生城乡管理、财政税收、社会就业、治安、公共服务、“三农”问题、土地交易、环境保护等诸多方面的问题和矛盾[5]72。王佃利认为，社会主义市场经济制度的确立促使市管县体制没有了赖以生存的制度环境，使市管县体制背离了初衷，失去了协调城乡共治的功能，反而将地级市盲目追求自身利益最大化的弊端暴露无遗[6]21。同时，市管县体制的缺陷还体现在以下几点：无端增加政府层级致使行政效率降低，地级市不仅做不到扶持而且经常出现瓜分县级资源的现象；从城市行政区的性质来看，混淆了城市与行政区的功能，造成了虚假城市化现象；从行政领导上看，造成了地级市与所辖县的关系日益紧张，增加了地级市调控的难度。

1.1.2市管县体制存在合理性

市管县体制在我国经历了数十年的发展，客观上来讲，其存在具有其特定的历史意义，也曾在社会经济发展中发挥一定的作用。李珍刚认为，在当时，地级市作为省县之间的过渡层之所以设立，与我国单一的国家制度以及地域广阔、平原少的地理条件均有密切关系，同时，这也是当时经济水平较弱、交通不发达的原因造成的[7]。事实证明，市管县体制顺应了新中国成立初期的经济发展水平，在当时五级制的行政建制可以集中力量发展城市经济，以城代乡，互补共荣，对于城乡共同发展起到了一定的推动作用。孙学玉、伍开昌认为，在我国几千年的历史演变过程中，行政区划一直保留着继承性的特点，这促使了生活在一个区域范围内的居民有强烈的地域依赖性，再加上我国国土面积广、少数民族多、地区经济文化差异明显，要想改革传统的行政区划是非常困难的[4]82。因此，是否要在全国范围内实行省直管县体制改革，仍需要仔细斟酌，决不可草率行事，否则牵一发而动全身反而会造成经济和社会的不稳定。李金龙学者认为，市管县体制必须一分为二地看待，冷静客观地分析其利弊，对于那些仍然发挥着重要作用的地级市，不仅不能一味否定还要积极引导不断完善；坚持统筹城乡的理念，走城乡共同发展、相互扶持的道路，推进县域地区的城镇化进程，适当调整部分市管县的范围，探索减少行政层级的有效途径[8]。在过渡时期，我们仍然需要保持地级市的存在，以省级政府为主导，在省级范围内进行局部调整，不完全打破市、县区划边界，保持地域的有机完整。

1.2省直管县体制的可行性分析

1.2.1省直管县体制的优越性

省直管县体制在最近几年已经在我国很多省份试点，并且取得了不少的成就。我国学者对省直管县的关注度也比较高，国内学者对于省直管县优越性的讨论主要还是集中在缩减层级、提高效率以及增强自主权上。张占斌认为，目前各地实施的扩权强县和省直管县，仍然是在行政区划和行政体制不变的基础上，增强县级政府的自主权，缩减行政层级，保证信息畅通，为县域经济提供更多发展机会，提高行政效率，促进县域经济快速稳定地发展，增强县级政府的活力，提升县级政府的综合素质，进而促进城乡经济和区域经济的协调发展[9]。孙学玉、伍开昌认为，取消地级市代管县级市的不合理体制，改由省直接管理县市，可以拓展中小城市的生存空间[4]84。扁平化的管理趋势作为现代社会组织的主导模式，其优势已经不言而喻了，对市管县体制进行改革，减少管理层级，提高行政效率，增加县级政府各项工作的自主权，可以极大地促进县域经济的发展。同时，在国际环境上来看，目前大多数的发达国家都在实行二级、三级制。汪宇明认为，推行省直管县体制，减少行政区划以及相应的行政管理体制的层级，进而带动省、县两级行政区管辖的调整，建构规模适中、层级优化、精力旺盛的中国特色的行政区划以及相应的行政区建制，是实施“全面、协调与可持续战略和五个统筹的客观需求[5]73；该学者运用PEST分析，从政治、经济、社会和技术四个方面论述了在改革开放后，我国实行省直管县体制所具备的环境优势，再一次证实了省直管县体制在我国行政体制改革中的必然性。

从20世纪90年代开始，我国在海南首先进行省直管县试点，到后来的浙江地区，省直管县体制开始出现显著成效，以至于到现在全国20多个省份都开始实行省直管县体制的探索。很多专家表示，这一体制代表了未来的趋势和潮流。那么省直管县体制的优势到底在哪呢？2004年5月河南省下发了《关于扩大部分县(市)管理权限的意见》，将本属于地级市的经济管理和社会管理权，下放到部分县市，其中固始县以前是非常贫穷的国贫县，在享有与省辖市相同的经济和部分社会管理权限之后，该县顺应形势，积极抓住改革机遇，由此取得了整个县域经济的大踏步发展。2006年生产总值达到75亿元，增长13%，财政收入2亿元，扣除农业税减免因素增长22%，净增3456万元，增幅和增收总额均创历史新高。当然，如上述案例，在实行省直管县体制后，在全国很多地区都有显著的县域经济发展，这些案例又用实践和数据证实着省直管县体制改革的优越性。

