中西方学前教育服务供给模式变迁比较分析

张菊梅

（惠州学院 马克思主义学院，广东 惠州 516007）

中西方的学前教育服务供给模式基本都是沿着“公有化—市场化—多元化”的路径变革。每一次变革既是实现学前教育服务价值内涵的内在要求，又是各国政府应对外在经济社会发展形势而做出的政策选择。文章试图通过比较中西方学前教育服务供给模式的变迁路径以及不同阶段的各自特色，更好地把握学前教育的内涵与价值目标，理清学前教育供给模式的未来发展趋势，进而为学前教育供给模式改革提供理论指引。

一、新中国成立以来我国学前教育服务供给模式变迁

1949年以来，我国学前教育经历了公有化供给、市场化供给和政府主导下多元参与供给三次变迁。每一次变迁都是在强有力的政策推动下进行，并形成了各不相同的背景、机制与特色。

（一）公有化供给阶段

虽然此阶段经历了大跃进、文革，学前教育服务发展起起伏伏，但总体而言，这期间学前教育供给具有明显的计划性和公有化色彩。具体来说，这一阶段学前教育供给具有以下特征：

1.计划性。所谓计划性，指政府以下达“指令”“指标”“计划”的方式，生产和分配幼儿教育服务。1956年，由教育部、卫生部、内务部联合出台的《关于托儿所、幼儿园几个问题的联合通知》提出，幼儿园、托儿所发展坚持“全面规划、加强领导”，“有计划地”“在城市倡导机关、工矿、企业、团体、群众举办园所，在农村倡导农业社举办园所”［1］。

2.多渠道性。即存在多种公共部门主体、资金渠道参与学前教育运营。具体包括以下四种［1］：一是政府、部队办园渠道，这类幼儿园经费列入政府财政开支，其工作人员或属于公办教师系列，或属于单位后勤部门系列；二是事业单位办园渠道，即按照中央规定的人员编制指标和经费标准，将办园经费列支在某事业单位的财政预算中；三是国有企业办园渠道，即国有企业通过“合理留利”的方式，用计划利润开办幼儿园，而留利多少则取决于中央政府的产业发展规划；四是城镇街道和农村公社、大队、村委集体办园渠道。对街道而言，通常通过街道集体企业利润所得兴办幼儿园，或通过民政部门资金投入兴办幼儿园；对农村而言，则主要采取公社、大队或改制后的村委集体兴办的方式办园。

3.统一性。尽管当时的学前教育服务处于多渠道的分散投入状态，但是不论是政府、事业单位，或是国有企业、街道、农村，各个经济体没有独立的利益，各个组织除了自身运行成本外，其余所有剩余财富均由国家统一按计划支配。即企业行为、事业单位行为、街道行为、农村公社或大队行为，都等同于国家行为，学前教育资金在事业单位、企业、街道、农村的列支和在政府预算中都一样。

4.兼劳动福利、增进就业等目标。学前教育供给除了具有教育功能外，还兼有社会福利、增进就业等功能。早在新中国成立之初，当时政务院出台的《关于改革学制的决定》中就表明，幼儿教育供给的主要功能不在于对幼儿的教育开发，而在于促进妇女就业。1953年，政务院出台的《中华人民共和国劳动保险条例》第十七条规定，各企业工会组织需根据本企业的经济状况以及职工的实际需要，为职工办理托儿所、疗养所、幼儿园等集体劳动保险事业［2］。可见，幼儿园在当时是被视作为职工提供的劳动保障和社会福利。

在建国初期，学前教育服务的公有化供给，对促进我国的教育事业发展、维护国家的稳定和经济的增长，有重要推动作用。与此同时，公有化供给显现出一些不可忽视的问题：首先，学前教育投入、设计、发展缺乏科学性。一方面体现为学前教育投入缺乏清晰的标准，另一方面则表现为企业用于幼儿园的资金安排具有随意性，往往是尽可能从上缴利润中留下更多利润以为职工谋福利，其成本核算等缺乏科学性。其次，自上而下的服务供给模式下，个人缺乏服务选择的空间，供需容易脱节。计划体制下，个人享受的幼儿教育服务是政府按标准配给的，个人对单位、街居有严重的依赖性，个人的教育偏好与利益诉求难以得到表达与体现。再次，公有垄断供给下，私营部门参与学前教育的可能性和积极性很低。到1991年底，全国的民办幼儿园共为1.21万所，占幼儿园总数7.35%；民办幼园的在园幼儿人数共为38.5万人，占全国在园幼儿总人数的1.74%［3］。

