晚清时期厘金与湘军饷需制度的变革

雷乐街

(安徽财经大学 马克思主义学院，安徽 蚌埠 233030)

太平天国运动兴起后，清政府国库空虚，饷需奇缺，无法满足前线战事需要。为缓解当时的财政危机，清政府相继出台了一系列临时性政策，放权于地方，试图增加临时性财政收入。厘金作为一种捐输制度变通的产物，就是在这样的历史背景下出现的，并成为地方财政的重要来源。从厘金的性质来看，它属于商业税，是对商品流通环节进行征税。因此，相较于缺乏扩张性的农业税而言，厘金课税范围较广，具有较强的灵活性和转嫁功能。厘金制度产生之后，持续长达70年，对近代中国的经济社会产生了深远的影响。本文将研究视角集中于厘金起源阶段，考察厘金的产生如何引发湘军饷需制度的变革，在此基础上，探讨晚清时期财权下移现象及其后果。

一、厘金的产生及其对湘军军费的意义

咸丰三年(1853)夏，时任副都御史的雷以諴以刑部侍郎身份在扬州帮办江北大营军务，负责粮台筹饷事宜，因自行招募乡勇，需饷甚巨，于是在里下河设局劝捐。委派员弁在扬州附近之仙女庙、宜陵、邵伯等市镇，劝谕米行，捐厘助饷，并定制每米一石须捐钱五十文，集寡为众，积少成多，收效显著。咸丰四年，雷氏并上奏咸丰帝，请将捐厘之法推广到大江南北：“其余大江南北各府州县，未经劝办者尚多。……于城市镇集之各大行铺户照臣所拟捐厘章程，一律劝办，以于江南北军需可期大有接济。统俟军务告竣，再行停止。”[1]306不久，咸丰帝下谕令两江总督怡良、江苏巡抚许乃钊、南河总督兼漕运总督杨以增，在所辖之内，按照雷以諴所拟章程，试办抽厘。咸丰四年(1854)十一月，在大学士礼部尚书帮办江苏军务胜保的奏请下，咸丰帝准许各主要用兵省份的督抚可以据本省情况，试办厘金。

厘金从雷以諴在江苏创设，然后扩展到用兵省份试办，最终普遍推行到全国，并非一蹴而就，而是一个逐步扩大的过程。雷以諴抽厘所得主要供江北大营八旗、绿营饷需开支，八旗、绿营之饷需尚且以厘金来弥补户部所征调各省地丁钱粮之不足，遑论本不在户部供给范围之内的湘军了。自从咸丰帝准许用兵省份酌情试办厘金后，先行诸省均为长江流域之湖南、湖北、四川、江西等。这些省份当时正处于战乱之中，清军与太平军进行来回往复的拉锯战，主要州县城池屡次易手。在湖南、湖北、江西、安徽等省，与太平军进行争夺战的主力是以曾国藩为首的湘军。自从咸丰四年(1854)元月，曾国藩奉旨东征湖北，继而进军江西，北上安徽，直到咸丰十年(1860)四月，曾国藩署理两江总督为止。在此六年东征中，曾国藩一直未被授以地方实职，其所统帅之湘军亦是以客军身份征战于外省，颇有寄人篱下之感。薛福成对此情形曾做过如下叙述：曾国藩“以侍郎剿贼，不能大行其志；及总督两江而大功告成，以其土地、人民之柄，无所需于人也。是故督抚建树之基，在得一行省为之用，而其绩效所就之大小，尤视所凭之地以为准焉”[2]。

在此期间，湘军统帅曾国藩主战，本省督抚主饷。本省督抚与湘军之间是互助的合作关系，督抚有守土之责，但其所辖之绿营不堪一击，必须仰仗曾国藩之湘军，湘军之饷须各省督抚予以支持保障。地方督抚之饷权与统兵将帅之兵权互不干涉，两者互相牵制，本身就是朝廷故意而为之。早期试办厘金之各省，厘金收入之大宗主要是供给曾国藩统帅之各路湘军。曾国藩奏派大员前往四川、湖南、江西等省办理捐纳事宜，其中多为地方现任官员，只因迫不得已需要借助他们的权势，方能减少来自地方上的阻力。此时，厘金征收之权尚在各省督抚之手，曾国藩不得不仰人鼻息。他曾经感慨道：“臣细察今日局势，非位任巡抚有察吏之权者，决不能以治军。纵能治军，决不能兼及筹饷。臣处客寄悬虚之位，又无圆通济变之才，恐终不免于贻误大局。”[3]

