“放管服”视域下地方高校的科技改革

时间：2024-06-19

何念武，耶磊，王娟英

（1.商洛学院科技处，陕西商洛 726000；2.商洛学院学报编辑部，陕西商洛 726000；3.商洛学院财务处，陕西商洛726000）

1988 年9 月，邓小平在全国科学大会上提出了“科学技术是第一生产力”的重要论断。此后的几十年，我国科技事业飞速发展，取得了举世瞩目的成就。进入新时代，习总书记提出了“科技兴则民族兴、科技强则国家强”的重要论断。为了切实推动科技创新能力，国家在科技领域先后出台了一系列的“放管服”改革举措[1-6]，推动了我国科技事业的发展。为解决多方面政策的有效衔接，为科技成果转化营造良好环境，陕西立足本省实际推出了以加强科技成果转化为核心内容的“陕九条”[7]。紧随其后，陕西省教育厅、科技厅、财政厅又印发了《关于落实以增加知识价值为导向分配政策促进省属高校科技成果转移转化的实施意见》（即“陕教十条”）[8]，进一步激发了广大科研人员和科技工作者的热情，有力推动了陕西地方高校科技工作的改革与发展，但改革中仍存在着许多不足。基于此，笔者在调研了相关院校之后结合自身多年科研管理工作实际，针对当前地方高校科技改革的举措、存在问题和改进措施进行了探索。

1 地方高校科技改革的主要内容

针对当前陕西地方高校的科技改革，笔者通过网络检索、函电调研、咨询专业人士等方式对陕西省地方高校的科技改革工作进行了专题调研。在国家“放管服”措施及“陕九条”“陕教十条”的鼓舞下，陕西省内地方本科院校纷纷开展科技工作改革，初步建立了符合省情、校情的规章制度体系，具体措施如下。

1.1 建立权责明晰的制度体系，实施简政放权

大多数的地方高校均实行法人代表授权的项目负责人科技经费支出审批制，进一步强化项目负责人自主权。如某高校的相关政策规定：“科研经费管理实行分类建账、分级审批、各负其责的原则……项目负责人是科研经费使用的直接责任人，对经费使用的合规性、合理性、真实性和相关性承担法律责任。”经法人授权，相关责任各方各司其职，在一定范围内充分赋予科研人员经费使用自主权。该制度进一步明晰了与科研工作有关的各责任主体分别为校内的二级院、系、相关职能部门、项目负责人，同时细化各责任主体的职责及责任，避免各责任主体之间的相互推诿，保证了科研工作的稳定发展。

1.2 简化预算编制，下放调剂权限

在预算编制方面，各地方高校多依据中省有关文件制定了新的制度。如某高校的管理办法规定纵向项目的劳务费预算不设比例限制；项目的差旅、会议、国际合作与交流费三个科目合并预算，其合计费用不超过直接经费的10%，无需提供测算依据；项目的间接费用预算最高可达总经费额度的25%。在预算调整方面，明确了预算变更的流程与备案要求，在此基础上将调剂权限下放至项目所在的二级院、系。同时规定在保证间接费用总额不变的情况下，除设备费、劳务费、专家咨询费和差旅会议及国际合作与交流费不得调增外，其它各科目预算由项目负责人根据研究需要自行调剂使用并报科研管理部门备案，报财务部门予以调整使用。

1.3 简化科研经费报销程序，下放审批权限

为简化科研经费报销审批，减轻广大科研人员负担，各地方高校普遍对科研经费管理办法进行了修订。如某高校新修订的管理办法中就明确规定，各类纵向科研项目单笔支出1.0 万元以内、横向科研项目单笔支出2.0 万元以内的，由项目负责人自行签字确认，财务部门审核报销。该制度同时将负责人对差旅和劳务费支出科目的审批权限则设定在0.5 万元以内。此外，大部分的地方高校每年都会集中对当年科技项目经费使用情况进行内部专项审计，以确保科研经费使用合法合规，这样既赋予了项目负责人相当的自主决定权限，又不至于放任不管。