（二）市场化供给阶段

党的十一届三中全会后，我国确立了改革开放基本方针，逐步探索建立社会主义市场经济体制。1993年《中国教育改革和发展纲要》出台，明确“改革政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制”的教育发展战略，并提出了发展民办教育的十六字方针，即“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”。这标志着中央层面大力鼓励社会各界参与教育供给，为民办幼儿园的迅速崛起提供良好的政策环境。具体说来，学前教育市场化供给阶段呈现以下特征：

1.大量转制幼儿园涌现。随着邓小平南方谈话精神的贯彻和市场经济体制改革目标的确立，我国开始大力推行国有企业改革，并由此促使国有企业兴办的幼儿园走上改制之路。2002年，国务院组织第二批中央企业剥离社会职能试点工作，大量企业纷纷撤出幼儿教育领域，由此催生了一大批为了适应新的市场经济体制而进行转制的幼儿园。这些转制幼儿园在性质上从公办转为民办，在管理结构上从政府主管变为市场自主经营，在资金来源上鼓励民间资本积极投入幼儿园建设。

2.学前教育供给形式多样化。幼儿园转制后，呈现出多样化供给形式：（1）股份制改造的幼儿园。即国有企业将幼儿园作为国有资产转让幼儿园老职工，以补偿幼儿园老职工的福利和保障，改制后的此类幼儿园的具体事务由职工决定，其盈亏皆由职工自行承担。（2）个人承包幼儿园。即原办园主体（企业、村街等）在不涉及资产转移的情况下，将幼儿园承包给个人或职工集体，并以合同的形式明确承包期限、原有职工工资与社会保障、各方权利与责任等问题。（3）租赁经营幼儿园。即原办园主体在不涉及资产转移的情况下，把幼儿园的部分资产，如校舍、设施、场地等，租借给个人或机构经营，同时租赁双方签订租赁合同，明确各自资产、收益分配及其他的权利责任。

3.民办幼儿园快速发展。1994年，国务院颁布的《关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》中指出，“基础教育主要由政府办学，同时鼓励企事业单位和其他社会力量按国家的法律和政策多渠道、多形式办学。”1997年国家颁布的《社会力量办学条例》，从教育机构设立、管理、扶持、保障等方面，规范引导民办教育。1998年，教育部出台的《面向21世纪教育振兴行动计划》中进一步明确：“认真贯彻国务院对社会力量办学实行‘积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理’的方针”。2002年、2003年国家先后出台《民办教育促进法》与《民办教育促进法实施条例》，标志着我国以立法的形式推动民办教育向前发展。2003年，国务院出台《关于幼儿教育改革和发展的指导意见》明确，幼儿教育的五年改革目标是：形成以公办园为骨干和示范，以社会力量兴办为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局。这样的政策背景下，我国民办幼儿园迅速发展，数据显示，2010年，民办幼儿园102289所，占全国幼儿园总数超过50%，在园人数1399.47万人，占所有幼儿园在园人数的47.01%［4］。

可见，市场化供给阶段我国学前教育服务呈现多元化供给格局。同时，这种多元化供给格局给教育管理部门带来了诸多问题，体现为：一是教育主管部门并没有真正建立起与多元供给体系相适应的管理机制。例如，许多教育部门及人员认为其管理对象主要限于公办园，而对民办园缺乏系统的引导与监管。这就必然导致幼儿园发展的混乱，体现在各类幼儿园办学质量良莠不齐，收费标准各异，社会公众普遍认为“入园难”“入园贵”。二是由于政府公共财政和资源彻底向公办园倾斜，而公办园主要招收对象是机关公务员子女，即政府的学前教育财政投入不但没有体现保护弱者、提升教育普惠性、公平性等本质内涵，反而让教育资源向处于社会强势地位的公务员群体倾斜。此政府行为有扩大差距、促进不公之嫌。由此引发公众对此政府行为合法性的质疑与抱怨。三是幼儿园的地区差异不断扩大。在经济发达地区，为有效满足公众的多层次学前教育需求，除了政府重点打造的一批条件良好的公办园外，市场上通常还涌现一批高档次、贵族化、精英化的优质民办幼儿园，如红黄蓝幼儿园、大风车幼儿园、金色摇篮幼儿园等全国知名幼儿园，就是最早在北京、上海、广州、深圳等发达城市建立的。而在一些欠发达地区和大多数农村地区，则不但幼儿园数量少，更缺乏优质、规范的幼儿园，当地群众的基本学前教育服务需求难以有效保障。

