关于我国环境非政府组织发展的探讨

郭炯 赵宁

［摘 要］环境问题已是世界现在所面临的主要危机之一,包括自然灾害和次生环境问题的问题无时无刻不在困扰着我们。而在保护环境问题中,除了政府部门发挥巨大作用外,国内外环境非政府组织也发挥了不可忽视的作用。因此，对于环境非政府组织的研究、探讨具有积极的实践意义。本文从国内外环境非政府组织兴起与发展的对比,我国环境非政府组织目前的不足,针对我国环境非政府组织发展前景的探讨三个方面出发。旨在对我国的环境非政府组织的发展起到一定的指导作用。

［关键词］环境保护；环境非政府组织；发展现状

［中图分类号］F270.7［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2012）27-0138-03

1 国内外环境非政府组织兴起与发展概述

《寂静的春天》在1962年的发表标志着公众对环境保护的关注进入了一个新时代。此后许多非政府组织纷纷成立,开始研究环境问题。

在开始时,环境非政府组织主要关注的是提高公众对不加控制地大量向陆地、水面和大气中排放固体、液体和气体废弃物将造成的环境后果的认识。非政府组织最为传统的功能主要是教育,具体方式是向公众介绍具体的问题(宣传活动),以容易理解的方式将科学研究成果重新包装后提供给媒体,就具体的问题与政府官员进行交流。随着新兴技术的出现,如互联网,教育越来越多地采用在网站上发布公众服务信息的方式。例如,美国环境保护协会已经建立了一个名为Score Card(www.scorecard.org)的网站,它允许公民输入自己的邮政编码,取得一份关于他们社区的污染排放、相关的风险以及他们社区的相对等级评定的清单。在中国,美国环境保护协会建立了www.cet.net.cn的网站,它专门提供因二氧化硫排放而引起的酸雨的解决方案。

随着环境意识的提高,环境非政府组织已经越来越致力于通过研究和论证来寻找环境问题的解决方案。在这一专业性角色中,非政府组织主要集合了私营领域的资源来资助正常渠道范围之外的活动,将这些资金重点用于研究没有足够的学术兴趣或回报的问题,以便为超出兴趣小组范围的环境问题找到解决方案。例如,美国环境保护协会从事酸雨问题的科学和政策研究已经长达20余年。

中国正在开始发展自己的环境非政府组织领域。从单一问题的当地组织到全国性组织,已经出现了非政府组织的多样化。正如温家宝总理最近指出的,既然政府不能解决所有的问题,不能提供所有的服务,就必须依靠社会的其他领域贡献他们的力量。在提高公众意识、增加政府对研究工作和解决方案的资金投入、扩大到企业、制定新的解决方案，以及提高全世界的环境质量方面,环境非政府组织已经发挥了十分关键的作用。

2 我国环境非政府组织目前的不足

从总体上说,环境非政府组织开展的各种活动,对于提高公众的环境意识和缓解生态环境危机起到了重要作用,为推动环保事业的发展作出了突出贡献。但也面临着一些问题,制约了环境非政府组织的健康和谐有序发展。

2.1 社会了解不够

近年来,随着环境非政府组织越来越多地参与到环保事务中去,它们的社会知名度得到了极大的提高。但是,人们对它们的了解只是停留在听说过的层面,并不深入。了解和认识问题对环境非政府组织推动我国环保事业发展的重要地位与积极作用缺乏认识,这是我国环境非政府组织面临的首要问题。由于对环境非政府组织了解不够,特别是对民间自发组成的环保组织的类型、数量、作用、社会影响、生存和活动状况等情况不清,一些政府部门对环境非政府组织的发展缺乏热情和支持。“政府包揽一切”、“怕添乱、怕麻烦”等思想观念,是抑制环境非政府组织发展的重要原因。

目前保障我国环境非政府组织发展的法律与政策环境还很不健全,社会和公众的参与度不高,环境非政府组织也因此在开展活动、吸引人才、筹集资金、招募志愿者等方面遇到很多困难和阻碍。

