“一带一路”倡议下中国游客赴东南亚旅游安全管理策略研究

廖玉环，范 朋

（1.广西大学中国—东盟研究院，广西南宁 530004；2.南宁职业技术学院健康与旅游学院，广西南宁 530008）

一、问题的提出

（一）出境旅游的“井喷式”发展

随着我国经济的持续快速发展，通往世界各地的综合交通体系愈加完善，加上国内居民人均可支配收入的显著增加和签证环境的持续改善，中国出境旅游出现“井喷式”发展[1]。据中国旅游研究院《2014—2019 年中国旅游业统计公报》数据显示，2013年出境旅游人数为0.98亿人次，2014年至2017年出境旅游人数持续增长，出境旅游人数年均超过亿人次，2018 年出境旅游人数达到了历史高点1.49亿人次。从数据来看，近五年我国出境旅游人数年均突破了亿人次，出境旅游人数规模空前，详见图1。

（二）“一带一路”倡议下出境旅游安全形势更为严峻

“一带一路”沿线国家旅游资源丰富，拥有近500 项世界自然文化遗产，旅游业产值总量占全球旅游业70%以上。随着“一带一路”倡议的深入实施和相关国家的共同努力，彼此间的旅游合作更加频繁，极大推动了沿线国家间的旅游业发展。而旅游产业的综合性，决定了其极易受到政治、经济、自然灾害、流行疾病等多方因素影响[2]。随着越来越多国家和地区的加入，合作的区域范围更加广泛，面临的自然灾害更加多样，影响旅游安全的因素更为复杂，如全球气候变暖、极端主义势力、恐怖袭击、自然灾害、民族禁忌等，均会不同程度影响出境游客生命财产安全[3]。因此，“一带一路”倡议下出境旅游的安全形势更为复杂多变，旅游安全的不确定性进一步增多。东南亚是“一带一路”重要的节点区域，自然灾害较多，社会安全风险事件频发，出境旅游安全形势严峻[4]。表1 统计了2013—2019 年东南亚部分地区突发事件情况。

图1 2013—2018年中国出境旅游人数情况

表1 2013—2019年东南亚地区部分突发事件情况

（三）新形势下出境旅游安全管理举措应对不足

安全是旅游业的生命线，缺乏安全保障，旅游无从谈起[5]。为提高应对旅游突发事件的能力，保障旅游者的人身财产安全，推动旅游业持续健康发展，旅游行政管理部门印发了《旅游安全管理办法》，对旅游主管部门、旅游经营者、旅游从业人员进行约束和规范，列出了违规惩处举措，对维护旅游安全、应对突发事件起到了重要作用。但其侧重管理约束国内旅游突发事件，涉及出境旅游的条款不多，主要包括对旅行社组织出境旅游、做好境外安全提示、配合使馆实施救援等，措施较为有限。与国内旅游安全要求各县级以上人民政府负责监督、组织应对突发事件不同，出境旅游安全的出发点是防患于未然，强调的是做好预警和提醒，解决问题主要靠旅行社协助大使馆，缺乏专职部门牵头协调。近年来，出境旅游在多边外交、文化交流、经济合作和扩大国际影响等方面起到了积极的推动作用[6]。因此，必须站在维护“一带一路”倡议、维护人民生命财产安全的立场，来看待和应对出境旅游突发事件。

二、“一带一路”倡议下东南亚出境旅游面临的新机遇和新挑战

***总书记提出的“一带一路”倡议由“丝绸之路经济带”和“21 世纪海上丝绸之路”构成，东南亚地区是21 世纪海上丝绸之路的重要节点区域。“一带一路”倡议下，东南亚面临的机遇较多，中国赴东南亚旅游人数将进一步增加。东南亚是中国居民出国旅游的热点区域，“一带一路”利好政策的推动和系列文化旅游活动的开展，会进一步推动和促成中国公民前往。同时，政府间旅游合作将更加有序，有利于进一步推进双边旅游合作。2018 年在成都签订的《“一带一路”旅游合作成都倡议》，促成相关成员国在恐怖主义、传染性疾病等非传统安全威胁应对、健全旅游预警机制、维护旅游安全秩序等方面达成了合作共识。此外，还将推动东南亚旅游区域向纵深化发展，产生一批新的热点旅游城市和“网红景区”。目前，中国公民赴东南亚旅游主要集中在一些大城市、知名景点，“一带一路”倡议的深入实施和大批游客的到来，将会使东南亚旅游区域进一步向纵深拓展，给旅游业开发相对缓慢的部分东南亚地区带来新的旅游发展机遇。

