澳大利亚推动国际教育发展的新举措——以“目的地澳大利亚”项目为例

欧吉祥，赵 娜

(河南大学 教育科学学院，河南 开封 475004)

澳大利亚是最早推动高等教育国际化的国家之一。国际教育的蓬勃发展为澳大利亚的高等教育事业注入了新的动力。国际教育的发展离不开国家的财政支持。2019年3月20日，澳大利亚教育部公布了“目的地澳大利亚”项目(Destination Australia Program)。作为“澳大利亚未来人口计划”(Planning for Australia’s Future Population)的重要组成部分，“目的地澳大利亚”项目将在澳大利亚教育部的财政支持下，以奖学金的形式吸引国际和本土的学生赴澳大利亚偏远地区(Regional Australia)的高等教育机构接受教育、培训。本文对“目的地澳大利亚”项目的形成背景进行分析，并对项目的具体内容进行详细的介绍，进而透视该项目的显著特征及其在实施过程中可能面临的问题，以期对项目有清晰的认识和理解。

一、“目的地澳大利亚”项目的背景

(一)国际教育竞争日益激烈

世界范围内国际教育竞争的白热化是澳大利亚积极推动“目的地澳大利亚”项目的外部动因。目前，澳大利亚是世界上仅次于美国和英国的第三大留学目的地。据OECD(Organization for Economic Corporation and Development)公布的《2019年教育概览》(Education at a Glance 2019)显示，2017年的全球国际学生人数达到了530万，其中留学美国的国际学生人数约为984897人(市场占有率为18%)，留学英国的国际学生人数约为435734人(市场占有率为8%)，留学澳大利亚的人数约为381202人(市场占有率为7%)，德国和法国紧随其后，各自占有5%的国际教育市场[1]。在与传统发达国家的竞争中，澳大利亚的优势越来越不明显，甚至存在被德国、法国超越的危险。与此同时，伴随着亚太地区和发展中国家的崛起，澳大利亚还将面临着以中国、印度等国家为代表的新兴市场的挑战。一直以来，中国和印度都是澳大利亚国际教育的主要生源地。2017年，澳大利亚的国际学生中有30%来自中国，11%来自印度[2]。近年来，中国和印度也在不断地开拓着国际教育市场，提升本国教育对国际学生的吸引力，这直接影响了澳大利亚国际学生数量的增长。面对严峻的国际教育竞争形势，澳大利亚政府意识到相关部门亟需采取新的措施来改善本国的国际教育形象，提升对国际学生的吸引力，因此“目的地澳大利亚”项目应运而生。

(二)澳大利亚国际教育区域发展不平衡

澳大利亚国际教育的区域发展不平衡是澳大利亚实施“目的地澳大利亚”项目的内在动机。现如今，教育已经成为澳大利亚第四大出口产业。2018年，国际教育产业总共为澳大利亚政府贡献了大约352亿澳元(约合1689亿人民币)的财政收入，为本国居民提供了24万个就业岗位[3]。然而，国际教育所带来的庞大的经济、社会效益并没有得到公平的、合理的分配。受经济发展水平、基础设施完善程度、教育机构质量等因素的影响，绝大部分的国际学生都会选择到澳大利亚发达城市集中的地区留学，这导致了澳大利亚国际教育区域发展的严重不平衡。澳大利亚全国由六个州和两个领地组成，它们分别是新南威尔士州、维多利亚州、昆士兰州、西澳大利亚州、南澳大利亚州、塔斯马尼亚州、澳大利亚首都领地和北领地，其中塔斯马尼亚州和北领地的国际教育资源最短缺。2018年在澳大利亚注册的842970名国际学生中，只有26739名国际学生在澳大利亚的偏远地区学习，仅占总人数的3%，国际教育区域发展严重失衡，如表1所示。面对如此悬殊的差距，澳大利亚教育部部长丹·特翰(Dan Tehan)于2019年发表了名为《吸引更多学生到澳大利亚偏远地区》(Attracting more students to regional Australia)的宣言。在宣言中，丹·特翰指出，“2020年，联邦政府将通过‘目的地澳大利亚’项目为澳大利亚偏远地区的高等教育机构和学生提供1950万澳元的财政支持。届时，澳大利亚偏远地区的高等教育机构可以为机构内的国际和本土学生申请人均一年15000澳元的奖学金。联邦政府相信学生的涌入将会为澳大利亚偏远地区的经济注入新的活力，有助于澳大利亚偏远地区共享国际教育带来的社会、经济和文化效益，进一步促进教育的公平”[4]。可以说，“目的地澳大利亚”项目是澳大利亚政府在新的国际和国内形势下，应对国际教育发展危机所采取的必要措施。

