南通沿海前沿区域城镇化发展研究＊

杨晓峰，徐光明

（南通市沿海地区发展办公室，江苏 南通226007）

江苏沿海开发国家战略实施以来，以工业园区开发形式的工业化步伐逐步加快，城镇化推进相对滞后。从工业化和城镇化关系的基本理论来看，两者是一个社会发展的必然过程，工业化会带来城镇化，同时城镇化又会促进工业化。因此，对于南通沿海欠发达地区而言，协调推进沿海前沿区域的城镇化和工业化的互动发展，将更有利于沿海开发向纵深推进。

推进城镇化是江苏沿海开发国家战略的目标之一。《江苏沿海地区发展规划》提出，按照建设大港口、引进大项目、发展大产业、构建沿海经济带的总体要求，实施港口、产业、城镇三位一体联动开发，提高开发水平。加强中心城市和县城镇功能建设，促进人口和产业集聚，使沿海地区成为全省重要的经济增长极。从增长极理论看，一个区域的增长核心一定是该区域的城镇或城市中心，南通在沿海地区的重要发展节点规划建设沿海重点中心镇，符合区域经济发展的一般规律，也是落实沿海开发国家战略的重要举措［1］。

推进城镇化有利于为沿海港口、产业发展完善功能配套。港口、产业、城市的相互关系是区域经济发展中的重要关系之一，对欠发达地区而言，港口资源是带动区域经济发展的重要资源，有港口才能带来集疏运功能的配套，随之带来贸易的便利和临港产业的发展，从而促进当地城市的繁荣。但是，南通沿海主要为传统的农业、渔业乡镇，支持沿海港口、产业开发所需要的生产性、生活性服务业能力显然不足，因此在沿海港口、产业发展的同时，加快推进沿海城镇化，有利于形成推进合力。

推进城镇化有利于集聚人口，促进城乡一体化发展。沿海开发的一个重要目标就是城乡一体化发展，推进沿海城镇化建设，丰富沿海城镇的公共服务功能，打造宜居环境，有利于更多地创造就业岗位，集聚当地农业人口，从而实现城乡统筹，推进沿海开发的集约集聚发展，使沿海开发的成果惠及城乡。

一、沿海前沿区域城镇化的目标、思路和原则

所谓沿海前沿区域城镇化或城市化，是指在沿海大开发工业化发展进程中，人口大量迁入沿海城市集聚居住、集聚生产、集聚生活的一种社会现象。城市化是现代化发展的重要标志，是现代化进程中一种不可阻挡的趋势 国务院总理李克强指出：“推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。要走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，不能人为‘造城’，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇。要为农业现代化创造条件、提供市场，实现新型城镇化和农业现代化相辅相成。”［3］这里提到的新型城镇化的概念，就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，将城乡居民的利益置于首要位置的城镇化，真正使城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。其发展方向是以人为本，以新型工业化为动力，统筹兼顾，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，实现科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展。

随着南通沿海主要产业布局以及城镇发展的总体格局的逐步清晰，明确沿海城镇化发展的基本思路，制定主要目标和发展的基本原则，将有利于更加科学有序地加速沿海城镇化发展进程。

（一）基本思路

全面贯彻落实《江苏沿海地区发展规划》，抢抓南通创建陆海统筹发展综合配套改革试验区的新机遇，坚持沿海地区工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，积极推动沿海重点中心镇（园区）在陆海统筹试点工作中先行先试，通过科学规划、统筹协调、因地制宜、分类指导、完善机制，切实提高沿海城镇化质量，全面提升城镇综合承载能力，努力走出一条以人为本、特色鲜明、健康协调可持续的沿海城镇化发展道路。

（二）主要目标

南通市要围绕建设“一中心、三城市”的总体目标定位，力争用5年时间，使南通沿海新港城建设初具雏形：以市区为中心、县城为依托、重点中心镇为基础的沿海城镇体系框架基本拉开，中心城区与沿海重要通道基本建成，对沿海城镇发展的辐射带动作用进一步增强，沿海重点中心镇建设达到县级副中心城镇水平，城镇化率达到全市小城镇平均水平，沿海重点中心镇（园区）在陆海统筹试点工作中取得较为成熟、可复制的改革经验。