（三）政府主导多元参与供给阶段

2010年7月，国务院出台《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020）》，提出要“明确政府职责……建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制……大力扶持民办园”。2010年11月，国务院出台《关于当前发展学前教育的若干意见》提出“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性”“坚持政府主导”。这意味着政府在鼓励社会力量参与学前教育的同时，重申政府对学前教育的主导责任和核心作用。具体而言，此阶段我国学前教育供给具有以下特征：

1.强调公平性、普惠性、公益性。2010年以来，中央政府出台系列政策，提出发展学前教育应“坚持公办民办并举”“政府加大扶持力度，引导社会力量更多举办普惠性幼儿园”［5］。这表明中央政府层面确定了学前教育的公益性、普惠性发展目标，并明确要坚持政府主导下的多元合作的学前教育供给途径。这是对多年来我国学前教育向城市倾斜、作为特定人群福利的一种纠正，也是促进教育公平，提升学前教育公平性、公益性的政策表现。

2.强调政府的主导作用。2010-2011年中央出台的多项政策，不断强化政府在规划、监管、服务各类幼儿园中的核心作用。随着中央政策的出台，各地纷纷制定“学前教育三年行动计划”和学前教育发展的相关政策，落实各地政府在学前教育发展中的主导作用。例如，2011年重庆永川区出台了《关于进一步加快学前教育发展的意见》，通过财政补助幼儿读物、派驻公办教师、赠送幼儿玩具、补助普惠性民办园公用经费等措施，完善民办园扶持政策。2012年浙江省平阳县修订了《平阳县学前教育专项经费管理使用办法》，明确政府在学前教育中的出资、服务、监管等责任。

3.主张多元参与和灵活多样的公私合作。各地不断创新学前教育公私合作机制，并逐步形成民办公助、政府购买服务、公建民营等灵活多样的学前教育公私合作形式。其中，民办公助的合作形式最为常见，它是指政府向民办园提供资金奖补、基础设施，税收减免、政策支持等。例如，2011年宁波市鄞州区出台政策规定，对新建的达标民办园一次性投资300万元以上的，区财政一次性给予10%的财政补贴［6］。又如，2017年郑州市出台政策规定，由县区政府财政按每生每年不低于200元的标准给予符合条件的普惠性民办园生均奖补，每新增1个标准班不低于5万的标准给予一次性奖补［7］。总体而言，此阶段由于政府责任的回归和相关政策的完善，民办园得以快速发展。教育部数据显示，2018年，我国民办幼儿园16.58万所，占全国幼儿园总量的62.16%；民办园在园幼儿2639.78万人，占全国在园幼儿总量的56.69%［8］。

二、二战后西方学前教育服务供给模式变迁

从历史实践看，现代意义的西方学前教育服务供给，始于二战后西方发达国家。二战后，西方国家的学前教育服务供给模式变革经历了政府干预、市场化和多元参与三个阶段。每一次变革，都是在特定时期西方世界所崇尚的改革理念推动下进行，并迅速成为一种改革浪潮席卷西方社会，广泛盛行于各主要西方国家。

（一）政府强势干预阶段

二战结束后，西方国家为了更好地重建经济社会和维护国家秩序，加强了政府对公共服务的干预。与此同时，主张政府干预的凯恩斯主义备受西方社会推崇，无论是二战后执政的英国艾德礼政府，还是美国杜鲁门的“公平施政”，或是欧洲其他执政党，纷纷强调政府对经济社会的主导性。在学前教育服务领域，政府干预呈现以下特征：

