高校基建工程实行代建制管理的SWOT探析

黄今，盛超

（1.惠州学院后勤基建处；2.惠州学院审计处，广东 惠州 516007）

高校基建工程实行代建制管理的SWOT探析

黄今1，盛超2

（1.惠州学院后勤基建处；2.惠州学院审计处，广东 惠州 516007）

本文从高校基建工程代建制的SWOT分析入手，详细分析了高校基建工程实行代建制管理存在的问题及可能带来的风险，提出了有针对性控制风险的对策实现拓宽高校基建工程管理模式领域，提高管理效益。

高校基建；代建制；SWOT分析

1 序言

代建制是从国外的工程项目建设经理制引进而来，这种工程项目建设的管理模式最早出现在美国，经过一百多年的发展，其管理理论和实践不断发展完善，已被欧美国家广泛采用。我国从1993年厦门市首次引入代建制，政府通过公开招标或直接委托等方式，将政府投资建设的工程项目委托给项目管理公司，由项目管理公司代替政府对项目建设进行管理，实现我国工程建设项目管理模式的重大变革，彻底打破了政府在工程建设过程中，集投资、建设、管理、使用四位一体的传统工程项目建设管理模式。近年来，随着高校基建工程项目的不断增加，代建制模式也被越来越多的高校使用。但作为一种新型的工程建设管理制度，代建制的使用还不成熟，代建制与中国国情的实际相结合仍处在实践探索时期，本文从高校基建工程代建制的SWOT分析入手，详细分析了高校基建工程实行代建制管理存在的问题及可能带来的风险，提出了有针对性控制风险的对策实现拓宽高校基建工程管理模式领域，提高管理效益。

2 高校基建工程代建制的SWOT分析

SWOT分析方法，就是将与研究对象紧密相关的各种优势（Strengths）、劣势（Weaknesses）、机会（Opportunities）、挑战（Threats）进行综合分析，寻求出发挥优势因素，克服弱点因素，利用机会因素，化解威胁因素的办法。

2.1 S-优势分析。

2.1.1 专业化及规范化的管理有利于项目的实施。代建制的本质是寻求专业项目管理公司替代投资方—高校对工程建设项目进行投资、进度、质量全方位的管理[1]。工程项目建设涉及多个专业和领域的复杂系统性工程，且一般建设项目的周期比较长，从项目立项规划的前期决策阶段、到项目勘察设计及施工过程的实施阶段，以及项目交付使用及质量保修阶段，往往是有跨年度的长期工程，对项目建设管理单位和人员的要求比较高，不仅要求有专业化的配套工程专业技术人员，而且要求管理单位有配套的质理管理体系和行之有效的投资控制体系，以及完善的工程进度控制措施，和规范化的工程管理制度。虽然我国绝大多数的高校均有专设工程基建管理机构，但与专业的项目代建管理公司相比，无论是专业人员的配备还是相应管理体系的配套均存在较大的差距，对整个工程建设全过程中环节控制存在管理不够规范、专业化程度不高的缺点，难以实现工程建设项目管理的最佳效果。通过招投标或直接委托等方式选择的专业的、规范的项目管理公司，由项目管理公司实施全过程的代建管理，高校可直接监督工程的实际效果，有利于项目建设管理的专业化、规范化实施，即达到工程的控制预期目标。

2.1.2 集中式的管理，有利于提高管理效率。在我国现行制度下，公立高校依旧是行政体制特色十分浓厚的事业单位，一直以来，极具行政特色高校管理制度，使得高校各个项目决策程序较长，涉及到内部管理机构多，每一个大型项目的决策不仅基建管理部门要主导，其相关联的资产管理、财务、审计、纪委监督等内部管理部门均要求参与，无形之中就延长了项目管理和实施过程的决策链条。代建制的引入，仅在项目代建单位的选取阶段涉及相关内部管理单位的决策过程，代建单位选取后，工程项目全过程的建设管理均由代建单位按照其规范管理程序进行决策管理，管理责任集中到代建单位，高校作为投资方，仅由基建管理部门作为高校的监督机构对项目实施成果进行监督，减少项目管理及决策程序链条，有利于提高项目的管理效率。

2.1.3 实现投资、建设分离，有利于预防腐败发生。长期以来，高校基建工程是一个腐败现象频发的领域，据不完全统计，多数高校腐败案件发生与高校基建工程腐败有关，基建领域防腐也是高校预防腐败的重中之重的工作。在引入代建制以前，我国主要建设工程管理制度就是以投资方即业主为主体的集投资、建设、管理、使用多位一体的建设管理模式，这种模式主要缺陷就是建与管不分离，权力过于集中，容易滋生腐败。高校基建管理名义上是由多个部门如资产、财务、审计甚至于纪委参与的多元管理体系，实际上工程项目管理的主导地位仍然在基建管理部门。致使基建管理部门权限过大，相关部门监管不到位的现象仍是当前高校基建管理模式主要弊端。引入代建制模式以后，高校基建管理部门从原来的建设项目的主要管理者转变为建设项目管理的监管部门，对代建单位工程管理的成果进行监督管理，分解了高校基建管理部门的权力，有利于预防腐败现象的发生。