1.4 切实提升经费使用效率，规范结余经费统筹

为提升经费使用效率，陕西部分地方院校在“陕九条”“陕教十条” 等政策允许的范围之内，进一步明确了结余经费的使用原则。如某高校规定，一次性通过验收后的科技计划经费由项目负责人继续使用，两年内不予收回，两年后仍有结余的，以科研发展基金形式由学校统筹管理，优先安排原项目负责人将其纳入新科研项目的直接经费。未一次性通过验收的科技计划项目，结余经费按原项目批准单位有关规定处理，若项目批准单位无相应规定或明确的经费处理意见，则由学校统筹安排使用。同时将横向科研项目结余经费视同科技成果转移转化收益，直接将结余经费90%奖励项目组，充分激发科研人员能动性。

1.5 强化学术行为规范，加大学术不端行为查处力度

为了进一步规范科研人员的学术行为，防范学术风险，部分高校先后出台了学术不端行为处理办法或实施细则，进一步明确不端行为的种类、处罚程序和惩处标准，实行科研项目申报、成果推荐和科研评优等科研失信一票否决制。个别高校还将科研经费违规违法行为纳入学术不端行为管理，建立重点人员科研诚信档案，将严重失信者列入“黑名单”，对其进行更强的限制和处理。

2 地方高校科研“放管服”改革的不足

如前所述，陕西省地方高校基于“放管服”改革，在中省市政策允许范围之内，纷纷对各自的科研管理制度进行了修订和完善，进一步激发了广大科研人员的热情，调动了他们的活力，推动了地方高校科研事业的发展。但改革也存在一些问题，需中省项目发布单位、相关管理部门及高校进一步协调、解决。

2.1 外拨科研经费监管难度大

针对外拨经费管理，陕西省大部分的地方高校在财务验收时只是以外单位提供的经费决算表作为依据，而对于外拨经费使用的真实性、相关性和合理合规性未能起到很好的监控[9]。再者，由于大部分的高校有外拨经费的项目数量极少，未能引起学校的足够重视，鲜有较为细致可行地针对外拨经费的监管制度条文，造成管理部门在执行时缺少相关依据。而且外拨经济涉及多个单位、部门，各单位间在制度衔接上也存在差异，这无疑更增加了监管的难度。

2.2 政策缺乏有效衔接

科研工作除了科技管理部门外，还涉及财务、资产、审计和税务等部门，一些切实赋予科研人员的优惠政策存在多头管理、政出多门的问题，如科研仪器设备购置招标、科技成果转化税收等。尤其是交叉科研管理事项，不同部门间政策调整与衔接存在滞后性。在各部门未及时修订“老办法”之前，新政策只是停留在口号上。例如，在实际操作过程中科研管理部门执行的是《中华人民共和国科学技术进步法》《中华人民共和国科技成果转化法》（修订）等法律法规，而财税和审计部门则执行的是《预算法》《税法》《审计法》等监督性法律，更多地关注经费的合规性。再如，科技部颁布的《科技项目招标投标管理暂行办法》《国家科研计划课题招标投标管理暂行办法》对使用政府财政拨款的科技项目涉及的招标投标活动进行规范。国务院办公厅2016 年发布的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》则要求各单位应强化自我约束和自我规范，高效开展科研活动。这些制度文件并未明确要求科研项目采购必须进行招标，但在实际操作过程中各地方高校均采用招标形式[10-11]。

2.3 科研目标责任考核缺乏可资借鉴标准

近年来，各大高校都在推行绩效改革，陕西省大部分地方高校的改革方案中明确了考核内容以及要完成的主要指标，考核时主要以绩效目标完成情况来衡量。但在实际的考核过程中由于缺乏参照标准，再加上考核组成员的专业化水平能力有限，各学科间存在较大差异，文理工发展不均衡等因素制约，致使绩效考核变成了单一绩效目标完成情况考核，进而影响了考核应有的权威性和说服力[12]。

2.4 学术不端和经费违规行为披露力度不够

在科技领域学术不端和科研经费违规使用披露方面，部分高校对科研人员的学术不端行为和科研经费违规行为并未公开或是小范围公开，这就造成了外部人员不了解学校内部的一些学术不端行为，甚至是在学校内部也有相当人员不知道这种情况。不能公之于众学术不端行为和的科研经费违规违纪行为是无法起到真正的警示效果的，不对外披露甚至是对违规行为的一种保护[13]，此种现象在科技活动中亟需改观。

