农民土地权益保护问题的法律思考

孔庆晶

[摘 要]农民问题是我国三农问题的中心点，农民权益又是农民问题的核心问题之一，土地权益是农民根本利益的集中体现。长期以来，我国农民土地权益得不到有效的保护，本文在对农民土地权益保护的现状及农民土地权益缺失的原因进行分析的基础上，进一步就如何加强农民土地权益保障问题进行了有益的思考。

[关键词]农民土地权益；土地权益保护；土地征用

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.43.203

中國有9亿农民，但他们长期处在社会的最底层，农民应该享有的公正权利得不到充分保障和尊重。农民作为一般公民应当享有宪法和法律所确认或赋予的一切权益，土地是农民的“命根子”，保护农民的土地权益，是对农民最实在、最直接的保护。

1 农民土地权益保护的现状

随着《农村土地承包法》、修订后的《农业法》以及《物权法》的颁布实施，对农民土地权益保护问题的探索取得了令人瞩目的成就。但现实中农民的土地权益受到严重侵害，具体表现在：

1.1 农民的土地承包权不稳定，合法权益容易受到侵犯

农村的土地归农民集体所有，但集体经济组织经常利用自身的特权随意解除土地承包合同，侵犯农民的合法权益，频繁调整土地承包的规模和期限，使得许多农民对土地使用权缺乏安全感，农民合法的土地权利得不到保障。例如：从青海省总体的情况看主要存在以下问题：①人地矛盾突出问题。首先，二轮延包实行近20年，大部分地方执行的是“增人不增地，减人不减地”的政策，这样有许多家庭的新增人口在承包期内没有一份可靠的承包地来保障他们的最基本生活。男多女少的家庭随着儿子的娶妻生子，现有家庭人口均拥有的承包地越来越少。相反，男少女多的家庭随着女儿的出嫁，现有家庭人口人均拥有的承包地越来越多；其次，随着城镇建设用地的不断扩大，靠近城镇的地区人均耕地越来越少，如乐都县碾北镇北一村人均耕地0.2亩左右，仅仅依靠土地已难以维持最基本的生活，据了解像这种现象在青海省不在少数。②“出嫁女”承包土地的经营权保护问题。二轮延包实行近20年来，青海省绝大部分地方执行的是“增人不增地，减人不减地”的政策，这样一来二轮延包后出嫁的妇女承包的土地都在娘家，由于耕种不方便及历史遗留的习惯原因，绝大部分出嫁女对自己承包地的经营权及收益权等已名存实亡，成为另类的“失地农民”。③延包遗留问题。在开展延包工作的村中有9050户由于土地承包纠纷、长期举家外出务工、调庄等原因，土地承包经营权落实不到位、证书未发放到户、农民土地承包公益受侵害等遗留问题。

1.2 土地征用费低，损害了农民的合法权益

目前青海省土地征用过程中存在的主要问题是土地补偿标准偏低，缺乏合理性。表现在两个方面：一是同地不同价。近年对征用农村土地补偿是根据征地用途进行补偿的，如西宁城郊地区生产公益性如铁路、公路等基础设施建设每亩补偿4.4万元；而工业用地每亩补偿达8.27万元。但对于农民来说同样的土地不能享受同等补偿标准是不合理的。二是现行征地补偿标准过低。目前对失地农民的补偿基本上是一种纯粹的经济补偿，即国家按照被征用土地的原用途给农民以直接的经济赔偿，而严重忽略了农业用地转为非农业用地后土地使用权的价值。失地农民普遍反映目前的补偿标准只考虑了眼前经济补偿，没有考虑失地农民长远利益。

1.3 征地权滥用，损害了农民的合法权益

地方政府的有些征地项目，早已超出了公共利益的需要，“公共目的”的土地征用与商业目的的土地征用混杂，在征地实践中出现土地征用权滥用问题，一些商业性项目用地由政府低价统征后高价转卖给开发商，对农民的合法利益造成了侵害。土地征用中存在的主要侵权问题还有在土地流转中，一些基层政府和村组织违背群众意愿，强行推动土地流转，盲目推进规模经营。随着青海省城市化进程的加快，城市规模不断扩大，使得农村土地征用面积越来越大，随之而来的就是被征地农民的生产生活问题日益突出。

2 农民土地权益保护的法律思考

2.1 严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，防止土地征用权的滥用

我国有关法律明确规定，国家为公共利益的需要，可依法对土地实行征用，因此相关法律应当对公共利益作出明确的界定。在现行法律中没有明确界定公益用地与非公益用地的情况下，在土地管理制度改革中，应强化规划的作用，强化土地的管理和用途管制。各级政府在土地征收、征用过程中，应本着公共利益的需要，明确标准，有效地控制征地规模，保护土地资源及合理利用土地。征地补偿可以由土地部门与用地单位协商确定，因为往往农民对补偿的要求不一样，需要有组织出面与用地单位协商。但是政府作为独立的利益集团，即使可以完全杜绝寻租行为，也还有可能为了招商引资等政绩而牺牲农民的利益。

2.2 完善土地征用补偿制度，合理安置失地农民

对农民来说，失去了土地，就意味着失去了劳动对象和工作场所，就失去了赖以生存的保障，因此，如何再就业，如何不被社会边缘化，就成为当前失地农民面临的最大问题。首先，政府对农民的技术、资金、农资、粮食补贴、优惠政策等方面的支持都是以土地为基础的，农民失去了土地，也就意味着失去了获得这些支持的机会，因为土地的得失直接决定着他们自己及家庭成员的生存与发展。其次，即使对于“兼业”农民来说，土地也具有重要的意义，当非农就业和非农收入不稳定时，他们可以退而经营农业，实现“再就业”，失去了土地，他们也就失去了“再就业”的可能，在其连基本生活都无法保障的前提下，当然也就更不可能享受教育、知情权等权利，因而应完善土地征用补偿制度，合理安置失地农民。在征地过程中，对于公益性用地，政府有权进行征购，但对农民的土地转让价格则应由市场来决定，即由市场价格来计算补偿征购金；对于经营性用地，农民享有自主决策权，即农民可以自主决定土地是否进行出让，如果其决定出让，其转让价格还要完全由市场来决定。因此，对于土地征用的补偿标准，除了按价格补偿外，还要考虑为失地农民维持今后生活提供额外的经济补偿，最终从根本上解决失地农民的后顾之忧。

2.3 完善土地征用制度，提高土地征用补偿标准

《农民权益保护法》（草案）第十二条第一款规定与《土地管理法》的规定基本相同。《土地管理法》第47条第6款规定，按法定的标准支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍，《草案》规定保证被征地农民生活水平不因征地而降低，这与《土地管理法》30倍的上限有冲突的可能。从实践来看，有些经济发达地区的土地征用补偿标准已突破了《土地管理法》的产值倍数的规定，个别甚至开始以被征土地的市场价格或接近于市场价格进行安置补偿。因此应总结经验，采用市场机制，将征地价格与市场价格挂钩，按被征收土地的市场价格对失地农民进行补偿，保证土地征收和使用过程中的增值收益在国家、集体和农民之间进行合理分配。

3 结 论

总之，解决“三农”问题是当前我国各级政府部门农村工作的中心，而农民又是农村的主体，因此保护农民的土地权益是解决“三农”问题的关键一环。我国应尽快制定《农民土地权益保护法》，通过立法来保护中国最大的弱势群体的权益，把农民最需要保护的土地权益纳入法律保障体系，切实用法律保护农民的权益。

参考文献：

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[2]张黎.关于农民权益保护问题的若干思考[J].探索，2004（3）.

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