2.2 W—劣势分析。

2.2.1 代建成本较高。代建制就是投资方以委托管理的方式确定专业项目管理公司对建设项目实施管理，代建管理合同价按项目总投资的累计费率计价。自从推荐实施代建制以来，各省市均制定了与本地相适应的代建取费标准，从政府管理的角度来看，取费标准有其合理性，因政府投资的项目，在以前的管理模式，均要成立相应专门的项目建设管理机构，相关人员的办公经费、工资、差旅费、福利费等均从其支出，采用代建制以后，项目建设管理机构不存在了，这部分主要费用节省了，但作为高校基建工程来讲，即使采用代建制，基建管理部门仍然存在，从惠州市实施代建管理费取费来看，代建费用占到项目总投资的5％，相对原来建设项目建设单位管理费用约占总投资的1％-2％来比较，显然成本较高。

2.2.2 代建效果难以衡量。代建制引入的主要目的是实现建管分离，引入规范、专业的代建管理单位对建设项目实施优质的管理。但代建单位管理人员素质的高低、管理水平的限制，或者代建管理的工程项目过多，没有足够的人员对代建项目的投资、进度、质量等进行有效过程管理，最终效果很难确定与达标。

2.2.3 代建制缺乏激励约束机制。目前，我国代建制仍处在广泛探索和实践阶段,对代建单位的管理没有一套成熟的管理办法，各省市也没有比较通行的、成熟代建管理标准合同。在对代建单位的管理仍处在各自经验管理之上，同时由于投资方不愿意放权的潜在需求，对代建单位的激励、约束机制缺失或要求不严，导致投资方对建设项目实施缺乏有效控制，甚至由于代建合同管理的不规范，出现了建设项目最终实际被代建单位绑架的风险，造成投资、进度、质量的失控现象。

2.3 O—外部机遇分析

2.3.1 开放的高校基建环境给代建制带来发展机遇。公立高校虽然带有浓厚的行政制度的色彩，但高校毕竟不同于国家、社会管理机构，其开放的程度远高于政府。在政府积极推行投资管理体制改革的大环境下，代建制是一种行之有效的投资、建设、管理、使用分离的新型建设项目管理模式，更容易被市场所接受。开放的高校基建管理环境为政府推行代建制提供了现实的可能性，给代建制发展带来了广阔的空间。

2.3.2 多样性的项目和多元化的管理目标给代建制的发展提供了机遇。随着经济社会的发展，国民经济水平不断提高，国家对公办高校基建工程的投入也越来越大，高校基建项目的种类也在不断增多，各类建筑物功能、建筑的样式越来越复杂，传统简单实用的建筑难以满足现代化高等学校发展的需要。追求建筑形式的多样性，突出建筑特色越来越成为现代建筑的发展需求，高校的建筑也不例外，风格各异的教学大楼，功能齐全的实验大楼，古色古香的图书馆，高标准的体育场馆等使得对项目管理要求越来越高，而高校基建管理机构人员少、各专业人员无法配置齐全等问题日益突出，即使是同一类项目，也由于其管理目标和需求的不同，项目管理的多样性特征也更加凸显出来，使得代建制有了迅速占领高校基建管理市场的可能性。

2.3.3 预防腐败的高标准要求为高校基建实行代建制提供了发展机遇。在越来越严格的反腐形式之下，高校基建管理部门对基建工程管理过程中腐败发生风险防范意识更加强烈，在传统建设管理模式之下，使得高校基建管理部门成为高校反腐的关键部门和重点对象。代建制的引入，基本实现了投资、建设、管理的分离，原来的高校基建部门从建设项目的直接管理者转化为高校对代建单位的监督者，不但日常工作内容大大的削减，而且很大程度上转移既有建设项目管理模式下基建管理部门的风险，成为一种全新高新基建管理部门规避基建管理风险一种选择，为代建制的发展提供发展机会。