威胁与挑战也不容忽视，主要体现在三个方面。一是随着东南亚旅游的纵深化发展和旅游新区域、新城市、新产品的出现，面对的突发事件、自然灾害也会随之增加，民族习俗禁忌也将重新涌现，影响安全的潜在威胁也会随之增多。二是随着中国游客的增多，东南亚地区的一些不法分子和商家敲诈、勒索等人为影响旅游安全的因素和隐患也将增加，旅游市场秩序整治及规范要求更高。三是国际上一小撮敌对势力、霸权主义对“一带一路”倡议持否定打压态势，不希望中国提出的“一带一路”倡议获得成功，不排除他们借机从中作梗，影响“一带一路”沿线出境旅游安全。因此，“一带一路”倡议下东南亚出境旅游发展，既有机遇，也面临挑战，必须高度重视中国公民赴东南亚出境旅游的人身财产安全。

三、东南亚出境旅游安全管理现状及主要障碍

国家层面对旅游安全高度重视，要求各级旅游主管部门秉持红线意识，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”方针，打造共建共治共享的社会治理格局[7]。东南亚旅游是中国出境旅游的热点地区和最集中的区域之一[8]，国家在东南亚出境旅游安全管理方面采取了系列举措，包括对出境旅行社的约束与管理、游客的教育与引导、东南亚地区旅游信息安全提示、重大突发事件发生时政府介入协调等。具体来讲，包括旅游突发事件发生前、旅游突发事件发生后两个部分。在旅游突发事件发生前，我国政府围绕游客出国前的安全提醒、安全教育培训与旅行社安全资质备案检查等方面做工作，力争从源头上认识、规避、应对各类潜在危险，如从严审核、检查旅行社是否具备相关资质，是否缴纳质保金，是否有相关应急预案，是否对游客进行了安全教育与培训，等等。旅游突发事件发生后，会根据突发事件的严重程度来处理，地震、恐怖袭击等特别重大的突发事件，政府会直接介入，维护国民生命财产安全。其他一般突发事件处理，没有明确责任主体，要求旅行社求助中国驻各国的大使馆配合做好相关工作。总体来讲，对出境旅游突发事件的处理，注重防患于未然，侧重于前期的安全检查和教育，突发事件发生后的应对处理相对薄弱，应对责任主体模糊。

结合当前出境旅游的变化和管理现状，本文认为在公民赴东南亚出境旅游安全管理上存在以下不足。一是一般突发事件处理过程中责任主体模糊、应对处理低效。特别重大、重大突发事件社会影响大、危害程度大，我国政府会直接介入，也能有效维护游客生命财产安全，如尼泊尔8.1 级地震，中央政府安排包机接回滞留公民等；较大突发事件，驻外使馆也会积极跟进协调。而发生频率更高、牵涉游客面更广的是一般性突发事件，比如突发疾病、遭遇自然灾害、出现交通事故、面临个人冲突、高风险项目受伤等，旅行社协调能力和驻外使馆精力有限，专职应对机构缺乏，极容易导致问题复杂化和公民生命财产安全缺乏保障。二是没有跟进新形势，抓实安全教育管理。当前东南亚出境旅游依然以组团为主，但是自助游比例迅速上升，发展到与跟团游齐头并进的态势。如此规模的自助游客没有接受正规安全教育培训，安全意识和突发事件应对能力不足，主管部门对这一新兴群体的安全教育培训有待加强。三是出境旅游安全风险预警机制和信息提示制度有待进一步完善，国家层面的信息安全提示更多是针对大区域进行预警提示，针对热门旅游城市和热点景区景点的安全信息提示不足。四是旅游行业主管部门联合东南亚国家旅游部门开展联合执法、信息交流频率不高，共同打击应对扰乱旅游市场秩序行为、联合应对旅游突发事件成效不太显著。

四、东南亚出境旅游安全管理障碍产生原因分析

（一）境外旅游安全管理认识不到位

“一带一路”倡议提出以来，文化部门在“一带一路”沿线国家设立了17 个推广中心，来促进文化交流。原国家旅游局在东南亚设立了3个推广中心，专门致力于促进旅游宣传推广交流。东南亚出境旅游作为“一带一路”民心相通、民间交流的重要举措，规模已经达到数千万人次，但是针对维护这一群体的安全保障管理的专职机构还没有设立。数亿人次规模的出境游客安全不能简单交由驻外使馆代为管理，频繁发生的各类自然、人为突发事件还在影响和威胁出境旅游公民的生命财产安全。因此，从国家层面和行业层面讲，东南亚出境旅游安全管理的认识高度应随着时代发展趋势进一步提升，应明确专职机构，专司其职。

（二）对应安全教育举措没有及时跟进

出境旅游在早期的出行多是跟团出行。随着时代发展，出境旅游发生了较大变化，中国旅游研究院数据显示，跟团游仍然是出境旅游的主流方向，但是自助游正以20%的速度快速增加，几乎与跟团游平分秋色。客源出游形式的改变，对出境旅游目的地旅游安全、突发事件应对的教育和引导也发生较大变化。跟团游在出团前会组织对游客进行安全教育，自助游多是基于网上攻略，同时所选旅游点也因个人兴趣等存在较大不确定性，其面临的安全隐患更大、突发事件应对更为复杂。