（三）基本原则

1.统筹发展。统筹中心城市与沿海城镇的发展布局，优化中心城市与沿海、沿海多极点之间的组织联系，形成轴向联动、组团式发展格局，提升南通城市整体实力。

2.极核发展。强化以沿海8个重点中心镇为极点的城镇建设，推动沿海城镇发展极核加速形成。依托发展基础及资源条件，合理确定沿海重点中心镇与一般镇发展规模，重点打造沿海城镇增长中枢，分层次推动沿海城镇发展。

3.融合发展。加强沿海城镇与产业园区联系互动，强化城镇对产业发展的配套功能，推动沿海工业化和城镇化的深度融合。加强城镇与农村的融合，按照“紧凑型城镇、开敞性区域”的格局，优化城乡空间，推进一体化发展。

4.特色发展。发挥沿海小城镇特色产业、文化积淀、生态魅力等个性化特色，合理确定城镇功能和发展导向，推进沿海城镇差别化建设，建设工业商贸强镇、文化旅游名镇和生态宜居城镇。

5.绿色发展。根据生态低碳的要求，发挥沿海生态环境资源丰富的优势，加强城镇、产业园、农村环保基础设施的一体化配套建设，加强产业园区的生态化改造，推进沿海地区生态绿色发展。

二、南通沿海前沿区域城镇化的基本现状

沿海大开发有力地促进了南通市发展资源向沿海前沿区域倾斜，沿海地区工业化和城镇化发展的进程明显加快，以市区为中心、县城为依托、重点中心镇为基础的沿海城镇体系框架已经基本形成。本文研究的重点区域为南通沿海前沿区域，即《南通市沿海开发规划》中确定的海启高速公路至海岸线的20个镇及毗邻海域，陆域面积约2 500km2，约占全市的31.4%；人口193.1万人，约占全市的25.3%。

（一）南通沿海城镇基本情况

根据2012年统计数据，南通沿海前沿区域20个镇，总人口1 977 150人，其中城镇人口680 026人，城镇建成区面积158.14km2，城镇化水平为34.39%（见表1）。

（二）南通沿海工业化带动城镇化发展成效明显

南通早期的沿海开发主要是以在沿海滩涂或盐场等土地上建设工业园区，产业的加速集聚带动了城镇化的发展进程。一是产业园区效益提升为城镇化积累了资金。如东沿海经济开发区、吕四港经济开发区、启东滨海工业园区、启东海工船舶工业园的工业产业集聚度较高，2012年这四个园区工业应税销售额已分别达到100.36亿元、112.44亿元、32.78亿元、74.2亿元，为城镇化发展积累了必要的资金。二是工业经济的发展加速了人口集聚。随着企业加速向园区集中，创造了大量的工作岗位，加速了管理、研发、产业等多层次人员的集聚。如东沿海经济开发区已累计创造近万个就业岗位。三是工业化带动了城镇服务业的发展。园区企业集聚加速了城镇金融、保险、中介、仓储、物流、研发、设计等一系列生产性服务业的集聚，进一步促进了城镇功能的完善，城镇发展活力进一步增强。