湖南、湖北、江西三省与湘军有着休戚与共的特殊关系，或与曾国藩私交甚好，或与湘军有着战略上的互助关系，对于湘军饷需的筹集与供给有责无旁贷的义务，故而总是竭力而为。咸丰四年(1854)，时任贵州黎平府知府的胡林翼，受曾国藩座师、湖广总督吴文镕奏调率领贵州乡勇来鄂，曾国藩将其纳入麾下。在曾国藩东征江西后，胡林翼留守后方，统帅水陆湘军，咸丰六年(1856)在罗泽南、李续宾所部湘军的协助下，收复武昌三镇，也由于克复之功，清廷实授胡林翼湖北巡抚。在仅仅短暂的两年内，胡林翼由知府连升数级，任一省主官，这其中固然与其经世致用之才有着莫大的关系，但是与曾国藩的赏识和湘军将领的协助也有着紧密的联系。至于江西一省，虽然在战争期间，巡抚屡次易人，但是对于收复城池之事，则非湘军莫属，巡抚需要做的便是竭尽全力供给湘军后勤饷需。湖南作为湘军的后方基地，既为湘军提供源源不断的兵员，也源源不断地接济东征湘军饷需。曾国藩在湖南特设东征局，负责东征湘军饷需的筹集、转运。

骆秉章在奏章中提出，从咸丰五年(1855)四月到咸丰七年(1857)十二月的两年半时间内，湖南一省所抽收厘金中，总计拨付给布政司藩库军需局湘平银1,079,889 两，足典钱1,471,025串。[4]314这部分军需开支主要有两个流向，一是由江忠义、刘长佑、刘坤一统帅之留防湖南的湘军，二是由曾国藩亲自统帅的，从湖南出发，活跃在湘赣交界的湘军。咸丰十年(1860)，因战场扩大，曾国藩派人回湖南再募新兵，前赴安徽，与湖南巡抚商议后，获准在长沙设立东征局，并在省内其他地方设立分局，派道府大员经理。将东征局所收厘金三分之二解往江西，供给驻皖南之湘军，另以三分之一解往湖北，供给防堵皖北之湘军。抽厘章程大概如下，“即凡盐茶货物，皆于本省应完之厘金外，再加抽半厘，如本省抽一两者，另抽东局五钱，本省抽百文者，另抽东局五十文。”[4]314后据湖广总督官文奏称，湖北自举办厘金以来，每年抽收实数约在一百三四十万两左右。[4]304江西于咸丰五年(1855)开征厘金，其征收章程略有不同，实行更定抽分法，活厘首卡值百抽三，次卡值百抽二，总共值百抽五，其中一分用于本省防军，另四分协济客军饷银。咸丰十年(1860)，曾国藩任两江总督后，奏请将江西省厘金交由曾国藩湘军粮台办理，以抽厘所得供给东征湘军。在收复南京，平定太平天国之后，曾国藩曾指出“东南用兵十年，全赖厘金一项支持”[5]。可见，厘金在湘军各项饷源中占据多么重的分量。据朱东安统计，在曾国藩统帅湘军东征及至收复金陵中，“报销军费二千万两有零，其中厘金一项，大约占一千六百万左右”[6]。

二、战后湘军将领对厘金的掌控

厘金在创办之初，清政府各级官员均视其为一项临时性的救急之策、权宜之计，主要的目的就是解决当前财政紧张、军费无着的难题。在其创办之初，按照规划，在战事平定之后，一切恢复到战前状态，包括厘金在内的一系列临时性政策，因失去必要性，将逐步取消。由中央各部门下放给地方督抚与前线将帅的各项便宜权力，也将有计划地收回。

首倡厘金的雷以諴，在厘金开办不久的咸丰四年(1854)三月，向咸丰帝进行奏报。他一方面恳请朝廷批准自己抽厘之策，并推广于江苏省内各府州县；另一方面，提出“俟于江南北军务告竣，即行停止”[7]。在咸丰帝针对雷以諴抽厘谕旨中，指出“据雷以諴所奏，捐厘章程系于劝谕捐输之中设法变通”[1]393。咸丰帝认为，雷以諴所拟之仙女庙捐厘章程，只是在原有的捐输章程上做了些许变通，其大体规则依然未变。但时移世易，捐输之权归于户部，地方同样劝捐，是属于临时之策。但是捐厘之权，在办理之初，便归地方所有，户部既无权也无力过问和干涉。

