市场经济背景下的农村经济管理创新

时间：2024-04-24

林辉煌吴秋菊

摘要：在市场经济背景下，当前我国农村正处于巨大的转型阶段，面临着各种风险因素的挑战，单纯依靠原有的危险管理模式已经无法有效应对。因此需要加强和创新农村经济管理，从单纯依靠危险管理的模式转换成以风险管理为核心的经济管理模式，使其不仅能够对已经发生的危险事件进行有效管理，而且能够将管理有效地转移到对风险前期的预防和控制，从而建立一个有预见性的基层管理体制，确保农村经济社会的长久稳定。

关键词：市场经济；风险社会；危险管理；风险管理

中图分类号：F325.2

2004年党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，社会管理作为一个重大的战略问题开始引起人们的关注；2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，从而将社会管理纳入更完备的体系性框架之中；2009年底全国政法工作电视电话会议把社会管理创新作为会议所强调的“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之一；2011年5月中共中央政治局召开会议，专门研究加强和创新社会管理的重大问题。党和国家之所以如此关注社会管理问题，是因为当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，加强和创新社会管理事关巩固党的执政地位、国家长治久安和人民安居乐业，对继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推动党和国家事业发展、实现全面建设小康社会的宏伟目标具有重大战略意义。其中，加强和创新农村社会管理是当前工作的重点和基础。[1]我国农村正处于高风险期和危机频发期，风险形态复杂多样[2]。然而，当前的农村经济管理模式采取的是危险管理，侧重于事后的应急性抢救，这种管理模式往往又强化了经济风险本身。通过长期的农村调研，我们认为在市场经济的背景下，农村经济管理创新的根本在于将危险管理转化为风险管理，从而把未来的危险化解在日常性的管理机制中。

一、市场经济与农村风险社会

在我国农村社会面临巨大转型的过程中，随着市场经济的持续影响，传统农村社会正在不断地丧失主体性和预见性，从而导致各种风险因素的大量增加，农村基层的风险社会正在迅速形成。[3]由王权和族权共同管理[4]并因此生成的双轨政治[5]所面对的是一个相对简单的乡土社会，在生于斯长于斯的封闭社区中人们结成了世代相传的人情关系，[6]生产出稳定的社会权威结构和公平正义观，[7]因此传统的农村社会管理是一种相对静态的管理。[8]传统农村社会的简单性和静态性并不意味着它不存在任何的风险因素，实际上包括个体的生老病死、天灾人祸等等都会打破人们的正常生活，只是这种风险因素在一个相对均质和稳定的熟人社会中往往具有较强的规律性，人们借助已有的地方性知识和彼此之间紧密的关联可以较好地进行预见和应对。因此，简单社会中的人们更加关注的是对特定的危险事件进行事后管理。而在市场经济主导下的农村社会中，风险已经取代了危险成为影响人们生活的根本因素。现代风险在本质和特征上都迥异于传统的危险，它是一种危险的不确定性，[9]表现出高度的隐蔽性、知识依赖性、高度关联性、跨越时空性、迅速扩散性和高度危害性。[10]因为传统农村社会的主体性和预见性不断丧失，加上静态管理模式本身无法适应当前复杂社会的内在要求，因此现代风险不再具有规律性并且超出了个体家庭甚至社区能够承受的范围。这些巨大的风险在农村经济上表现得尤为明显。