表1 南通沿海城镇基本情况

（三）南通沿海重点城镇与产业园区发展的关系进一步理顺

南通市从体制机制入手，加大在沿海重要节点培育重点镇。2011年南通市委、市政府出台《南通市沿海前沿地区重点中心镇实行“区镇合一”管理体制的指导意见》，推动沿海8个重点中心镇与毗邻园区实施一体化管理。一是通过推行园区党工委、管委会与镇党委、政府合署办公，解决了区镇决策层面的统一性问题。建立“一办多局”的机构框架模式，实现了在执行层面的一致性。二是按照权责一致、能放即放的原则，把产业发展、规划建设、城市管理、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会治安、民生事业等方面的经济社会管理权限下放到重点镇（园区）。三是建立按照财力与事权相匹配，资源要素向区镇倾斜的支持政策，增强园区（镇）自我滚动发展的能力。在财政收入超收分成、规费、土地出让金留成、各级专项资金等方面向沿海重点镇（园区）倾斜。四是按照城乡统筹、产城融合的原则，鼓励各项配套政策改革创新。大力推动区镇合一后总体规划及专项规划的修编工作，统筹产业布局、统筹功能区开发、统筹基础设施建设、统筹城镇建设与管理、统筹土地管理。

（四）南通沿海城镇各项基础设施建设明显加快

沿海开发战略实施以来，南通沿海城镇各项配套基础设施建设投入不断加大，速度明显加快。一是沟通沿海城镇与中心城市的综合交通基础设施的建设速度加快，沿海前沿地区已形成了与各区镇集疏运体系相互衔接、相得益彰的交通服务体系。整个沿海地区二级以上高等级公路里程突破700km 临海高等级公路已经贯通。二是公共配套能力不断提升。洋口等输变电工程快速建设，供电系统提升扩容全面启动，区域供水基本实现全覆盖，饮用长江水普及率达到90%以上。三是产业承载能力进一步增强。新建道路总长246km，有3家园区采取区域供水，如东沿海经济开发区实施集中供热，已建变电所26座，污水处理厂9家，日污水处理能力达到12.3×104t。四是城镇项目加速推进，总投资超过340亿元的学校、医院、酒店、房地产、旅游度假、交易市场、特色海鲜街等近100个重点项目已经陆续启动建设。

三、南通沿海前沿区域城镇化存在的问题

尽管南通沿海前沿城镇化的发展使沿海城镇面貌有了一定的改观，但是由于该区域长期发展滞后，对照打造新的经济增长极的要求还有不小的差距。

（一）城镇化发展水平较低，还不足以成为区域经济发展的增长极

对比南通市2012年58.7%的城镇化率，沿海前沿区域水平仅为全市水平的一半多一点，沿海城镇建成区平均人口远低于全市乡镇平均城镇人口，沿海城镇化尚处于加速发展阶段。规划建设的8个重点镇，目前正在加快城镇基础设施功能配套项目建设和产业项目招引，对周边区域发展的辐射带动作用尚有限，还不能达到完全具备县城副中心城市功能的规模。

（二）城镇功能配套能力较低，对沿海产业发展支撑和人口集聚的能力较弱

由于城镇化发展是一个渐进的过程，需要随着工业化发展逐步配套，特别是服务于产业发展的金融、保险、商务、中介、研发、设计等生产性及生活性服务业配套能力还不足，无法形成对产业发展的有效支撑，城镇与产业的发展互动不足，发展不够平衡。另外，小城镇人居环境的打造及生活娱乐配套设施相对不足，目前较多开发的是为企业服务的职工公寓及一些人才公寓，对各类人才或务工人员落户的吸引力不强。

（三）规划体系调整较为滞后，沿海城镇发展的空间受到一定限制

由于城市总体规划、土地利用规划等基础性法定规划对城镇发展规模、用地空间规模等方面有具体的指标要求，而原沿海乡镇大部分都达不到中心镇的规模，因此不属于市级城市规划中确定的中心镇，随着沿海开发的推进，特别是在对沿海开发确定的重点中心镇修编城镇总体规划、土地利用规划等时，在城镇发展规模及用地规模等方面受到了一定的限制。

四、加快沿海前沿区域城镇化的对策建议

（一）规划引领，合理确定沿海城镇规划总体框架格局

加快市域城镇规划体系和沿海开发规划、土地利用规划及沿海重点镇规划之间的相互衔接，推动中心城市、小城市、沿海城镇组团等重要节点合理布局、集约发展，强化市域各组团之间的功能互补和内在联系。