由于缺乏有效的监管机制，弊窦丛生，不断弱化朝廷对地方财政的控制能力。咸丰四年(1854)，户部右侍郎王茂荫奏称，大江南北捐局过多，官私错杂，扬州以下沿江各府州县设有十余局，苛敛行商过客，假公济私，包送违禁货物。[4]30次年，户部左侍郎罗惇衍奏称，弁兵官绅巧立名目，以盘查奸细和稽查偷漏为理由，视商贩为鱼肉，任意威吓勒索。[8]各省在厘金征收方面普遍存在着上述问题，主要原因还在于实施过程中缺乏统一的标准和有效的监管。

不少京官站在国家与户部权益的立场上，要求清廷加强对厘金的规范与整顿。咸丰九年(1859)，朝廷根据御史蒋志章、吴焯的陈请，下旨命地方督抚与统兵将帅将所辖各局卡征管官绅职名造册上报户部备案，并将“厘卡所抽捐数及捐商姓名饬令逐日开单实贴卡外，半月内申报一次”[4]31。咸丰十一年(1861)，户部秉承上谕，拟定全国厘金章程八条，主要包括各省厘定科则、严禁虚报偷漏隐匿、严明惩罚等内容。但是，上述章程被各地督抚视为具文，无人认真实施。

总之，在湘系将领纷纷占据东南地区督抚职位之后，基本上掌握了东南厘金的征收、管理和使用。厘金的征管大权不再归属于户部在地方的代理机构——布政司，转归各地督抚设立的临时性财政机构。以湘军为首的地方军队，在平定战乱的过程中发挥了决定性作用，以自筹厘金为核心的饷需供应制度则是其成功的财政因素。在执掌地方行政权后，军权、政权与财权已经紧紧地结合在一起。在这些因素的综合作用下，以厘金为核心的地方财政系统开始形成。

在传统的皇权专制中央集权体制下，为了防止地方势力坐大，在多次鲜活的历史教训的警醒下，历代王朝在政治、军事、经济权力的分配上，大多采取强干弱枝、内重外轻的方针。在财政税收方面更是如此，税收大权完全操控在中央手中。在清代的税制中，并没有对中央税与地方税进行严格的划分。税收归属权与分配权掌握在中央，地方各级税收机关只是行使代理权。国家财税均由地方各级政府征收，地方政府要承担税收的执行环节，同时也负担着巨额的征收成本。但是大部分收入都要起运至国库，而地方留存比例很少，仅够基本的行政支出。

经过战争的冲击，战后清政府财政收支结构较战前有很大变化，原有的以统收统支为支柱的中央财政体系无法正常运转，户部不能掌握各地财政收入具体详情，故而不能按册指拨，无法量各省财政之入以定全国财政之出。在财政收入中所占比例越来越大的厘金，逐渐掌握在地方督抚手中。大规模的战争结束后，清政府需要大量的资金用于补发兵饷、恢复生产等善后事宜，而原有的地丁钱粮收入应付正常财政开支尚且不足。此时，厘金成为战后各省善后支出中最大的一笔收入。“尽管存在着重复征税、阻碍商品流通、增加国货成本等弊端”[9]，但是在现实财政困难面前，厘金存续下来。

在厘金征收过程中，各省具体情况不一，税目和税率上也无统一标准。因此，户部无法全盘掌握厘金收支的详情。而地方实权督抚控制了局卡的设置、人员的任免、税目与税率的制定等方面的权力，从而掌握了厘金的征收、管理和使用大权。在这种情况下，中央财政必然受制于地方。战时负责军队后勤饷需征集、调拨、分配的粮台，在战后向地方财税行政机构转化，并稳定下来制度化，成为地方常设机构，在督抚的管辖之下，管理本省财政事宜。在行政权力变化的具体表现，主要体现在这些原本临时性的机构与地方最高级财政机构藩司的关系上。在有些省份，藩司有名无实，被取而代之。在有的省份，与藩司并立且自成一套系统。藩司原本负责全省田赋、漕粮、盐课收入，以及各项支出，战时更负责向各路粮台调拨饷银，再由粮台转支前线各军。三者之间环节太多、手续过于繁杂，特别在战时，在缺乏有效的交通联系方式的情况下，效率过低，影响战事进展。故而为了省去藩司—粮台—各军之间的繁琐环节，咸丰七年(1857)，时任湖北巡抚的胡林翼，设立湖北总粮台，规定无论何项进款，收支均由粮台负责，各厘局所收银钱，均交予粮台，总厘金局不过照验清册而已。[10]此时总粮台既负责通省各项收入，又掌管各项支出，已然取代藩司，代行代拆，行使其财政权力。由于户部是通过各省藩司得以掌握各省财政收支情况，而总粮台只需向巡抚负责，户部对地方财政的控制权力开始弱化。