2.4 T—外部挑战分析

2.4.1 缺少相应法律法规的支撑。代建制在我国已有近30单的推广应用，但至今仍然处在一个摸索研究的阶段，并没有形成比较统一的代建制法律法规支撑体系。目前建设工程领域的法律法规较多如建筑法、规划法、招标投标法、政府采购法等，涉及范围广，内容全面，却没对代建制进行规范的法律条文，使得代建制缺少法律体系的支撑。从推广使用代建制至今，从国家到地方政府，只有行政规定层面的制度，仅能算作是一种管理制度推荐使用，这使得代建制在实际应用中存在着诸多法律问题难以界定的现实状态。在实际的项目管理过程中，按照我国现代建设法律法规体系，建设项目诸多建设项目文件的申报、批复、许可仍需要建设方进行办理，无法真正做到代建人全过程代建工作。与此同时，代建人和委托人之间的主体关系不明确，难以避免越权干预的行为，代建人无法正常履行代建职责，代建人的实际责权利难以保证，代建人最终沦为委托人管理者的代言人而已，其结果不仅影响了代建单位的积极性和主动性，而且也会影响项目建设的最终管理目标。

2.4.2 代建制管理易造成各方权责不明确，沦为规避风险的工具

代建制主客体之间是合同关系，适用于合同法的约定，这与民法之中代理行为的权责约定有明显的不同，在民法之中权责约定是代理人行为的后果应该由委托人来承担，而在当前比较通行代建管理合同中，对代建主客体之间责任约定并不规范，各省市均有其各自规定，但其共同点主要在于一种情况是代理合同主客体双方权责过于简单，在合同的履行过程中，权责并不明确，这种情况之下，受我国建筑市场属于投资方或在建设方市场大环境下，代建制的实际管理者仍然属于投资方或建设方，代建方沦为投资方规避风险的工具。另一种情况是受投资方或建设市场的制约，代建方为承揽到代建合同，在代理合同约定中承担全部管理的风险，导致风险承担双方义务的不对等，对项目的管理影响可想而知。

2.4.3 代建市场依旧带有行政管理的影子，而代建行业总体上素质不高。由于代建制是从国外引入的一种项目管理模式，对于我国的建筑市场来讲仍然是一种新型的产业，存在较多的法律和政策的不确定性因素，一般企业对代建积极性并不高，而政府为强制推行代建制，出于某种方面原因的考虑，大多数的省市成立专门代建管理局或类似机构，而从这种机构的性质来看，它依然是属于政府下属的行政机构，依旧带着行政管理的影子，并不是真正意义上的市场经济下代建单位。在当前我国尚未形成成熟的工程建设代建市场形势下，市场的准入机制还不完善，对代建机构的管理、技术、抗风险和专业能力缺乏动态跟踪和评价，一些新生代建管理单位的经验不足、复合型人才缺乏、管理水平偏低、综合协调管理能力较弱，致使代建机构的项目管理水平难以保证[2]。

3 结语

代建制这种建设项目管理模式的引入，是政府建设项目管理体制改革的结果，实现投、建、管、用多位一体分离的一条有效途径，也越来越被更多的政府投资项目的管理，引入到高校基建项目的管理程序中也是一种项目管理模式的有益探索。通过上文的分析，充分探讨了代建制在高校基建工程管理的中优势、面临的问题、发展的机遇和产生的风险。代建制引入高校基建工程是否真正有利于工程项目的管理，实现高校资金的有效使用，达到工程建设项目投资、进度、质量三者最优化组合的管理目标，仍然值得我们进行更深入的研究。在当前代建制法律法体系不完善、代建主客体双方责任难以界定的形势下，要制定完善代建制的法律体系，加强代建制的权责范围和监督，不仅能更好发挥代建制项目管理模式的优势，而且避免代建制沦为投资人或业主规避风险的工具。

[1]王霆.政府投资项目代建制理论与实践[M].南京：南京大学出版社，2012：155-176.

[2]孟庆玲.高校基建工程实行代建制管理的探析[J].建筑设计管理，2015.

[3]刘小敏.代建制下政府投资项目审计监督研究[D].广州：暨南大学硕士论文，2009.

[4]本书编写组.政府投资项目集中管理模式创新研究[M].天津：天津大学出版社，2010：3-52.

[5]孙安礼.我国大型监理公司向项目管理公司转变的研究[M].西安建筑科技大学硕士论文，2009.

[6]黄文财.城市污水处理厂BOT项目风险控制[J].建筑.2011（4）.

SWOT Analysis of Agent-construction Management in University Infrastructure Projects

HUANG Jin1，SHENG Chao2（1.Department of Logistics and Infrastructure；2.Department of Auditing，Huizhou University，Huizhou 516007，Guangdong China）

On the basis of SWOT analysis of agent-construction system in university infrastructure projects，this paper analyzes the existing problems and possible risks in the agent-construction management of university infrastructure projects，puts forward targeted risk-controling countermeasures to broaden the pattern field of construction project management in colleges and universities and improve the efficiency of management.

university infrastructure project；agent-construction system；SWOT analysis

F416.9

A

1671-5934（2016）03-0121-03

2016-06-11

黄今（1962-），男，广东惠东人，工程师，研究方向为高校基建工程管理。