1.合理确定沿海城镇等级规模

建议合理优化沿海城镇等级规模（表2）。

表2 沿海城镇等级规模结构设想（2020年）

2.合理优化沿海城镇空间结构

对《南通市沿海开发规划》确立的“两带两轴五组团”（图1）的点轴开发格局进行优化，建立“三横两纵五组团”（图2）的网络开发格局。

三横：沿海安－角斜、南通－通州湾、沿江三条横向发展轴，强化江海联动、陆海统筹，突出南通中心城市到通州湾区域的城市横向发展轴，增强中心城市的经济辐射功能，进一步强化区域内部的经济联系。

根据学生思维发展特点，初中生逻辑推理能力相对较弱，教师可以设计真实具体的教学情境，提高学生参与学习的兴趣，锻炼学生通过比较归纳、综合分析等思维能力，使学生将所学知识运用于日常情境中。教师要提高学生主体地位，多设置开放性问题，以便更好地了解学生思维过程，在因材施教的同时也能锻炼学生发散思维。初中学生的年龄特点决定了他们的科学思维仍然较弱。因此，在平时教学过程中，教师要考虑到学生思维发展的特点，既要为学生发展演绎推理、批判性等较高水平的思维能力做准备，也要基于客观条件保持学生学习自信。

两纵：沿沿海高速、临海高等级公路两条纵向发展轴，强化以上海为核心，向北辐射的纵向发展轴。

五组团：中心城市组团、海安－如城组团、大通州湾组团、汇龙－近海－寅阳组团、角斜－小洋口组团。

图1 原《南通市沿海开发规划》沿海开发空间示意图

图2 南通沿海城镇开发空间布局优化示意图

中心城市组团。主要包括中心城区及通州区、海门城区等。发展以商贸物流、商务金融、服务外包、旅游会展、信息开放、总部经济为重点的现代服务业及相关都市型工业，提升城市功能，增强辐射带动作用。

海安－如城组团。主要包括海安城区、如皋城区及周边地区，建成南通市北拓西进的门户型工业走廊。

大通州湾组团。主要包括沿海三大港区及如东县城、通州湾滨海新城、海门滨海新区及吕四港镇，依托港口重点发展临港产业，建设港、产、城融合发展集聚区，成为南通中心城市东向发展的出海门户。

汇龙－近海－寅阳组团。主要包括启东城区、近海镇、寅阳镇及江海产业园，目标是将该组团打造成接受上海直接辐射的桥头堡。

角斜－小洋口组团。主要包括老坝港滨海新区和如东沿海经济开发区，打造生态农业和沿海休闲旅游的重要基地。促进如东沿海经济开发区化工园区优化升级，打造南通沿海唯一的高水平的精细化工园区。

（二）基础先行，打通中心城市、沿海城镇与出海门户的关键通道节点

进一步加快南通中心城市与沿海前沿城镇的交通通道建设，构建一体化的集疏运体系，促进沿海与内陆腹地的人流、物流、信息流的交互融合，以沿海港口建设为龙头，加强海外拓展，促进沿海开放开发，为沿海城镇化快速推进创造良好的大交通环境。

1.加快推进沿海港口建设

大力推动沿海港区基础设施建设。重点推进洋口港10万吨级石化码头、10万吨级振戎石化码头、吕四港环抱式港池等工程，加快推进腰沙促淤堤工程。推进沿江港口资源整合，构建江海组合港，通过沿江岸线资源整合、功能布局调整、码头扩能改造，促进资源集约利用、功能整合提升，鼓励货主码头社会化、公用化，提高泊位利用率，实时调整整合中心城区沿江港口及产业向沿海港区转移，增强南通港的整体竞争力。

2.大力推动江海联运

通过放大沿海沿江产业集聚及辐射效应，推进港口、港城、港区等腹地开发，实现产业、城市、交通联动，为沿海城镇发育提供强有力的支撑，策应国家长江经济带建设，增强服务长江流域经济发展。重点加快推进洋口港高速公路一期工程、通州湾快速通道等一批公路建设；加快推进宁启铁路复线电气化改造工程等一批铁路建设；加快推进通扬线（九圩港复线船闸及通江连接线段）航道、通吕运河航道等一批航道整治工程。