1.2.2省直管县体制改革的可操作性

省直管县体制改革从理论上表现得优势明显，而在具体的实施中采取哪种方式才是比较合适的？国内学者对于省直管县体制的可操作性进行了讨论。何显明认为，扩权强县是改革的现实突破口，市县分治是改革的核心内容，区划调整是改革的重要步骤[10]。张占斌认为，我国地域面积辽阔，普通地区间经济文化包括传统体制差异明显，因此对于如何推进大范围的省直管县改革要因地制宜，具体问题具体分析。并且该学者在总结现有思路的基础上，提出了改革的三个步骤的观点。第一，强权扩县。大部分学者都比较认可这种说法，从浙江省出台扩大部分县市经济管理权限的政策开始，全国很多省份都在推行省直管县试点改革，根据本省自身的具体情况，因地制宜，扩大县市自主权。第二,市县分治。省直管县体制改革的实质是行政关系的调整，将市与县分离，赋予县级政府和市级政府同等的权力，由省直接领导县，在不缩减市级政府功能的前提下合理地扩充县级政府的功能。第三，市级行政机构的改革、市县分治不是个一蹴而就的法子，即使实现了行政区划的分治，没有了县级资源的供给，市级政府也会出现“不适应”的现象。省直管县改革的目的是在不减弱市域经济实力的前提下，推动县域经济的发展。因此要有计划、稳妥地推进改革，给市级政府一个缓冲的空间[11]。

1.3省直管县体制推行的阻碍

1.3.1省直管县体制推行遇到的困难

郭小聪指出，县级政府直接管理着广大农村，推行改革对于全面建设小康社会和社会主义新农村建设有着直接的推动作用。但是在改革推行过程中依然存在着很多困难，总结为三点：第一，管理幅度大小问题，省直管县体制在理论上是对管理层级的缩减，但是有些县、市自身经济实力较弱，改革之后地级市撤离了原有的一切财政支持，反而增加了县级政府的负担，一时无法应对。同时综合自主权力、不同单位的差异、地理位置和交通条件四个因素，难度可想而知。第二，省直管县体制解决了地级市随意搜刮的弊端，但是在财政上省直管，行政上市管县的情况下，新的矛盾就会产生。同时，城市之间会出现“马太效应”：在比较发达的城市由于甩掉落后县的包袱加速发展，而落后的县市则会因失去助力而难上加难[12]。第三，省级政府对县域经济的调控问题。放宽了对县级政府的管理，省级政府的管理幅度骤然加大，对于县级事物直接接手工作难度加大。而且，县级政府为了自身发展，与省级政府间难免会出现利益摩擦，本着地方保护主义的理念，县级政府会出现行为短期化，严重加大了省级政府的调控难度。

1.3.2省直管县体制改革的反对声音

彭真怀认为，提升县域经济的竞争力，统筹城乡经济发展，提升县域经济实力是全面建设小康社会的重要目标之一。而这个目标和省直管县并没有直接的关系，提升县域经济的竞争力，推进中国的城镇化建设，这是目标，但并不意味着省直管县改革就可以实现[13]。王佃利认为，省直管县的思路依据绕不开行政区划调整，而要想根本上解决因行政区划而产生的经济现象，转变政府的职能才能起到根本作用，而省直管县这种形式的行政区划的调整并不能彻底地解决行政区的经济问题[6]23。

有一些学者比较认同“复合行政”的做法，他们认为转变政府职能的滞后， 可以考虑下复合行政的新思路。所谓复合行政，就是在经济全球化背景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区域的公共服务，跨行政区划、行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经协调、整合而形成的多中心、自主治理的合作机制[14]。这种看法着眼于更深层的治理原则，很有见地，但是在我国还没有形成比较完善的宪法治理框架之前，很难实现。

2国外研究现状

在国外，大部分的国家都在推行两级制或者三级制的行政管理机制，并没有省直管县这个学术概念，在这里，主要就国外关于行政层级的研究进行归总。国外的主流观点是适当放权，减少政府层级，增加地方政府自主权，充分发挥中心城市的经济辐射作用。这对于我国的省直管县体制改革有一定的借鉴意义，总结而言，分为两点：