当前农村的经济风险主要体现在农民通过农业收入来应对市场经济压力的要求不断提升与不断增大的农业生产脆弱性之间的巨大矛盾。农民被卷入市场经济之后，实际上面临着更多新的风险和压力，因为建立在廉价劳动力基础上的低端市场并不能给进城农民提供充分的经济社会保障。随着年老、疾病的出现，农民随时都可能被赶回农村。正是从这个意义上讲，进城农民都希望保留农业生产的权利，这是他们缓解市场经济的风险和压力的有效机制。因此，在市场经济背景下，当前的农业至少有两个重要的战略意义：一是通过在城乡之间实现代际分工，分散市场经济所带来的风险，从而提高农民的整体家庭收入；二是通过在村农民的种田，保障整个国家的粮食安全。双层经营体制下的小农生产在激发个体家庭的积极性方面具有明显的作用，但是这种作用的有效性是建立在农村集体具有超越个体家庭来实现公共品供给的能力基础之上的。近年来的农村经济改革尤其是农地制度改革，都是朝着弱化集体统筹能力的方向发展的。赋予农民更多的土地权利，甚至成为一种充满道德情绪的主流话语。有趣的是在这种主流话语之下，广大农民却因为地权的绝对性导致基本的公共品供给难以达成，从而陷入更大的困境之中。[11]由于农田基础设施供给不足，再加上市场经济将绝大多数的年轻劳力吸纳到城市打工，对于留守在农村的老人和妇女而言，这种基础设施的不足往往直接导致土地的大量抛荒。[12]显然，土地大量抛荒的出现将从根本上动摇农业经济的战略意义，给农民的家庭经济稳定和国家的粮食安全体系埋下巨大的风险。

二、农村经济的危险管理模式

面对农村的风险社会，当前的管理模式主要是危险管理，即只有在农村社会出现具体的危险情况时才进行一些抢救性的管理。危险管理的逻辑认为，非正常事件或者重大危险如特大旱灾的发生是极少的，没有必要提前做好准备。这是将当前的农村作为一个简单的社会来看待，没有意识到现代风险的不可确定性和巨大危害性。在这种管理体制下，任何风险管理的成本都是无法容忍的或者根本就没有被意识到。实际上，当风险转化为具体的危险之后再动员各方力量进行抢救，抢救的成本在险情的压力下往往是巨大的，甚至要远远超过风险管理的成本。因此，危险管理在本质上是一种恢复行为，具有短视性、波动性和严重的滞后性，在社会风险日益增多、而所有社会关联的环节紧紧相扣的背景下，危险管理本身就具有极大的风险。危险管理之所以成为当前农村社会的主要管理模式，与市场经济冲击下中国总体性社会的弱化以及国家在基层的政治建设出现松懈具有极大的关联。基层工作以“不出事”为主要目标，[13]只要在自己任期内不出现问题，其他长远的统筹规划都不在其考虑范围之内。因此，只有危险管理而不是风险管理才适应了当前基层治理的“内在逻辑”。

农村经济的危险管理，最典型的是抗旱的模式。近几年来，对农业生产造成最大影响的应该是频繁发生的旱灾（当然，这里强调旱灾并不意味着涝灾或其他灾害不具有重要性）。2010年的西南大旱、华北大旱，今年的中部大旱，极大地暴露出我国农田水利体系的脆弱性。这种脆弱性不仅仅表现在水利工程的残破和缺位，更体现在基层水利组织的瓦解从而导致一种更可怕的“治理性干旱”。[14]抗旱工作本身具有极大的必要性，它是对已然发生的农业危险的管理活动；但是如果一切农业管理都围绕着抗旱而进行，即只要一干旱就需要国家投入巨资进行抗旱，而常规性的抗旱机制则处于闲置的状态，那么这种抗旱模式就是值得反思的。很多农村地区的水源条件是非常好的，只要常规性的水利管理体系能够发挥效用，实际上并不需要国家来抗旱。问题是这些常规性的水利管理体系往往因为工程损毁和水利组织缺位而处于瘫痪的状态，因此，只要一出现旱情，就需要国家投钱搭建大量临时性的水利体系来进行抢救。而一旦旱情解除之后，这些临时性的水利体系就撤掉了，而原有的常规水利体系依然处于瘫痪的状态。由此可见，这种抗旱模式在本质上就是一种风险管理，它的逻辑是只有发生具体的旱灾，农业生产出现巨大危险之后才动员一切力量进行恢复性抢救。而对于常规性水利体系本身存在的风险，显然不属于管理者关注的事项；只要不是大旱，日常性的灌溉就交由个体农户自己解决。这就是为什么荆门农村会出现几千口私人灌溉井，农民怨言四起而干部却满心欢喜的根本原因。