表1 2018年澳大利亚国际教育区域发展概况

注：(1)除塔斯马尼亚和北领地以外，澳大利亚的发达城市主要指各州的首府或各州的非首府主要城市，如新南威尔士州首府悉尼、新南威尔士州的纽卡斯尔；(2)本表格中的货币单位为澳元；(3)“—”代表数据缺失。

二、“目的地澳大利亚”项目的概述

所谓“目的地澳大利亚”项目，是澳大利亚教育部通过扶持高等教育机构建设、资助学生学业等形式引导和鼓励国际学生和本土学生到澳大利亚偏远地区学习、生活的教育项目，其目的在于增强澳大利亚在国际教育竞争中的竞争力，缩小国内国际教育发展的区域差距，实现国际教育社会、经济和文化效益的最大化。

(一)“目的地澳大利亚”项目的战略目标

在国家战略的意义上“目的地澳大利亚”项目与2016年澳大利亚教育部制定的《国际教育国家战略 2025》(National Strategy for International Education 2025) 是相一致的。具体来说，“目的地澳大利亚”项目的战略目标包括：第一，通过组织有助于经济可持续增长的活动促进澳大利亚偏远地区或农村地区的教育机构的发展；第二，为在澳大利亚偏远地区或农村地区留学的国际和本土学生提供高质量的学习、培训和研究机会，让学生能够全方位地体验澳大利亚的风土人情，促进文化的交流；第三，确保澳大利亚偏远地区或农村地区能够共享国际教育带来的社会、经济和文化效益，促进教育的公平[5]。由此，“目的地澳大利亚”项目具体实施要求的制定、实施流程的安排均围绕着这三条战略目标展开。

(二)“目的地澳大利亚”项目的实施要求

2019年8月19日，澳大利亚教育部公布了《“目的地澳大利亚”项目实施指南》(Destination Australia Guidelines)(以下简称《指南》)，正式宣布了“目的地澳大利亚”项目的全面启动，并承诺在未来四年内为项目提供总额9370万澳元的财政支持。即日起，澳大利亚偏远地区的高等教育机构可以通过“目的地澳大利亚”项目申请补助，用于机构的发展和学生的奖励。《指南》对“目的地澳大利亚”项目的实施要求进行了详尽的介绍，包括申请机构的标准、评估申请的标准、补助金的使用规范等。

首先是申请机构的标准。根据《指南》的规定，凡是申请项目补助的高等教育机构必须要满足四个前提条件：(1)申请机构必须要在澳大利亚技能质量管理局(Australian Skills Quality Authority，ASQA)、维多利亚资格注册管理局(Victorian Registration and Qualifications Authority，VQRA)或者西澳大利亚培训认证委员会(Western Australian Training Accreditation Council，WATAC) 进行登记注册。(2)申请机构必须要获得高等教育质量标准局(Tertiary Education Quality Standards Agency，TEQSA)的认证。(3)申请机构必须持有英联邦留学生机构和课程注册处(Commonwealth Register of Institutions and Courses for Overseas Students，CRICOS) 颁发的国际招生许可证。(4)申请机构所在地必须要在澳大利亚统计局(Australian Bureau of Statistics)划分的澳大利亚偏远地区范围以内。其次是评估申请的标准。对于高等教育机构提出的项目补助申请，教育部制定了四个评估依据：(1)在申请中，机构需要描述项目补助对于机构自身发展的重要意义和价值所在(占25%的评估比重)。(2)在申请中，机构需要描述项目补助将会如何使当地社区的利益最大化(占25%的评估比重)。(3)在申请中，机构需要提供过往的教学、安全、福利质量报告，以证明机构有能力为学生提供高质量的服务(占25%的评估比重)。(4)在申请中，机构要详细罗列项目补助的使用计划，确保补助金按要求使用(占25%的评估比重)。最后是项目补助的使用规范。申请机构可将补助金用于机构的管理、宣传、推广工作。例如，通过网络宣传“目的地澳大利亚”项目，吸引学生到澳大利亚偏远地区学习。此外，补助金还可用于学生奖学金的发放。《指南》还特别指出项目补助不可用于：(1)远程或在线教学。(2)购置土地财产。(3)施工项目。(4)海外旅行。(5)资本支出等[6]。