（三）完善配套，提升工业化与城镇化互动发展融合度

强化沿海城镇化对沿海产业支撑和综合服务的功能，使沿海城镇成为中心城市转型升级、发展海洋新兴产业和推进新型工业化的主要空间。

1.优化沿海重点城镇发展方向

结合区镇合一管理体制的推进和园区产业特色，增强城镇功能与产业发展的深度融合，对沿海重点城镇功能发展方向做进一步优化（见表3）。

2.加强沿海城镇配套功能建设

通过进一步增强沿海城镇基础设施及功能配套，提升沿海城镇对生产、生活、生态方面发展的支撑。一是加快完善沿海城镇的学校、医院、商业、住宅、休闲、娱乐等生活性服务配套，增强城镇人口集聚和服务能力。二是结合城镇产业特点，加快配套建设科技研发、金融、创业、中介、保险、大宗交易等各类生产性功能平台，支撑沿海工业化发展。三是结合沿海生态建设，合理规划沿海城镇生态空间，推动生态旅游发展，打造宜居优美小城镇。四是推进城乡基础设施一体化构建，建立小城镇辐射村庄发展的交通、环境、供水、供电等重要基础设施，增强沿海城镇带动城乡一体化发展的配套功能。

表3 南通沿海重点中心镇重点功能定位优化

（四）强化保障，提升沿海城镇化要素资源集聚能力

以沿海前沿区域重点中心镇实施区镇合一管理体制为主要抓手，以推动陆海统筹发展试验改革试点为动力，大力推动发展要素资源向沿海集聚，激发沿海地区城镇化发展的内生活力。

1.进一步完善区镇合一管理体制

在加快区镇融合发展的基础上，大力推动与管理体制相适应的配套改革，鼓励沿海区镇在人才使用、投融资体制、规划建设、项目招商、功能配套等各方面的体制机制创新，根据园区所需，在统一规划和大政策的前提下，实施县级管理权限下放。由于各地的产业特点、发展阶段、港城条件等不尽相同，要因地制宜做好权限下放，确保“权责一致、规范用权”。市级层面要加强协调，推动落实文件中提出的财政、土地等方面的政策倾斜举措，同时要及时总结区镇合一体制实施的经验，进一步增强区镇的生产要素集聚能力，优化城镇的发展环境。

2.积极推进在沿海前沿区域开展陆海统筹发展综合配套改革试点

抢抓南通创建陆海统筹发展综合配套改革试验区的新机遇，发挥沿海城镇陆海资源丰富的优势，推动沿海城镇找准不同的切入点进行先行先试，为沿海城镇发展争取新的政策空间。在统筹陆海资源开发利用的政策方面，争取在海岸带综合管理、海洋资源产权交易、滩涂资源综合利用开发、农村土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩新模式等方面开展试点。在城乡一体化方面，稳步推进城乡规划、产业布局、资源配置、基础设施、公共服务、就业社保、生态文明、社会管理“八个一体化”，在户籍、集体土地、产权、社保、农村金融等制度和财政管理体制上开展先行先试，有序推进农业转移人口市民化，探索建立农村产权交易机构和城乡统一的建设用地市场，推进居住向社区集中、企业向园区集中、土地向规模经营集中等方面的试点工作，推动生产要素在城乡间优化配置。

［1］国家发展改革委.江苏沿海地区发展规划［EB／OL］.［2013－10－20］.http：／／www.jsdpc.gov.cn／xwzx／ztxx／csjhzyfz／zdghhfa／201309／P020130917354820975789.pdf.

［2］李强.主动城镇化与被动城镇化［J］.西北师大学报：社会科学版，2013（6）：1－8.

［3］新华网.李克强考察国家粮食局科学研究院并召开座谈会［N／OL］.［2013－10－20］.http：／／news.xinhuanet.com／politics／2013－01／15／c＿114378984.htm.