（三）对一般性突发事件关注不够

无论是在尼泊尔大地震中安排专机集体撤退，还是马航失联后国家采取的系列协调措施，都彰显了大国负责任态度，能最大限度保障国民生命财产安全，维护国民权益。东南亚地区发生的地震、泥石流、火山爆发、恐怖袭击，国家层面能迅速决策、妥善处理。但突发疾病、交通事故、与外国人冲突纠纷等情况，此类突发事件社会影响力不大，但发生频率较高，与游客生命财产安全息息相关，不容忽视。特别是随着出境旅游的快速增加，此类一般性突发事件的发生频率高、与民众息息相关，理应引起重视。

五、“一带一路”倡议下中国游客赴东南亚出境旅游安全管理对策

（一）成立东南亚旅游安全管理专职机构，专门负责出境旅游管理工作

中央政府机构改革前，文化部在“一带一路”沿线设立了17 个推广中心，原国家旅游局在泰国、新加坡、马来西亚设立了3个旅游推广中心，国家层面应整合文化和旅游部在东南亚的分支机构，成立中国驻东南亚文化旅游发展中心，负责“一带一路”倡议下中国和东南亚国家的文化旅游交流发展、政府层面协调沟通、突发事件应对、国民出境旅游安全管理工作。同时，将贯彻落实“一带一路”倡议设立的文化旅游交流专项资金，划拨一部分用作东南亚出境旅游突发事件应急管理基金。这项基金用于紧急求救和突发事件应对，切实保障好出境国民的人身财产安全，将东南亚出境旅游打造成“一带一路”文旅交流、出境安全的样板区域，服务于国家战略和大局发展需要。

（二）推动旅游保险国际合作，规范东南亚出境旅游保险

积极效仿、学习、借鉴中俄旅游保险经验，加强中国与东南亚国家，特别是泰国、越南、马来西亚等中国游客前往较多地区的政府间磋商对话，推进中方与东南亚国家旅游保险业务发展，加强中国—东盟现有旅游保险体系的有效衔接，保障游客的合法权益[9]。鼓励国内有实力的保险公司开辟针对性强的东南亚出境旅游保险业务，支持保险公司在东南亚主要旅游城市设立分支机构，鼓励有出境资质的旅行社优先推荐合作保险公司业务。会同保险公司加强东南亚出境旅游保险业务宣传，鼓励保险公司优化业务流程，力争做到实报实销。

（三）加强双边旅游合作，推动中国—东南亚开展旅游市场联合监管

加强与东南亚国家旅游合作，共同开展旅游市场监管，对存在旅游安全隐患、不具备资质的经营主体、娱乐项目及时沟通，果断处理。及时做好出境游客回访工作，对出境目的地存在经营主体违规违法情况、旅游市场秩序混乱、存在安全隐患的项目，通过旅游部门或在东南亚设立的文化旅游中心及时反馈给出境目的地旅游主管部门，督促其整改以消除隐患；同时将回访中掌握到的隐患信息披露至旅游部门官网和出境游客个人。

（四）完善出境旅游安全信息披露制度，健全旅游安全风险预警机制

当前出境旅游安全提示较为宽泛，由旅游行政部门发布在官网提示国民谨慎前往，对境外具体城市或区域披露较少，同时，关于这些地区的最新动态，国家层面掌握的信息不如旅行社准确、快捷、具体。因此，建议实施国家旅游局—东南亚文化旅游中心—组团旅行社三级信息披露制度，国家旅游局、东南亚文化旅游中心将信息披露在官网，组团社将信息发送至出境游客个人手机并要求导游当面告知，力争游客对信息掌握的全面性。完善出境旅游信息披露内容，文化和旅游部披露的旅游信息应该包含整个东南亚地区，并根据信息情况，在披露过程中明确启动预警的级别。

（五）加强出境游客安全培训教育，重视可能发生的突发事件

据2018年中国游客出境大数据报告显示，赴东南亚旅游的游客中，跟团游仍然是主体，但同时自助游迅速增加，呈现出赶超态势。因此，对于自助游这部分游客的安全管理和突发事件应对也必须高度重视。一方面，旅游部门牵头在出入境大厅设立咨询服务窗口，对办理出入境手续但不跟团游的游客做好宣传教育引导和答疑工作；另一方面，加强与国际航空公司合作，借助飞机报刊资料、电视媒体进行旅游安全告知提醒，方便出境自助游游客掌握安全隐患信息及应对技巧，增强应对突发事件能力。

随着“一带一路”倡议的实施和中国对外交流合作的深入，我国出境游客数量势必会进一步增长，出境旅游将如同国内游一样普遍。“一带一路”倡议的深入推进，加入的国家和地区会越来越多，涵盖的地域范围会越来越大，面对的新形势和安全隐患也会进一步增多。从影响安全的因素看，一般性突发事件发生频率高，涉及的对象和群体也十分庞大，威胁出境游客生命财产安全。一般性突发事件应作为重点和主攻方向，不仅要求成立专职机构加强管理，还应规范和完善跨境旅游保险服务，加强旅游联合执法，共同维护旅游秩序。