城镇职工基本养老保险全国统筹方案的构想

吴钢强 董金岗

[摘 要]由于经济发展的失衡，我国流动人口规模日益庞大。然而，人口流动冲击了各地的人口老龄化程度，进而影响着各地的养老负担程度。为了均衡各地的养老负担，需要深化社会养老保险体制改革。城镇职工基本养老保险全国统筹方案的构想是从流动人口出发，在不经过省级统筹而直接进行全国统筹，也就是先统筹流动人口，随着流动人口的扩大逐步进入到全国统筹。

[关键词]基本养老保险；全国统筹；流动人口

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1 引 言

中国养老保险制度基本上形成了职工养老保险和城乡居民养老保险两大制度平台。基本养老金由基础养老金和个人账户组成。要实现城镇职工基本养老保险金全国统筹，实际就是对基础养老金进行全国统筹。基础养老金实现全国统筹不仅对于完善中国社会养老保险体制、提高养老保险的公平性、效率和财务可持续性意义重大，而且对减少中国劳动力市场分割和形成全国统一的劳动力市场意义深远。然而，迄今为止，实现基础养老金全国统筹的方案和路线图仍没有明确。

2 我国城镇职工基本养老保险统筹的现状

为了提高基本养老保险的统筹层次，优化养老保险制度设计，国务院于1991年发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》首次提出“由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”；从2008年开始，十二届全国人大常委会委员、中国社会保障学会首任会长郑功成便开始呼吁职工基本养老保险应全国统筹，至2009年已经有25个省达到省级统筹；至2010年颁布《中华人民共和国社会保险法》正式提出“基本养老保险逐步实现全国统筹”。2012年党的十八大报告中，也再次强调要实现基本养老保险全国统筹。

在人力资源和社会保障部发布的《2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》中提道：“全国31个省份和新疆生产建设兵团已建立养老保险省级统筹制度。”然而，学界却不认可这一数据。郑秉文认为：“目前已实现省级统筹的省份包括北京、上海、天津、陕西；其中，陕西的统筹层次在建立基本养老保险制度的时候，就已经是省级统筹了。”郑功成则通过调查得出结论：“仅北京、上海、天津、重庆、陕西、青海、西藏等7省市实现了基本养老保险省级统收统支；绝大多数省区还停留在建立省级、地市级调剂金阶段，个别省份还未建立省级调剂金制度。”从两位专家得出的调查结果中，可以发现，全国大多数省份仍未真正的实现省级统筹，全国基本养老保险基金总体上依然分散在市、县一级，地区分割统筹的局面并没有发生根本性变化。

到目前为止，我国基本上都达到省级统筹，为进一步实现全国统筹打下了坚实的基础。虽然各省基本上都达到了省级统筹，但是真正实现省级统筹的省份并不多，并且在实现省级统筹的过程中，各省也出现了各种各样的问题，出现的差异问题也将进一步阻碍全国统筹的实现。

3 阻碍城镇职工基本养老保险全国统筹的主要因素

城镇职工基本养老保险进行全国统筹的想法早已提出，但是历经十几年，我国城镇职工基本养老保险仍未实现全国统筹，甚至仍未有一个具体的路线图。学者对全国统筹的初步思路，首先实现省级统筹，在省级统筹的基础上进行全国统筹。我国养老保险在进行省级统筹时，就面临着种种困难，主要原因在于各地的经济发展不均衡，则在省级统筹的基础上进行全国统筹时同样也将会面临由于经济发展失衡而阻碍养老保险全国统筹的实现。于是本文认为经济发展失衡是阻碍城镇职工基本养老保险全国统筹的主要因素。