三、危险管理模式与农村经济风险的强化

在我国农村正处于巨大的转型过程中，各种社会风险因素不断增多，而当前的危险管理模式对这些潜在的风险因素的漠视，有可能会进一步强化经济风险本身。当前的农村面临着一个根本性的困境，即一方面农民在市场化和城镇化的压力下希望从村庄社会中获得支持性力量的需求越来越强烈，另一方面国家的农村政策改革和农村的危险管理模式却在不断地弱化和瓦解这个支持性力量，使得原本在城乡之间可进可退的农民面临进退两难的困境。伴随着这种困境的是干群关系、党群关系的疏远和对立，农业生产的脆弱性以及社会安全感的丧失，这些对农村的稳定和谐必然产生重大影响的风险因素正在不断增多。在这种背景下，当前的农村管理却固守着危险管理的模式，只有当潜在的社会风险转化为具体的危险时才进行应急性的抢救。这种管理模式虽然能够暂时地解决一些危险事件，但是却没能有效地预防下一个可能更大的危险事件的发生。滞后且缺乏预见性使得危险管理只能够治标而不能治本，甚至在某种程度上掩盖了社会风险的危害性，从而为风险因素的积累、强化和爆发提供了极好的温床。因此，虽然危险管理模式具有现实的作用，但是如果仅仅进行危险管理，对于当前的农村经济社会而言不具有可持续性，而且其本身也许就具有极大的风险性。

单纯的危险管理将进一步引发粮食安全问题，强化经济风险。随着市场经济的发展，绝大多数的农村家庭都是通过城乡之间的代际分工来完成家庭收入结构的转型。其中，来自外出务工的经济收入不断上涨，农业收入对家庭经济的禀赋效益不断下降。从这个角度讲，务农对于整个家庭经济而言已经处于副业的地位。当前的种田格局中，无法外出的老人和妇女所占比例在90%以上。[15]对于他们而言，种田的意义主要在于维持自己的口粮，从而减轻外出务工者的负担。因此，老人和妇女不会轻易放弃种田，但是也不会有较高的种田积极性，他们往往只捡一些水利条件较好的田来耕作，其他的就任其荒芜。这种种田格局实际上是非常脆弱的，要将国家的粮食安全建立在这个格局之上就必须提供有效的基础设施。然而当前的农业管理是以抗旱为核心的危险管理模式，只有在出现大旱的情况下才会引起暂时的重视。而常规性的水利设施则处于荒废的状态，农民种田要投入极大的成本。抗旱建立起来的临时设施是与常规设施相分离的，实际上等于要付出更大的管理成本来解决一次性的用水需求。这种管理模式无法将国家的资源与常规的管理机制结合起来，从而激活和改进整个日常性的用水模式；相反，它使得常规水利管理体系的瘫痪状态被进一步地隐藏起来。当农民发现基础设施的缺位导致种田的成本远远超过种田本身的收益，原本对土地依赖程度就不高的农民就可能选择抛荒买米。这种结果的出现必然会直接威胁到整个国家的粮食安全问题。