1.以“人权”“反贫困”“权利平等”等为目标发展学前教育服务。这一时期政府出台的学前教育政策大多数是“人权运动”“反贫困运动”“追求平等运动”等中的一部分内容。例如，美国1965年开始实施的“开端计划”就是约翰逊政府“反贫困运动”“追求教育机会均等运动”的重要内容。“开端计划”是美国联邦政府采取政府拨款，对生活在贫困线以下家庭的3-5岁的儿童进行“补偿教育”，确保贫困人群的受教育机会平等。可见，此阶段的学前教育服务政策干预具有附加性、辅助性特征，所出台的政策并非专门只针对学前教育。

2.以法律、财政的方式对学前教育进行笼统、宏观的干预。在法律方式干预方面，美国1965年出台的《经济机会法》将“开端计划”作为一项社区行动计划，随后通过1968年出台的《残疾儿童学前教育援助法案》和1975年出台的《全体残疾儿童教育法》落实对“处境不利”的贫困儿童早期教育补偿。又如，20世纪50年代开始，英国政府通过一系列的法案，构建《贝弗里奇报告》所推崇的公平、优质、全面的全国性的福利系统和公共服务体系。在财政方式干预方面，据统计，1965年，美国共花费9640万美元用于“开端计划”，受益儿童为56.1万名；随后该项目经费和服务儿童数量不断增加，到1979年，该计划的预算支出达6.8亿美元，受益儿童达100万人以上［9］。政府干预的宏观性、笼统性，则体现在干预的内容主要停留在学前教育机构的建立和贫困儿童得到平等的受教育机会，至于学前教育服务的管理、评估、优化等干预较少。

从实践成效看，社会对政府干预成效评价褒贬不一。如对开端计划的评价，《纽约时报》称之为“一个成功的社会实验”，指出该计划在“减少特殊价与费用、提高人的素质、防止青少年犯罪”等方面是有积极成效的［10］71。但也有人认为，开端计划得不偿失，“联邦政府每年为执行此项教育效果并不显著的计划而投资太大”［11］33。

（二）市场化供给阶段

20世纪70年代末，西方发达国家除了面临庞大的公共开支而造成的财政压力外，还面临着世界性的经济危机，同时受新公共管理理论的冲击，欧美国家开始推行公共服务市场化改革。市场化开端的标志在于，1979年撒切尔夫人担任英国首相后，在公用事业、公租房、医疗卫生、教育等领域大力推行私有化改革［12］。随后，美国里根、欧洲其他右翼执政党、新西兰执政的工党等纷纷效仿英国，推崇市场化改革。这一时期，学前教育改革呈现以下特征：

1.政府鼓励学前教育服务市场化。为缓解学前教育服务的财政支出压力，不少国家政府通过“券制或向家长提供学前教育补贴；政府购买服务；弱化对学前教育机构的管制”［13］等途径，向学前教育领域引入市场机制。例如，澳大利亚在1991到2001年十年间，其营利性学前教育机构数量增长了400%［14］。在英国，1997-2003年间，新增设的免费学前教育学位基本都由私营部门提供；到2003年，58%的接受免费学前教育儿童就读于私立机构［15］。

2.特许学校、营利性机构、教育集团等，不断涌入学前教育服务领域。1992年，美国明尼苏达州出现第一所特许学校，截至2016年，美国共有各类特许学校约7000所［16］。特许学校是指由州立法通过，政府财政负担经费，允许私人部门经营，不受一般教育行政法规约束的学校。因为特许学校借助竞争机制可以刺激学校创新管理和提升教学，更好地满足公众需求，所以，它广受欢迎，发展迅速。此外，一些幼教集团涌现市场。例如，幼教市场领导者英国幼教公司诺德安达在2005年就拥有102个托幼机构和1万多个学位［15］。

市场化改革在提升学前教育服务的多样化、回应性、高效化等方面的成效，备受赞赏。但与此同时，市场化带来的差异化、不公平等问题，不容忽视。例如，美国特许学校在发展中也因教师队伍薄弱、办学资源短缺、教学质量认可度不一而遭受批判。数据显示，美国公立学校中92%的教师拥有完整的资格证书，而特许学校中这一比例为79%；在教师流动性方面，以新得克萨斯州为例，特许学校教师流动率为38%，远远超过全州教师平均流动率（15%）；而在学校资金方面，相较于公立学校中只有26.5%的学校遭遇缺乏启动资金问题，新创建的特许学校中53.7%都面临启动资金缺乏问题［16］。此外，英国教育标准办公室的调查报告显示，“学前教育领域的差异化、不平衡问题日益凸显：一方面富裕地区拥有丰富而优质的学前教育资源，另一方面贫困地区的学前教育资源十分贫乏”［15］。