2.2 自身经费不足

环境非政府组织的费用来源,主要靠收取会费,其次是组织成员和企业捐赠,以及政府与主管单位拨款,再次是咨询服务的微薄收入。目前,我国环境公共资源主要集中在政府部门,而政府对环境非政府组织的资助极少,加之社会公益捐助意识淡薄,环境非政府组织提供有偿服务获取生存资金的能力较弱,这些因素导致了我国环境非政府组织经费严重不足,生存困难。经费问题是困扰我国环境非政府组织生存和发展的主要问题之一,据调查,我国76.1%的环境非政府组织没有固定经费来源。2004年,22.5%的环境非政府组织基本没有筹到经费,81.5%筹集经费仅在5万元以下。由于经费不足,有43.9%的全职人员没有薪酬,有薪酬的也是当地的中等以下水平;有56.3%的环境非政府组织没有能力为其职员提供失业、养老、医疗等福利保障。

2.3 参政渠道不畅

我国环境非政府组织事业心强、参与热情高,致力于环境保护的目标明确,但限于一些体制、机制和自身能力等方面的原因,环境非政府组织参与国家环境政策制定和实施社会监督的能力与成效亟待加强。公共政策的制定需要翔实可靠的信息。各级政府和政府官员由于他们管理的范围较为广泛、工作涉及的领域比较多,从而在对制定政策所需的宏观的、整体的信息的掌握上相对来说较为充分,但是,他们对微观的、处于具体层面的信息的掌握则比较少。而非政府组织往往掌握着一部分与他们的生活密切相关的微观的、具体层面的信息。从这个方面来说,非政府组织参与正好可以取长补短,对政策制定提供信息支持。但是,由于对政府部门相关环境信息了解不够或不及时、对政策制定的背景不清、没有介入前期工作的机制和渠道,导致大多数公众和环境非政府组织参与制定环境政策十分困难,一些部门和企业出于自身利益考虑,对环境非政府组织实施社会监督心存疑虑,对此持消极态度。

2.4 专业水平不强

虽然我国环境非政府组织的成员都是高素质人士,但是它们很少来自环境类相关专业,因此,环境非政府组织面临的一项重要障碍是环保专业水平不强。目前,我国环境非政府组织在参与环境政策制定和实施社会监督上,大多是从某单一视角提出意见和建议,往往缺乏综合情况、专业理论和基础数据支持。我国26.8%的环境非政府组织的全职人员不是环保相关专业的毕业生,近50%的环境非政府组织中仅有1~2名环保专业人员,社会认知度低、缺乏培训是造成专业性不强的主要原因。由于专业性人才匮乏、基础薄弱,环境非政府组织参与环境政策制定和实施社会监督的能力不足、成效不高。

2.5 公众参与不足

目前中国公众对环境保护的参与水平较低,即处于被动参与及间接参与的层次。有近1/3的人处于完全不参与状态。这是由我国的社会政治、经济、文化发展水平决定的。政府倡导不够、公众环境意识和志愿服务精神不高、对环境非政府组织的地位与作用缺乏认识、环境非政府组织自身对外宣传不力等,都导致了我国公众参与环境非政府组织活动热情不高。此外,与国际上发达国家环境保护的发展历程不同,我国的环境保护首先是由政府推动而不是源于公众的。早期多数由政府部门发起成立的官办环保组织缺乏活力,是“听话的乖孩子”,而不是“能干的好孩子”。这些组织对政府的依赖性强,官僚气息强,独立活动能力弱,与社会公众沟通少,缺乏广泛的群众基础,公众不能或渐渐不愿参与这类组织。

2.6 国际交流尚待加强

近年来,在环境保护领域的国际民间交流非常活跃,交流方式也日益多样化,受到了世界各国的广泛关注。我国环境非政府组织的数量虽多,但获得联合国咨商认证资格的极少,再加上专业能力和国际交往水平不高,这影响了参与国际民间环境交流与合作的能力。尚不能充分利用国际民间环境交流合作的平台宣传中国政府的环境主张,维护中国的环境形象,争取更多的环境实际利益。因此,国际交流少也渐渐成为中国环境非政府组织发展的一大障碍。

3 针对我国环境非政府组织发展现状的前景探讨通过借鉴国外的先进经验,针对我国目前环境非政府组织发展的不足,我们可以从以下几点出发：

第一,对希望在社会上有效地、积极地发挥这些作用的环境非政府组织来说,首要问题是资金支持的问题。它们接受谁的资金支持？这种选择的含义是什么？个人捐助资金来支持非政府组织工作的动机是什么？环境非政府组织应该怎样吸引公众？公众对环境决策的参与应该是供一般性讨论或供专家审议和评论的论坛吗？

