基于年度对比的学前教育财政投入效率研究

梅林晨　崔洁

摘要：文章采用数据包络分析（DEA）方法，以西安市2017-2021年的数据为样本，深入探讨了该市学前教育财政投入的效率问题。研究发现，从2017-2021年，西安市学前教育财政投入的总体趋势是稳步上升的。然而，在2020-2021年期间，尽管财政投入明显缩减，但资金的使用效率却得到了显著的提升。这一发现挑战了“加大投入”发展学前教育事业的传统的观念。

关键词：西安市；学前教育；财政投入；效率

一、问题的提出

“人生百年，立于幼学”。在人生不断地学习和成长过程中，学前教育扮演着至关重要的角色，为我们未来的生活打下坚实的基础。我国历来重视教育事业的发展，学前教育事业作为教育事业的开端，近年来越来越多地受到了我国政府的重视。2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》颁布，这一重要政策的出台，为学前教育事业的发展指明了方向。全国范围内的一系列学前教育发展政策得以落地实施，极大地推动了学前教育事业的发展，取得了令人瞩目的辉煌成就。

与此同时，尽管学前教育事业已经取得了显著的进步和成就，但我国学前教育事业发展的不均衡问题仍然较为突出，资源使用和分配的效率仍有提升的空间。在城乡之间、地区之间以及不同收入群体之间，学前教育资源的分配和使用存在较大的差异。有些地区和群体的学前教育资源相对匮乏，无法满足儿童的教育需求；而有些地区和群体的学前教育资源则存在浪费和低效利用的问题。这种不均衡现象不仅会影响儿童的教育机会和未来发展，也会制约整个国家教育事业的均衡发展。

西安市是我国西北地区的经济、文化、科技中心，它的发展一直备受关注。作为我国西北地区最发达的城市，西安市近十年来，西安市在学前教育事业方面取得了显著的进步。

西安市学前教育毛入园率2015年即达到98.96%，普惠性幼儿园覆盖率近年来已经保持在90%以上。2020年年初，政府支出激增，部分幼儿园在反复停课的打击下陷入经营困难。许多正在建设的项目也因此受到了影响，工期普遍被拖延。在克服了这些挑战之后，西安市学前教育事业迎来了新的发展阶段。

学前教育领域的许多研究都把“政府加大投入”作为重要的政策建议提出，以促进儿童早期教育和福利的改善。但在近年来经济增速放缓，政府收入减少的背景下，许多地方政府的资金都变得越来越紧张。因此，“加大投入”往往难以实现，而提高有限资金的投入效率则显得更为现实。

为了解决这一实际问题，本研究选择学前教育的覆盖问题已经基本解决的西安市作为样本，对学前教育财政投入的效率问题进行深入研究。这不仅具有现实意义，还具有迫切性。因为随着经济增速的放缓，政府收入减少，学前教育领域的资金投入也受到了影响。研究学前教育财政投入的效率问题，有助于更好地利用现有的财政资源，提高学前教育的质量和覆盖率，可以为其他地方政府在面临类似问题时提供参考和借鉴。

二、学前教育财政投入效率的内涵与模型选取

财政投入中的效率概念来自经济学，可以理解为投入与产出之间的比率。这个比率可以进一步细分为经济效率和技术效率。经济效率关注的是投入和回报之间的关系，而技术效率则注重資源使用的过程。就本研究来说，教育领域投入的产出是多元和长期的，政府在教育领域的投入所产出的货币化衡量并不具有太大的意义。技术效率，或者说资源利用效率，更强调的是在既定的投入水平下，如何通过优化资源配置和使用方式，以最大化教育产出。对于学前教育财政投入的效率评估，应当从技术效率的角度出发，探讨如何有效地配置财政投入，以便在财政投入相对不足的情况下获得尽可能多的教育产出。

具体来说，本研究的目标是对学前教育财政投入的效率进行整体性的评估和时间维度的比较，希望揭示其发展变化的趋势及政策总体有效性，并比较学前教育财政投入数额和效率的变化。同时展开对学前教育财政投入结构的分析，以期发现未来进一步提升的方向。

另外，本研究也将从时间维度的角度出发，比较不同年份学前教育财政投入的效率，观察其发展变化的趋势。这不仅可以帮助人们了解学前教育财政投入的效率变化情况，也可以为未来的政策制定提供参考。