经济发展失衡，导致人口流动，从而改变的各地的人口年龄结构，即改变了各地的人口老龄化程度。我国经济发展程度，整体来看，从东部至中部再至西部，经济发展呈递减趋势；人口流出（流入）呈现递增（递减）趋势。对于人口高流入地来说，劳动力充足，会有更多的在职者抚养当地的退休者，这就导致人口高流入地有充足的养老金，人口高流出地养老金缺口，即养老金出现基金结余与赤字并存的现象。由于各地的利己主义保护，省份间的养老保险基金不能进行基金调剂，阻碍了养老保险的可持续性发展。

4 城镇职工基本养老保险全国统筹方案的构想

4 1 基础养老金全国统筹方案构想的主要原则

基础养老金全国统筹方案构想应遵循以下主要原则：一是提高养老保险的公平性、效率和财务可持续性等长期性占率性目标的同时，重视从中国养老保险体制的现状出发；二是充分调动中央与地方的积极性，明确中央与地方的责任，形成推动改革合力；三是在较长时间的过渡期内，承认各地的差异，按“帕累托改良”原则确保改革使不同地区和不同人群的原有利益不受损。

4 2 全国统筹方案的构想

流动人口是在中国户籍制度条件下的一个概念，指离开了户籍所在地到其他地方居住的人口。在当前情况下，流动人口的养老保险权益得不到保障。于是本文从流动人口出发，进行流动人口统筹。本文的流动人口是指跨省的流动人口，流动人口包括跨一省流动人口和跨多省流动人口。

在不经过省级统筹的条件下直接进行全国统筹。对于统筹的对象，首先统筹跨省流动的人口，随着流动人口规模的递增，逐步进入到全国统筹。对于流动人口，养老金征缴办法按照工作所在地的办法进行征缴，允许各地的养老保险缴费率存在差异，但对于所征缴的养老保险金的归属权不同，对于统筹的流动人口所上缴的养老保险金归中央统筹，即由中央进行管理，由中央发放统一的社保卡。无论流动人口跨过多少个省，在各地所缴的养老保险金都归中央管理。流动人口养老金的计发办法，各省的养老保险的计发办法都是根据当前情况制定的，当前各省的养老保险金计发办法符合当前当地实际情况，因此对于流动人口的计发办法应该把各省的计发办法作为参考。每个流动人口养老金的计发办法按照本人所跨的各省养老保险计发办法进行计发，如对流动人口所跨的各省的计发标准进行加权平均计发。这样中央与地方都有一定的责任，各级政府管好各级的责任，哪级出问题就追究哪级的责任。

5 加快推进全国统筹的建议

5 1 建立统一的信息系统

由于流动人口具有流动性，工作具有流动性，随着工作的变动，流动人口参保面临一定的问题，尤其是流动人口进行养老保险金的缴费和领取。由于全国各省的养老保险制度不统一，在建立参保者个人信息时，大多只是实行在当地能进行查询，在外地查不到，则如果要在外地参保，还要重新建立个人信息，重新参保，给参保者带来了不必要的麻烦。因此要实现养老保险全国统筹，首先要建立统一的信息系统。

5 2 立法保障参保者的权益

流动人口规模日益庞大，对于这部分人口的统筹对全国统筹的实现有很大的促进作用。根据调查流动人口达2 5亿多，其中农民流动多达1 8亿，流动的人口大多为农民，这部分人大多不愿参保，因为这部分人的工作性质具有高度流动性。目前我国对于保障流动人口享受养老待遇合法权益的措施还有一定的缺陷，主要是在流动人口缴费和领取养老金时存在的问题。因此，要完善养老保险全国统筹，应立法保障這部分人的合法权益。

参考文献：

[1]郑秉文 养老金全国统筹为何举步维艰？[N].第一财经日报，2013-06-21

[2]郑秉文 提高养老保险统筹层次难在哪里[N].经济参考报，2013-06-21（8）

[3]郑功成 全国统筹：优化养老保险制度的治本之计[N].光明日报，2013-07-23（15）

[4]任雪燕 细化职工基本养老保险统计分析的几点思考[J].中国市场，2014（52）

[5]孙玉红 退休人员社会化管理存在的问题及对策[J].中国市场，2015（9）