在解决这些问题时,也许有一些来自美国的经验教训对中国可能是有帮助的。有效的、可持续的环境非政府组织在他们的工作中已经展示了专业性和可信性。为了达到这些特征,非政府组织必须筹集大量的财力资源,以便允许才能出众的精英能够在这项工作中找到能够维持生存的事业。由于捐助者在提供他们的支持的同时获得了合法的税收优惠,这使得财力资源的增加已经受益匪浅。

第二,环境非政府组织的性质决定了在环境物品的提供上秉承公共物品的一般原则。但显然在资金有限的情况下,如何合理分配投入到各项环境物品的供给中,众所周知,环境是一个非常广泛的概念,环境物品的提供表现在方方面面,这就使得环境非政府组织在具体的物品提供上有一个很宽泛的选择余地,在对行为对象的选择上存在机会成本,即把有限的资金投入某些环境物品时,必然有另一些环境物品丧失得到资金运作的机会,一旦决策出现失误,那么很容易导致资金运作中的浪费。这就需要环境非政府组织能够对环境物品需求市场进行深入的调查研究和系统分析,找出环境物品的紧缺点,集中力量解决好关键性环境物品的供给问题。在这个过程中要尽量提高决策的科学化水平,采取程序化等科学的方式杜绝人为判断的失误。

第三,充分发挥政府主导作用,促进我国非政府组织的发展。基于我国的现实国情,政府将仍然在许多方面处于主导地位,从而增加了其在非政府组织发展中负有的责任。一个好的和负责任的政府会通过不断调整自身的定位来积极影响非政府组织发展进程,也预防了非政府组织打着“为民请愿”的牌子实现自身组织意识。营造良好的政策环境,有计划地培育非政府组织的自治能力和自主能力,逐步完善和谐社会治理结构体系。政府应以多种角色参与其中,发挥其推进作用。

第四,政府的法规是进行成功的环境管理的关键,但企业常常在执行这些计划方面发挥主要作用。因此,环境非政府组织也直接与企业进行合作,以便更好的了解哪些是有效的,哪些是无效的,并向企业介绍新的环境战略,改变他们的行为,帮助他们进行技术创新,开发新的产品或市场。参照美国环境保护协会与英国石油公司合作建立了世界上第一个温室气体交易系统,它于1997年在日本京都正式成立。

第五,环境非政府组织是公共服务组织,它为分散的相关利益方、社会上的弱势群体以及自然界中除人类以外的其他组成部分提供一种声音。根据这一定位,它们提供了一个公开讨论值得关注的问题的论坛。随后的讨论被用于公众对环境法规的草案进行正式审议。对于美国环境保护协会经常在关于法规草案的公开讨论中发挥自己的专长,或者应邀到国会参加听证会的借鉴会对中国环境非政府组织的发展起到一定的加速作用。

第六,中国的环保非政府组织由于发展历史短,资金不足,加上法律政策环境不利,相对于境外同类组织来说,能力不足是一个突出的问题。而国外的环保NGO专业知识和专业技能都是很丰富的,例如地球之友、绿色和平、全球能源基金会、美国环保基金会等,都集结了数以万计的一大批优秀的专业人士,积累了丰富的经验并拥有多层次、多功能的社会动员和服务网络。所以,我国民间环保组织的发展不可追求大而全,而要专业化。

第七,随着中国社会、经济、政治生活等多种外部环境的转型,政府逐渐释放出更多的公共空间,允许包括草根组织在内的民间社会参与到公益事业中来。草根NGO应该抓住并合理利用这种机遇,鼓励和大力推动环境领域的志愿者活动,志愿者是具有志愿精神的实践者,是环境非政府组织中重要的人力资源。鼓励和推动志愿者活动,能够极大地推动中国环境非政府组织的发展。因此中国的环境非政府组织应协调和沟通媒体、政府、社区等机构,尽快地挖掘和利用潜在的巨大志愿者资源。

4 总 结

在环境保护中,非政府组织的作用将显现的愈发重要,中国的环境非政府组织虽然在发展上取得了一定的成绩,但是目前存在的问题依旧很严重,例如社会了解不够,自身经费不足,参政渠道不畅等问题,因此,和国外的组织相比也有较大的差距。总而言之,非政府组织的发展是一个任重而道远的过程,需要我们每个人的努力。

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