在曾国藩就任两江总督后，除统帅湘军外，还兼任江苏、安徽、江西三省民政事宜，战时三省之厘金征管事宜，名正言顺地成为他职责内之事。在其设立江西粮台后，委任江西藩司总司粮台一切事宜，并自行委派数名道府大员协同办理。从表面上看，有助于户部通过藩司掌握江西粮台的收支情况，实则是为体制外的粮台借体制内的藩司掌握全省财政实权。将藩司与粮台合二为一，利用现任官员管理粮台，得以控制江西藩台、道府等地方大员，为湘军筹饷服务。

此外，湘军各路军营粮台自行设厘金局卡抽捐的现象比较普遍。曾国藩有权将各省厘金局汇总会之款项，解往各路湘军大营。但为减少麻烦、省去转运费用，也为能够及时供给军需。曾国藩变通征收、转运之法，获其允许后，部分湘军统帅，可以委派员弁就近自行设立厘卡，所征厘金解往本军军营，自收自用。“皖南歙县、屯溪、婺源、绩溪各局，由左宗棠、张运兰控制；沿长江两岸之华阳、大通、荻港、金柱关、运漕，乃至江宁之大胜关，由杨载福、彭玉麟、曾国荃控制；中部地区之六安一带，则由李续宜控制。”[11]

由上可见，曾国藩授命所部湘军，可以相宜自行设立厘卡，自收自用，将财权进一步下放。曾国藩作为两江总督与湘军统帅，早日平定战乱，为各路军队供饷，是其职责所在，义不容辞。但就其处境而言，同样处于入不敷出的境地，入款有限，而开支巨大。且战争期间，军情瞬息万变，州县旋得旋失，饷源变化不定。在这种情况下，要使曾国藩大营总粮台能够及时详细地掌握收支情况，并且做出通盘计划与安排，面临着诸多现实困难，只能选择进一步放权于各路统帅，造成财权的进一步下降。

三、厘金对湘军饷需制度变革的意义

清代的权力结构基本上由军事权、财政权和人事行政权三部分组成。在前期，这三种权力形态紧密地结合在一起，共同支撑着清政府的集权体制。而这三种权力形态又通过一系列具体的制度设计，得以保持正常的运转。在本文所涉及的太平天国起义及战乱结束后一段时期内，这种权力结构与运行体制出现了一系列的变化。随着地方拥有就地筹饷之权，并且原属于藩司的地方财政管理权，部分地被战时新设的财政机构逐渐取代。在整个战争期间，发挥中流砥柱的主要性作用的是以曾国藩为统帅的湘军系统。作为经制武装外的湘军，有着自己独特的制度设计，因其外生性，并没有纳入国家正规的军事体制之内，其招募、指挥、调动的权力掌握在湘系首领中，具有很强的“私军”性质。随着战争后期，湘系将领逐渐掌握地方实权，将权力伸向地方性政治、经济资源，在一定程度上控制着地方行政决策权与地方人事任命权，更加有力地推动了战时所掌握权力的制度化、固定化。

湘军饷需制度变革的意义在于其突破性和开创性。其突破性，主要体现在对旧有制度的约束与传统权力结构的瓦解与松动方面。这种制度框架，是清政府在满汉有别、以满制汉的政治设计与安排下，在不断修正、强化的过程中，最终实现“祖制化”“家法化”。这种祖制、家法有着关乎满清国体、皇权根基的重大政治现实与象征意义。但是，对这种旧有体制的突破与松动，并非一朝一夕，亦非由偶然因素激发。在清代前中期就埋藏着、隐伏着变化的因子，在太平天国这场持久且剧烈的国内战争中，通过湘军这一载体，得以显现、形成。随着湘军领导集团权势与地位的上升，湘军饷需制度变革的影响与功能不断被放大，波及到财政体制与军事体制，乃至引起晚清政局的变动，为以后北洋时期的群雄割据埋下了伏笔。[12]深刻剖析厘金产生的前因与后果，对于当前国家制度和国家治理体系建设的推进，以及财政体制改革和税制改革的深化，具有以史为鉴的现实意义。