（三）公私合作供给阶段

公私合作的施政理念与西方国家兴起的“第三条道路”改革密切相关。1997年，英国布莱尔政府推行“促进公共部门与私营部门合作”的“第三条道路”［17］110。第三条道路在西方世界得到广泛的认可与支持，并作为指导公共服务供给改革的主要理念。具体到学前教育服务领域，各国政府充分认识到学前教育公平不能仅靠市场或社会来实现，政府应当在促进学前教育公平是主导力量，承担主要责任。为此，西方社会推行政府主导下公私合作供给模式。该模式具有以下特征：

1.政府通过加强立法、投入、监管等方式，主导学前教育服务供给。例如，2001年美国实施的《不让一个儿童落后法》明确，政府要确保所有儿童享用平等、公正和优质的受教育机会。2002年，新西兰制定的《早期教育十年战略规划（2002-2010）》明确，政府要保障所有的新西兰儿童都能平等地享受有质量的早期教育机会。在财政投入方面，西方国家采取现金补助、教育权、税费返还等形式，不断加大投入支持适龄儿童接受学前教育。例如，“瑞典、比利时、法国、英国、新西兰等发达国家已将学前教育纳入免费教育范畴”［18］。

2.以更公平、更优质、更高效为学前教育发展目标。美国的《2000年教育战略》中开篇就明确，应保障所有儿童都能平等地享有接受高质量的、适合于个体发展的学前教育机会；日本于20世纪九十年代制定的第三个《幼稚园教育振兴计划》强调，要按计划不断推进幼稚园建设，促进学前教育全面普及与充实发展。又如，英国政府于2012年出台的《更能负担的幼儿保育》和《更好的幼儿保育》，政策宗旨不但是要有效“分担家庭的学前教育负担”，更在于“全面提升学前教育服务质量”［15］。

3.注重多元主体合作参与学前教育。例如在美国，政府非常注重吸引大型企业、非营利性组织等多元主体参与学前教育供给。据统计，在美国大约2/3的托幼机构是非营利性的，当前全美大约有6000家综合实力强的企业以不同方式支持或资助学前教育事业［19］35。在英国，多项政策主张学前教育服务的“多部门参与”、并敦促地方当局“重视向参与学前教育服务供给的私立机构提供财政补助，帮助私营部门的发展和繁荣”［15］。

三、中西方学前教育服务供给模式发展的共同趋势

纵观中西方学前教育供给模式的变革，由于中西方学前教育供给模式发展具有共时代性，并都受学前教育价值内涵发展规律约束，中西方变革路径和基本趋势却是高度一致的。就变革路径而言，中西方都是经历了“公有化—市场化—多元化”的三阶段路径。就基本趋势而言，中西方都是朝着政府主导下多元参与的学前教育服务供给模式基本方向发展。所谓政府主导下多元参与模式，是指在坚持政府主导下，由政府、企业、个人、社会组织等多元主体以合作共赢的方式推进学前教育发展。坚持政府主导下的学前教育多元参与，既可以避免过度市场化和政府甩责带来的学前教育分配不公平、差异化发展等问题，又可以有效避免公有化供给带来的“效率低下”“供需脱节”等问题。它既是中西方学前教育政策变迁的历史选择，也是学前教育内涵价值的客观要求。正如唐纳德·凯特尔在其著作《权力共享：公共治理与私人市场》所言：“二战后公共服务改革经历给了三个教训：市场本身无法管理私人利益与公共利益的关系，而往往会因私人利益牺牲公共利益；政府要想管理好公共服务市场，就一定要有能力去管理；政府要以恰当的、多样化的方式与市场主体形成合作关系”［20］16。具体而言，中西方学前教育服务供给模式呈以下共同发展趋势。