(三)“目的地澳大利亚”项目的实施流程

《指南》对“目的到澳大利亚”项目的实施流程也进行了严格的规范，具体包括申请、审核、反馈和监督四个环节(如表2所示)。

表2 2019年—2020年第一轮“目的地澳大利亚”项目实施流程

1.申请

由表2可知，“目的地澳大利亚”项目第一轮的申请程序于2019年8月19日开始，到2019年9月12日结束，整个申请周期持续了25天。在有效时间内，符合申请标准的高等教育机构需要在澳大利亚政府援助部(Australian Government Grant Department)负责管理的援助沟通中心(Grant Connect)和社区援助中心(Community Grants Hub)的官方网站上在线填写并提交申请书。一般情况下，社区援助中心不会接受逾期的申请，若有特殊情况，申请机构必须要提供逾期申请的原因及其支持性证据，并最终由社区援助中心的工作人员决定是否接受逾期申请，无论结果如何，申请机构均不可提起上诉或复审。此外，根据澳大利亚1995年修订的《刑法》(Criminal Code 1995)规定，申请机构必须要保证填写信息的真实性和有效性，否则将被追究法律责任[7]。申请提交成功后，申请机构将会收到一份来自社区援助中心的回复通知，等待进一步的审核评估结果。

2.审核

项目申请的审核工作将由评估中心(The Assessment Centre)和决策咨询小组(Selection Advisory Panel)负责。其中，评估中心的审核人员由社区援助中心的工作人员组成，决策咨询小组的审核人员则由澳大利亚教育部的专家组成，他们都将接受系统的训练，以确保审核标准的一致性和审核结果的公正性。项目申请的审核程序带有一定的竞争性。首先，评估中心会将不符合申请标准的机构筛选淘汰并对剩下的申请机构按照评估的标准进行比较，择优通过初步审核。之后，决策咨询小组将对申请进行进一步的审核，尤其对申请书中关于补助金如何使用的内容进行价值评估，防止补助金的浪费或滥用。决策咨询小组还将考虑：(1)申请机构的总体目标。(2)申请机构管理财务的能力。(3)申请机构实现目标的可能性。(4)补助将以何种方式奖励学生等内容[8]。除此之外，决策咨询小组有权利向申请机构索要额外的信息或证据以提高决策的正确性。最终，决策咨询小组将以报告的形式向澳大利亚教育部长提出合理的建议。教育部长作为项目申请的最终决策者，将依据决策咨询小组的建议和各地区的实际情况审批申请、确定具体的补助金额、制定补助的条款等。

3.反馈

申请结果的反馈是一个双向互动的过程。一方面，决策咨询小组将会以书信的形式告知申请机构评估的结果，并在社区援助中心的官方网站上对结果进行公示。另一方面，申请成功的教育机构需要在结果公示后的20个工作日内与澳大利亚联邦政府签订一份《联邦拨款协议》(Commonwealth Simple Grant Agreement)(以下简称《协议》)，否则将被视为放弃申请。《协议》内容由联邦政府制定，主要包括具体的补助金额、补助的使用明细和相关的约束条款等。考虑到项目补助金的主要适用对象是大学生，联邦政府在《协议》中重点加入了联邦儿童安全框架(Commonwealth Child Safe Framework，CCSF)的内容，以切实保障学生的权益。《协议》签订后，联邦政府将会按照《协议》的规定按时按量向申请机构提供补助。在整个反馈的过程中，申请机构与联邦政府需要持续地保持沟通、交换意见，对《协议》的具体内容进行讨论、修改、补充，直至利益双方达成共识，减少将来项目在实际实施过程中的问题。

4.监督

申请成功的高等教育机构仍需要接受来自澳大利亚联邦政府方面的监督。机构需要定期向联邦政府汇报近况，帮助联邦政府及时地了解机构的办学情况。比如，学校名称的更改、办学地址的更改、联系方式的更改等。按照《协议》的要求，机构每隔半年的时间就要向联邦政府提交一份进展报告，内容包括：(1)机构在项目补助的支持下取得的成果和进展。(2)奖学金获得者的基本资料(姓名、性别、国籍、身心状况等)。(3)自上次报告以来没有获得奖学金的学生数量。(4)自上次报告以来毕业学生的数量。(5)毕业学生对“目的地澳大利亚”项目和机构的评价。(6)奖学金获得者的潜在数量。(7)最有效的项目推广方式。(8)用于管理、推广和奖学金的补助金额[9]。联邦政府将根据高等教育机构提供的进展报告对项目实施进行监督。此外，机构每年都需要向联邦政府提交一份财务无罪判决报告(Financial Acquittal Report)，以证明机构有能力合理合法地支配补助金[10]。在必要的情况下，联邦政府将派工作小组到机构开展实地调查，了解机构的运行状况。综合机构提供的各类报告和实地调查的结果，联邦政府将会对机构和项目进行评估并相应地采取调整、改进、废除等措施，保障“目的地澳大利亚”项目的有效实施。需要特别指出的是，联邦政府承诺将严格遵守澳大利亚1998年隐私法案(Privacy Act 1998)和澳大利亚隐私原则(Australian Privacy Principle)的要求，对机构所提供的信息尤其是涉及学生的私人信息进行保密处理，切实保障学生的隐私权。

