保障房建设的资金问题和投资效应

曲晓燕 徐治乙

摘要：“十二五”规划纲要指出，未来五年中国新增各类保障性住房3600万套，预计投资4.7万亿元。大规模保障房建设帷幕已经拉开，以政府为主导、各种社会资金为辅的融资模式基本形成，但保障房建设资金缺口仍然很大，预计2011年达1500亿元。根据投入产出模型预测，2011—2015年房地产建筑业总产出增加42530亿元，投资拉动影响度为28.77%，水泥、石灰和石膏制造业需求激增，行业景气向好。

关键词：保障房；融资；投资效应

中图分类号：F293.3

一、政策背景和规划目标

2008年四季度至2010年末，全国开工建设保障性住房和棚户区改造住房1300万套，竣工800万套。其中，2010年开工590万套，基本建成370万套，超额完成580万套的开工任务，是历年来建设进度最快的一年，投资超过8000亿元。到2010年末，全国保障性安居工程完成总投资累计超过1.3万亿元，其中中央财政和预算内投资1300多亿元，地方政府也大量投入。国家还明确了税费优惠、土地供应等措施，使保障性安居工程支持政策逐步完善。

“十二五”时期，中国提出未来五年新增各类保障性住房3600万套，其中，今明两年各1000万套，后面三年完成1600万套，使中国保障性住房的覆盖率达到20%。2011年，全国将建设各类保障性住房和棚户区改造住房1000万套的任务，同比增长72.4%，所需建设资金将超过1.3万亿元。在这1000万套保障房中，棚户区改造住房400万套、经济适用房和两限房近220万套、廉租房160多万套、公共租赁住房近220万套。由于前几年经济适用房和廉租房建设已初具规模，以及为了改善“夹心层”的生活负担，未来五年，政府将保障性住房的重点转向公共租赁住房。

二、保障房建设的资金来源和存在的问题

住房和城乡建设部副部长齐骥曾表示，1000万套保障房建设约需资金1.3万亿元，其中中央和地方政府将提供约5000亿元，其余8000多亿元由社会机构、被保障对象和相关企业自筹。

（一）已有的政策支持和融资渠道

一是严格执行土地出让净收益用于保障房建设的比例不低于10%，资金缺口大的地方，要进一步提高比例；各地用于保障性住房的土地使用免征土地使用税。2010年的土地出让收益约为29.1万亿。乐观而言，如果今年土地收益仍保持2010年的水平，那么就意味着地方政府有约2900亿元可以用于保障性住房。此外，还有10%的土地增值税收益，约720亿元。事实上，今年国家大力调控房地产市场，因此我们假设土地市场出让和增值收益下降15%，那么2011年该部分用于保障房的资金约有3100亿元。

二是各地公积金增值收益扣除风险准备金等费用后，要全部用于廉租房建设。2010年全国公积金增值净收益用于廉租房建设的有50多亿元，2011年进一步提升。利用公积金贷款支持保障性住房建设的试点工作，2010年计划了400多亿元，2011年还要有这样的指标。

三是目前全国社保基金以信托贷款的形式投资南京30亿元，用于4个保障性住房建设项目的建设，建筑总面积达到980万平方米，可为南京提供8万套保障性住房。全国社会保障基金理事会理事长戴相龙表示，2011年社保基金主要增加对社会保障房的投资，大约占投资比重的5%，约几百亿元的规模。

四是保险资金具有规模大、周期长、资金来源稳定的特点，2010年末保险资金可用余额5.04万亿元。保险资金投资不动产的上限为上季末总资产的10%，因此保险资金理论上有5000亿元可用于投资保障房建设。

（二）未来可能的政策支持和融资渠道

一是国资委发布《关于积极参与保障性住房开发建设有关事项的通知》表示，将鼓励央企加强与地方政府在保障性住房方面的沟通，争取通过多种渠道参与保障性住房开发建设。2011年，估计央企在保障性住房的投资可能达到2000亿元。

二是中央财政代地方发行的2000亿元的地方债，要优先用于保障性住房，特别是公共租赁住房建设，预计其中有1500亿元将用于保障性住房建设。

三是全国工商联房地产商会会长聂梅生一直提倡发行REITs（房地产投资信托基金），相关方案已经上报主管部门，新方案中改名为“保障房投资建设基金或公租房基金”。预计国务院会在2011年年底或2012年年初批准REITs项目。

根据表1中资金来源的分布来看，2011年1000套保障房建设需要的1.3万亿元投资金额中大约有8000亿元根据已有政策和融资渠道可以实现，未来迫于中央政府的压力，国有企业以及地方政府债券将帮助解决大约3500亿元的资金问题，但仍有1500亿元的资金缺口值得关注。