四、建立以风险管理为核心的农村经济管理模式

在农村进入风险社会之后，单纯的危险管理模式虽然能够缓解当前的危险状况，但是却在很大程度上将风险因素掩盖起来，从而进一步加剧了农村社会的不稳定，正是在这种背景下党中央提出了创新社会管理的战略方针。在今年5月份召开的中共中央政治局会议中，明确提出了加强和创新社会管理要坚持“关口前移、源头治理”的基本原则。所谓“关口前移、源头治理”就是在社会管理的全过程中，把管理的重心由传统的对危险事件爆发后的应急和控制，转移到对风险前期的预防和管理，转移到对风险的识别与风险认识上。[16]这就是社会风险管理模式的基本要求。社会风险管理（Social Risk Management）是世界银行为应对经济全球化背景下对社会发展的严峻挑战，于1999年提出的社会保护政策的全新理念，旨在拓展现有的社会管理思路，强调运用多种风险控制手段，多种社会风险防范与补偿的制度安排，系统、综合、动态地处置新形势下各国面临的日趋严峻的社会风险，实现经济社会的平衡发展和可持续发展。[17]由此可见，风险管理的本质是指在未出现社会危险的情况下所进行的预防性措施，与当前的危险管理截然不同。作为我国经济社会稳定发展的蓄水池，已经进入风险社会的广大农村迫切地需要创新原有的管理模式，从单纯进行危险管理转换为以风险管理为核心的农村管理体制。当然，这并不意味着要放弃危险管理，而是强调风险管理的基础地位，并且任何危险管理的开展都要与风险管理相对接。

农村经济的风险管理，重点在于加强以水利体系为核心的农业基础设施建设。大集体时代的大规模农田水利建设实际上就是一种重要风险管理行为，通过建立完备的排灌体系，确保在正常年景可以小水灌溉，在大旱年景可以大水灌溉，在大涝年景可以及时排涝，从而保证每块耕田都可以旱涝保收。市场经济的发展并没有取消或弱化粮食安全的重要性，如何独立自主地养活中国，始终是一个关系国计民生的大问题。粮食安全是建立在稳定的耕地面积和稳定的粮食收成基础之上的，后者则依赖于健全的具有长远规划的基础设施建设。一个健全的、常规化的水利管理体系是预防农业风险转化为危险的根本保障。因此，农业的风险管理从本质上来说是关涉农民活命的大问题，是一个重大的政治问题。近年来频繁的旱涝灾害，除了气候本身的原因之外，更重要的在于农田水利体系的脆弱性。这种脆弱性一方面表现在水利设施常年无人照看而严重损毁，另一方面则表现在基层组织动员能力的弱化，无法实现小水利与大水利的对接。农业生产的风险管理就在于建立常规化的以水利体系为核心的基础设施，正是因为风险管理的缺失导致了整个水利体系无法应对旱涝灾害，甚至在正常年景都难以发挥效用。所以，一有旱情就必须依靠国家投资，另外建立一套临时的水利体系，这种管理方式显然是不可持续的。国家应该继续加大对农田水利建设的投资力度，同时要强化基层组织的动员能力，提高基层组织进行公共品供给的效能。

总而言之，在市场经济的背景下，当前农村转型所面临的经济风险内在地要求实现农村管理模式的创新，从单纯依靠危险管理转换成以风险管理为核心的经济管理模式；除了要对已经发生的危险事件进行有效管理之外，更要将管理有效地转移到对风险前期的预防和控制上，从而建立一个有预见性的经济管理体制，确保农村经济社会的长久稳定。

注释：

①1986年，德国学者乌尔里希•贝克首次用“风险社会”概念来描述当代社会。

参考文献：

[1] 徐立全. 社会管理和建设重点在基层[J] . 求是杂志，2008（4）.

[2] 杨安华. 国外农村风险管理研究：一个分析框架[J]. 农业经济问题，2007（10）.

[3] [德]贝克. 风险社会[M]. 何博闻译. 南京：译林出版社，2004.

[4] 王玉亮. 中国传统乡村社会管理体制的实质[J] .历史教学，2006（9）.

[5] 费孝通. 费孝通文集•第4卷[M]. 北京：群言出版社，1999. 336.

[6] 陈柏峰. 乡村江湖：两湖平原“混混”研究[M]. 北京：中国政法大学出版社，2011. 41-42.

[7] 贺雪峰. 熟人社会的行动逻辑[J] .华中师范大学学报（人文社会科学版），2004（1）.

[8] 刘继同. 由静态管理到动态管理：中国社会管理模式的战略转变[J] .管理世界，2002（10）.

[9] 唐钧. 政府风险管理的实践与评述——以加拿大和英国政府的改革为例[J] .中国行政管理，2009（4）.