三、“目的地澳大利亚”项目的特征

作为澳大利亚政府顺应新时代国际和国内新局势而制定的国际教育新举措，“目的地澳大利亚”项目既继承和发扬了《国际教育国家战略2025》的核心理念，又突破性地将实现国际教育的均衡发展纳入到战略目标之中，回应了澳大利亚偏远地区对于教育公平问题的诉求。总的来看，“目的地澳大利亚”项目具有以下三个鲜明的特征。

(一)以政府的财政支持为后盾

国际教育的发展离不开政府的财政支持。从“新科伦坡计划”(New Colombo Plan)到《国际教育国家战略 2025》，再到“目的地澳大利亚”项目，澳大利亚联邦政府在其中都扮演了重要的角色。为了缓解经济压力、规避实施风险，大多数的国际教育计划或项目倾向于采用多元利益主体共同参与的组织模式。然而，“目的地澳大利亚”项目的所有支出完全由澳大利亚联邦政府承担，这也是该项目的特征之一。在澳大利亚教育部最新公布的《2017—18年度报告》(Annual Report 2017—18)中，教育部将教育成果分成了两大类，第一类是实现优质的早期学习和教育；第二类是实现世界一流的高等教育、培训和研究。其中，第二类的目标是通过实施高质量的高等教育、国际教育，促进经济生产力和社会福利的增长[11]。“目的地澳大利亚”项目归属于第二类教育成果，是教育部重点支持的国际教育项目之一。总之，政府稳定的财政支持成为了该项目最坚实的后盾。

(二)动态化的项目监督机制

一个计划或项目的监督机制在很大程度上决定了最终的实际效果。因此，“目的地澳大利亚”项目建立了动态化的项目监督机制。所谓动态化的项目监督机制，即澳大利亚联邦政府与申请机构之间建立起了长期的、持续的合作关系，双方通过及时的信息交流以提高项目实施的灵活性。在项目实施的过程中，申请机构主要以书面报告的形式定期向联邦政府提供机构运行现状、项目实施情况、机构财务状况等信息说明。根据申请机构最新反馈的信息材料，联邦政府将对项目的实施情况进行初步的诊断、评估和调整。淘汰违规的申请机构、帮助有困难的申请机构、鼓励表现良好的申请机构。不难发现，“目的地澳大利亚”项目的监督机制是建立在动态化的信息反馈之上的。这种类似于形成性评价的监督机制虽然会耗费一定的人力、物力和时间资源，但是却能最大程度上保证项目实施的质量，提高项目的实际效益。

(三)重视国际教育的均衡发展

一直以来，澳大利亚发达地区的高等教育机构都是被联邦政府特殊照顾的重点对象。为了提升本国国际教育的知名度和影响力，澳大利亚联邦政府不遗余力地将大量的资源投入到发达地区的高等教育机构中。伴随着长期的、一边倒的政策、资金、人才等资源的倾斜，澳大利亚发达地区和偏远地区的国际教育发展差距不断地被扩大，造成了国际教育区域发展的严重不平衡。危机中隐藏着机遇，虽然国际教育发展不均衡的问题在一定程度上削弱了澳大利亚整体的国际教育竞争力，但这也意味着澳大利亚偏远地区的国际教育市场仍具有很大的发展潜力。因此，澳大利亚联邦政府开始局部调整国际教育的战略方针，“目的地澳大利亚”项目便是一个新的尝试。在保证发达地区国际教育质量的前提下，给予偏远地区的高等教育机构额外的财政支持，吸引国际学生到偏远地区学习、工作和生活，逐步缩小发达地区和偏远地区的国际教育发展差距，实现教育公平。2019到2023年期间，澳大利亚联邦政府将对偏远地区的高等教育机构开展4轮项目资助，每轮将提供大约1950万澳元的财政支持[12]，这充分显示了澳大利亚推动国际教育均衡发展的决心。