2.1大都市区理论

在许多西方国家，大都市区政府发展得都比较成熟，尤其以美国为代表。在美国有许多发展程度较高的州际城市，其自主性较强，便出现了明显的制度缺陷和治理危机，对症下药采取的方式便是建立一个区域性大都市区政府。20世纪60-70年代，大都市区理论受到了学术界的追捧，不同类型的学者从各自研究的角度出发，对大都市区政府进行了阐释。政治家从政治分治的角度揭示了大都市区治理效果的本质；经济学家们则更加关注财政提供方面的内容，尤其是行政机构对公共服务的提供；地理学家从地域空间入手，阐明了地域范围与分治的关系。伴随着大都市区深入发展，各种问题相继产生，切斯特·马克赛在《全国城市评论》一文中指出，在大都市地区，政治与经济、社会发展不同步，政治分权严重阻碍了经济和社会的发展进步，因此，必须寻找出路，建立一个强有力的集权政府，以此来保证各种公共服务与设施的提供[15]136。同时，保尔·斯杜邓斯基在其著作《美国的大都市区政府》中提到，解决大都市地区的痼疾，必须克服地方权力的零散化，建立更大范围的整合型的大都市区政府[16]376。进入90年代，美国大都市区的行政区划问题再度引起热议，涉及政治、经济、地理等多个学科和领域。应该指出的是以美国为代表的西方国家，多年的实践经验证明，在都市化区实行单中心体制好还是实行多中心体制好，并未有明确的结论，各有其形成的背景和优缺点。关于都市区行政组织与管理的经验，对我国的地方行政组织改革具有重要借鉴意义。

2.2以“分治”为核心的多中心治理理论

“多中心”一词首先被提到是在迈克尔·蓝博尼的《自由逻辑》一书。多中心这一理论自被提出以来很快便发展成为西方行政学术界最热门的理论之一。奥斯特罗姆夫妇生前对多中心这一理论做了明确的解析，是该理论的代表性人物，他们认为：“多中心”意味着有许多在形式上相互独立的决策中心，这些决策中心在竞争关系中相互重视对方，签订各种合约，在各种合约的基础上，从事合作性的活动，或者利用新的机制来解决冲突，因此大城市地区各种各样的政治管辖单位可以以一种连续的、可预见的互动行为模式前后一致地运作[17]89。王兴伦作为国内多中心这一理论的权威性代表，他对于多中心理论的解释是结合了实践应用而提出的，更加生动，语言质朴易懂。多中心是指多个权力中心和组织机制治理公共事务, 提供公共服务。它涉及广泛的公共领域,在公共治理中主要指生产的多中心和治理体制的多中心[18]。多中心治理模式为我国地方治理提供了一个新视角，将市场、政治和社会三个因素放在同一个框架内，充分调动不同治理中心在地方治理中的作用。

总体而言，省直管县体制改革是我国在行政体制改革道路上的一个创新之举，国外发达国家一直推行的是两级或者三级制的行政管理体制，这表明简化层级设置来提高行政效率有迹可循，但是这种体制改革在我国不同地区是否都可以取得成效，仍需要具体问题具体分析，应该在改革的进程中不断地调整、探索。

(责任编辑杨文忠)

参考文献:

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[2]焦洪昌.关于“省直管县“的法律制度思考[N].法制日报，2007-9-2(9).

[3]戴均良.行政区划应实行省县二级制——关于逐步改革市领导县体制的思考[J].中国改革，2001(9).

[4]孙学玉，伍开昌.当代中国行政结构扁平化的战略构想[J].中国行政管理，2004(3).

[5]汪宇明.中国省直管县市与地方行政区划层级体制的改革研究[J].人文地理，2004(12).

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[7]李珍刚.扩权强县：广西县域经济发展的新路径[J].广西民族研究，2006(3).

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[10]何显明.市管县体制绩效及其变革路径选择的制度分析阴[J].中国行政管理，2004(7).

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[12]郭小聪.“省管县”改革的重点和难点[J].视点，2012(4).

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[15]王旭.美国城市化时期的地方政府[M]. 厦门：厦门大学出版社，2010.

[16]王旭.美国城市的历史解读[M].北京：清华大学出版社，2006.

[17]文森特·奥斯特罗姆,帕克斯,惠特克.公共服务的制度建构[M].上海：上海三联书店，2000.

[18]王兴伦.多中心治理:一种新的公共管理理论[J].江苏行政学院学报，2005(1).

Review of the Literature on the Reform of the

Province Governing County

WU Jia-jia

(School of Philosophy and Public Management, Henan University, Kaifeng 475000，China)

Abstract:In recent years, with the further development of the socialist market economy, the City Governing County drawbacks increasingly exposed, and newborn Provincial Governing County in optimizing the administrative level, to promote the advantages of the county economic development become more prominent. The article sort out the research results of superiority and operability of reform，encountered obstacles on the Province Governing County system in recent years, and introduce the mainstream view of foreign reduce levels of government, increase local government autonomy, give full play to the economic radiation function of central city.

Key words:City Governing County;Provincial Governing County;metripolitan area;multi center