国家从土地供应方面给予了充足的保证。虽然2010年用于保障房的370，050亩土地相较于2009年有了124.5%的增加，但国土部表示近几年的土地额度还没有用完，这表明保障房建设还没有被放到比较优先的等级上来。最近公布的2011年土地供应计划中，保障性安居工程用地计划为7.74万公顷，占住房用地供应计划的35.5%，与2010年计划（6.58万公顷）和实际供地（3.24万公顷）相比，分别增加17.6%和138.9%。1000万套保障性安居工程用地得到落实。

土地优惠政策是吸引资金的重要砝码。为了鼓励开发商参与到保障房建设中来，政府可能会采取一些隐性的补贴。以重庆为例：重庆有关公租房建设优惠政策明确指出，公租房用地以划拨方式供应，免征城镇土地使用税、土地增值税，免征城市建设配套费等行政事业性收费和政府性基金，其租售也免征营业税和房产税，政府收购、改建住房作为公租房的，亦免受相关税费。因此，政府经常会通过土地出让价格的折扣和各种优惠政策来保障资金的合理利润。

地方土地出让收益的一定比例作为保障房建设资金投入，短期内缓解了资金紧张问题，但我们认为这一做法将不可持续。2011年房地产市场的严厉调控，已经影响到地方政府的土地出让收益，预计2011年土地出让收入较2010年会有10%～15%的下降。地方政府的卖地收入，投入保障房的比例高，必然导致投入到其他公共服务的比重低，提高保障房用地的供地比例，也将减少收益较大的商品房供地，从而影响地方土地出让收入，也影响按比例提成的保障房资金投入。如果不能拓展地方政府财政税收的新来源，这种“拆东墙补西墙”的做法有可能使地方政府的财政状况进一步恶化。因此，从长期来看，房产税的全面推行，将成为未来地方政府的一项重要税收来源。它既可以满足地方政府财政税收稳定性和长期性的需要，又可以破解地方政府财政对土地出让收益的过度依赖，为保障房建设提供更加稳定的资金来源。

三、保障房建设的投资效应

保障房建设将推动与房地产建筑业相关上游行业的快速发展，通过计算与房地产建筑业直接关联和完全关联最密切的10个上游行业的系数，可以总结出3大类行业与房地产建筑业关联密切，这3类行业将有较快增长。

一是金属和非金属建材业。根据投入产出表 （136个部门）计算出的直接消耗系数可以看出，与房地产建筑业直接关联最紧密的前5个行业分别是钢压延加工业，砖瓦、石材及其他建筑材料制造业，水泥、石灰和石膏制造业，水泥及石膏制品制造业，金属制品业。

二是与运输相关的服务业。由于建筑材料的销售、装载、搬运，使得房地产建筑业与第三产业中的装卸搬运和其他运输服务业、道路运输业和批发零售业的直接关联非常紧密，在136个行业中排名分别为第6位、第8位和第9位。

三是考虑间接影响因素的能源部门。从房地产建筑业的完全消耗系数中也可以看出，如果考虑间接消耗的因素，与房地产关联较紧密的上游行业还包括电力、热力生产和供应业，石油及核燃料加工业，煤炭开采和洗选业三大能源行业。这是因为与房地产建筑业直接相关联的建材行业都是能源消耗型行业。

根据预测，2011—2015年房地产建筑业新增99032.34亿元投资完成额，将拉动房地产建筑业总产出增加42530亿元，投资拉动影响度为28.77%，在136个部门中排第1位。排在前10位的建材行业主要有：钢压延加工业，水泥、石灰和石膏制造业，金属制品业，砖瓦、石材及其他建筑材料制造业。

虽然在考虑间接影响效果的情况下，由于建材行业都是高能耗型产业，导致房地产建筑业对能源的间接消耗比较大，但从目前中国能源行业的销售情况来看，能源还不足以成为制约保障房建设的瓶颈。根据计算结果可以看出，三大能源在2010年的销售收入增加远大于未来五年保障房建设导致各能源产出的需求。

按照水泥、石灰和石膏制造业目前的产出水平，在大规模建设保障房的五年里可能出现上述两个行业供不应求的局面。由计算结果可以发现，未来五年仅房地产建筑业就需要水泥产出增加3905.3亿元，可以推算在其他行业对水泥需求不变的情况下，未来五年所有行业对水泥需求的增加额为32544亿元。按照2010年水泥销售收入增加的水平估计，五年内可新增产出30026亿元。因此，由于保障房建设，未来五年水泥、石灰和石膏制造业的产出缺口将达到2518亿元。但考虑到该行业产能充足、技术成熟、准入标准较低，因此当需求增加时，行业规模扩大也相对容易。未来五年，受保障房建设影响，该行业的规模、产出等都将出现较快的增长。在供不应求的情况下，水泥产品价格上涨将促使这两个行业利润增加，预计这个行业景气向好，值得关注。

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（编辑：张小玲）