2.5 科研信息化服务建设滞后

“放管服”改革，对科研信息化服务能力和手段提出了更高要求。但陕西省大部分地方高校普遍存在不同程度的信息化平台不完善问题。近年来，随着各地方高校办学规模的日益扩大，办学经费日趋紧张，再加上财政拨款方式改革带来的影响，各高校都在想办法进行开源节流。此时，想让学校拿出动辄三五十万甚至上百万来购买科研管理平台，或是为了数量不多的科研经费而去聘用大量的科研财务助理，是不现实的。权衡各方因素之后大多数地方高校仍难推行人事、科研、财务一体化的信息服务平台，科研财务助理和投单式报账等也未能有效施行。

3 完善地方高校科技“放管服”改革的建议

陕西省地方高校“放管服”改革中存在的上述问题，有的需要政策制定部门或项目发布单位来统筹协调，有些则需各高校通过进一步解放思想、深化改革来解决。

3.1 进一步优化审计评价体系

针对不同来源渠道的科研经费除执行上级部门相关规定外，要善于总结各种渠道科研经费审计过程中的异同和易出现问题的地方，联合科研管理部门、财务部门共同制定出适宜的审计评价体系。要努力实现以创新为引领、找准审计定位，以信任为前提的审计监督新模式，以问题为导向、提高审计质效，以严惩为保障、坚决惩治科研领域各种违规违纪和不端行为[14]。同时，积极探索有效的方法，加强对外拨经费的监管。

3.2 努力打造“线上+线下”服务体系

科技管理与服务属于过程行为，牵涉的部门、人员较多。要按照“放管服”的理念做好相关工作，必须要进一步整合现有资源，充分利用信息化技术手段，着力打造“线上服务”集合体。各高校可由信息化部门牵头，着力打通现有科研、财务管理系统障碍，实现互联互通。由计算机专业师生设计研发科研财务账上APP 或者借助已有的网上办公平台实现科研人员随时随地掌握经费使用、借款和工资薪金等信息。同时，借助大数据分析，强化科研经费监督监管。多管齐下，进一步丰富“线下”服务方式方法，努力充实财会队伍和财务服务制度建设，积极对接服务对象，制作科研经费财务报销流程简图并通过APP、QQ、微信等手段定期向科研人员进行推送[15]。

3.3 突破横向科研管理瓶颈

高校作为科技成果的重要供给源，但目前科研成果转化现状并不乐观。如何打通科研成果转化的最后一公里，是一个应引起深思的重要问题。对于广大地方高校而言，各类纵向科研经费渠道毕竟有限，而且同高水平大学根本就没办法竞争，唯一可能取得的突破就在于服务地方发展过程中获得的横向合作经费，因而成立经营性资产管理机构是必由之路。在“放管服”的大背景下，各地方高校应尽快熟悉资产经营管理业务，在条件成熟的情况下尽可能早日成立资产经营机构，充分发挥高校资产经营机构服务高校科研发展的职能[16]。

3.4 强化政策宣传和违规案件披露力度

利用各种新媒体和信息化手段进一步强化科研政策宣讲，为广大科研工作者了解政策搭建平台，尽可能避免科研人员对政策的错误解读。除常规的政策宣讲、印制政策读本外，可将与科研人员关系密切的规章制度印制在科研经费使用手册封二、封三，以增强科研人员对新政策的知晓度。同时利用QQ、微信、制作小视频等方式做好科技政策宣讲。在违规违纪和学术不端行为处理案件披露方面还要加大案件的披露力度，真正起到警示作用，从而强化科研经费的监管力度[12]。

3.5 强化科研绩效管理

在绩效管理方面，高校应本着专业的人干专业的事情的原则，努力实现单位统筹与项目负责人的自由分配权效益最大化，将更多的间接经费交由项目组分配并将分配方案报科研管理部门和财务部门审批发放。随着地方高校科研事业的快速发展，这就要求财务部门要积极应对核算总量增加的局面和果断处理好适用财经法律法规间的关系，科研管理部门协调好单位统筹和项目负责人自由分配之间的关系，项目负责人要合理界定绩效分配范围，从而使得科研人员干事创业积极性得到充分释放[17-18]。