四、“目的地澳大利亚”项目未来可能面临的问题

目前，第一轮“目的地澳大利亚”项目仍处于机构申请审核和反馈阶段，预计将在2020年1月份正式落地实施[13]。因此，在缺少澳大利亚政府官方发布的调查报告或相关研究的情况下，现阶段仍无法对“目的地澳大利亚”项目进行客观、准确的评价。但是，在结合澳大利亚国际教育现状和“目的地澳大利亚“项目内容的基础上，可以对项目在未来实施过程中可能存在的主要问题作出合理性的推测。

(一)澳大利亚偏远地区自身吸引力不足

“目的地澳大利亚”项目的实施能够在一定程度上为偏远地区高等教育机构的发展提供帮助，但是无法从根本上扭转偏远地区发展积弱、缺乏吸引力的现状。澳大利亚偏远地区不仅是一个地理概念，也是一个经济概念，它泛指的是除澳大利亚发达地区以外的所有地区，最典型的代表是塔斯马尼亚州和北领地。以北领地为例，据澳大利亚统计局最新发布的数据显示，北领地2018年州生产总值年增长率(Gross State Product annual growth)为-1.5%，是澳大利亚8个州或领地中唯一一个经济负增长的地区，其中教育产业基本处于零增长的状态[14]。此外，北领地仅有查尔斯·达尔文大学(Charles Darwin University，CDU)一所高等教育机构，教育资源严重短缺。相比之下，澳大利亚发达地区则拥有丰富的高等教育资源，八校联盟(Group of Eight)中8所享誉世界的顶尖大学均分布在澳大利亚发达地区或城市，吸引着来自世界各地的学生求学。除了优质的教育资源，澳大利亚发达地区或城市还拥有先进的交通系统、全方位的医疗保障、丰富的文化娱乐项目等偏远地区无法比拟的优势。因此，想要真正缩小发达地区与偏远地区之间国际教育发展的鸿沟，单凭“目的地澳大利亚”项目是远远不够的。

(二)国际学生的安全问题

安全问题是影响留学生们选择留学地点的重要因素之一。因此，如何切实保障国际学生在澳大利亚偏远地区的人身安全是澳大利亚推动“目的地澳大利亚”项目顺利实施亟需解决的一大难题。然而，在“目的地澳大利亚”项目的实施指南中并没有针对偏远地区高等教育机构的安全保障能力进行明确的规定和要求，这就为未来参与该项目的国际学生的人身安全埋下隐患。相对于发达地区而言，偏远地区的国际学生安全问题更为严峻。以塔斯马尼亚州为例，据澳大利亚统计局发布的最新数据显示，2018年该州记录在案的受到暴力袭击的受害者人数较2017年同期增长了2%，遭遇抢劫案件的受害者人数则较2017年同期增长了13%[15]。除了不稳定的社会治安以外，种族歧视、校园欺凌和恐怖主义等因素也在威胁着国际学生的人身安全。澳大利亚是一个典型的多种族、多民族和多文化国家，不同的文化群体为澳大利亚社会创造了丰富的物质和精神文明财富的同时，也带来了矛盾和冲突。事实上，针对国际学生的种族歧视、文化排斥、恐怖主义威胁已经对澳大利亚国际教育的声誉造成了严重的负面影响[16]。澳大利亚政府期望“目的地澳大利亚”项目能够吸引国际学生到澳大利亚偏远地区学习，就必须要对国际学生们负责，为他们提供安全、稳定、优质的学习环境。

(三)项目的受益群体有限

“目的地澳大利亚”项目设置了严格的实施要求，一方面有利于提高项目实施的质量和规格，另一方面却又极大地限制了项目受益群体的范围。首先，有意愿申请项目的偏远地区高等教育机构需要获得多家权威机构的认证才能得到申请资格，这种将发达地区的标准套用到偏远地区的做法显然是不合理的。其次，为了避免项目补助的滥用或浪费，联邦政府对补助金的使用方式也作了详细的规定，每年的机构补助只能用于机构的管理或项目的宣传，机构需要提前向联邦政府报备补助金的使用计划并接受持续性的监督。最后，奖学金获得者需要接受定期的资格考核，一旦未达标便立即取消申请奖学金的资格。如此一来，项目实际受益者的数量并不乐观，这与“共享国际教育效益”的项目初衷是相悖的。可以说，在偏远地区高等教育机构对国际学生缺乏吸引力的情况下，束手束脚的“目的地澳大利亚”项目也许很难发挥其预期效果。