（一）政府主导学前教育发展

中西方学前教育供给模式变迁的历史，也告诉人们一个共同的经验：学前教育的健康持续发展，需要有一个重视合作且负责任的政府。正如学者庞丽娟所言：提升学前教育普及率、公平性和优质化是国际学前教育发展的价值目标，而坚持“政府主导”则是国际实施学前教育发展战略的根本原则［18］。因此，政府对学前教育和公私合作的重视程度，政府在公私合作中的职能定位，以及政府本身的能力，都制约着学前教育发展的广度与深度，决定着学前教育合作供给的成效。为此，各国政府纷纷拓展资源，整合力量，全面提升学前教育的普及率与优质化程度。例如，我国各地政府在充分了解本地学前教育需求、学前教育市场、政府财力状况等的基础上，确定“哪些学前教育环节适用引入公私合作”“引入什么形式的公私合作”“合作供给数量与服务”“如何选择合作对象”“如何进行合作”等关键性问题，努力探索一条适合当地学前教育发展的公私合作之路。

（二）参与学前教育服务的主体多元化

学前教育的参与主体包括政府、幼儿园、企业、民办非企业单位、非营利性的社会组织和个人。在众多私人部门主体中，企业、企业集团、民办园、投资者个人等以营利为目的，试图在学前教育市场竞争中获得利润。同时，也因上述“私”力量对市场的关注和快速反应，而满足公众不同层次的学前教育需求，例如，这些营利性的私人部门兴办的幼儿园，既有办园条件差、但解决民众实际需求的无证园，也有发展滞后、学费较低的农民工子弟幼儿园，还有贵族式、精英化的知名品牌幼儿园，以及规范化经营管理的连锁幼儿园，不同层次的幼儿园满足了公众多元化的学前教育服务需求。而中介机构、社会团体、行业协会等非营利性社会组织，也是参与学前教育法人重要“私”力量。且因其具有亲民性、志愿性和非营利性特征，而成为政府优先选择的合作对象。例如我国上海浦东新区，政府将高科幼儿园、张江经典幼儿园、好时光幼儿园等公办园，分别委托给上海世纪南门教育管理中心、航海冰厂田教育管理中心、上海东方之光学前教育管理咨询中心进行管理，而上述三个中心就是学前教育中介机构。

（三）参与学前教育服务的内容日益丰富化

政府和多元主体围绕学前教育展开的合作涉及的内容很广。具体而言，当前常见的学前教育服务内容可以总结为以下几类：一是专业性教育服务的公私合作，主要是指围绕课程设置、教师培训、教学管理、教学评估等方面展开的政府购买、民间投资等；二是辅助性教育服务的公私合作，主要指围绕清洁、健康、餐饮、卫生、运输等辅助性教育服务而展开的公私合作供给，如将幼儿健康检查服务外包给某医院；三是园所管理、日常运营等的公私合作供给，如公建民营的模式将公办园转交给更专业的私营部门经营；四是基础设施、校舍建设的公私合作，如住宅小区中配套幼儿园建设采取的就是政府与开发商合作建设模式；五是设备购置与维护中的公私合作，如为幼儿园正常运作，政府向私营部门购买电脑、教学器具等。

（四）参与学前教育服务的方式多样化

多元主体合作参与学前教育的方式多样化发展趋势明显，其中最为常见的多元合作形式包括：一是政府扶持普惠性民办园。即政府给予普惠性民办园建设补助、奖补、教师工资及社保补助等财政性资助，或减免房屋、土地租赁费用等政策优惠等；相应的，普惠性民办园接受政府的收费价格约束和招生政策约束；二是政府向私营部门购买服务。政府购买对象可以是民办园，也可以是专业培训机构，教具、设备供应商等，而购买内容非常丰富，包括购买学位、购买评估、购买管理、购买培训等；三是“建设-经营-转让”的公私合作。在幼儿园园舍与基础设施建设环节，常见这种公私合作形式，如公建民营、民建公租、民建公办模式。民建公租和民建公办，是政府特许某一私营部门建设幼儿园，幼儿园建成后交付教育部门使用，幼儿园产权最终归政府所有，而政府为使用园舍设施向私营部门付费。而公建民办则是政府出资建设幼儿园，并在不变更幼儿园产权的基础上，让专业私营部门负责幼儿园运营。