数据包络分析方法（DEA）是运筹学中一种使用线性规划进行效率分析的常规方法，适合对多个决策单元（DMU）的技术效率的比较问题。DEA方法在教育财政投入效率研究中的应用具有很大的优势。首先，DEA方法可以处理多个输入和输出指标，能够全面地考虑各个方面的因素，从而更准确地评估效率。其次，DEA方法不需要预设生产函数，使得分析更加灵活和客观。此外，DEA方法可以区分技术效率和纯技术效率，从而更好地了解效率的来源。在应用DEA方法时，需要根据研究问题和数据的特征选择合适的模型，并确保分析工具的准确性和可靠性。具体来说，常见的DEA分析法使用的模型有固定规模报酬的CCR模型和可变规模报酬下的BCC模型。CCR模型求解得出的为技术效率（TE），BCC模型求解得出的为纯技术效率（PTE），当两者相除时可以计算规模效率（SE）。本研究结合使用了DEA方法中的CCR模型和BCC模型，以Tim Coelli等人研发的DEAP 2.1版软件作为分析工具，这将有助于提高分析的准确性和可靠性。

本研究使用了西安市教育局的政务公开数据结合西安市统计局公布的统计数据作为投入产出变量的数据来源。在研究过程中，将不同年份作为不同的决策单元，这使得我们能够对西安市学前教育投入效率的发展变化趋势进行深入的分析。通过这种方法，可以更好地了解和掌握西安市学前教育的发展状况，以及其投入效率的变化趋势。

此外，还对研究结果进行了详细的讨论和分析，对影响西安市学前教育投入效率的因素进行了深入探讨。通过这些分析得出，近年来西安市学前教育投入效率的发展变化趋势，并提出了相应的政策建议，为相关部门的决策提供了有价值的参考。

三、西安市学前教育财政投入效率的实证研究

（一）研究指标及数据选取

由于DEA方法的核心是一种排序和比较的过程，因此在寻找到的有效决策单元即最优解不唯一的情况下，通常可以说明这些找到的有效决策单元并不够有效。因此，在进行DEA分析时，一般要求决策单元的数量大于投入产出变量数目之和，并且两者之间的差距越大，就越不容易出现多个有效决策单元。然而，本研究在尽最大努力的情况下，仅获得了5年的完整数据，这限制了可用的变量数量。

在最终选择投入变量时，本研究将政府学前教育预算投入资金量作为投入变量。这是因为政府学前教育预算投入资金量能够直接反映出政府对学前教育的重视程度和投入力度。

而在选择产出变量时，本研究选择了学前教育专职教师人数和在园幼儿总数这两个与教育质量和教育普惠性相关的指标。这两个变量分别反映了学前教育的教学质量和服务的覆盖范围，是衡量学前教育系统效能的重要指标。

在确定了投入和产出变量后，本研究采用了DEA分析方法进行了计算。经过多次试算和对备选变量组合的比较，最终得出的结果没有出现多个有效决策单元，这表明所选择的变量和方法的适用性较好。同时，也得到了有意义的分析结果，为后续的深入研究提供了有价值的参考。

本研究的在园幼儿总数和专任教师数由各期西安市统计年鉴及政府工作报告公布数据汇总，学前教育政府投入数据来自西安市教育局公布的相应年度部门综合预算公开报表汇总，数据见表1。

（二）研究结果分析

1. 2020年后该市学前教育财政投入量明显减少

表1详细数据的时间数列分析可发现，2017-2019年间，西安市的一般公共预算投入表现出相当的稳定性，每年的投入额都较为均衡，其均值为2.9亿元/年。这一稳定投入的背后，标准差系数仅为0.0184，显示出这三年间投入的变化幅度相当小。

然而，从2020年开始，西安市学前教育财政投入量出现了持续减少的现象。特别在2019-2021年间，其标准差系数达到了0.1154，显示出这一阶段的投入变化幅度较大，与之前的三年有明显的不同。这种变异性超过了之前的水平，表现出较大的不稳定性。

教育部门的工作报告中强调了这种部门预算的减少主要是积极申请国家专项资金和多方社会力量支持的结果。然而，这并不能完全说明问题。从另一个角度来看，这也从侧面反映了财政投入资金并不充裕的现实。政府在努力拓宽资金来源，以支持教育的发展。

从直观的数据来看，虽然预算有所减少，但是并没有影响到教师数量和在园幼儿总数的增长。这或许可以说明，尽管财政投入有限，但是教育部门仍然能够有效地利用这些资源，实现教育的发展目标。

2. 2020年后西安市学前教育财政投入效率显著提升

从表2所列的DEA分析结果中可以看出，2017-2019年期间，技术效率（TE）始终没有超过0.7，这表明这个阶段的教育资源投入存在一定的冗余和浪费现象。具体来说，这三年的纯技术效率（PTE）和规模效率（SE）均小于1，这表明这种效率不佳是由规模不足和配置不合理两方面的因素共同导致的。

然而，从2020年开始，TE、PTE和SE均出现了明显的提升。到了2021年，TE、PTE和SE均達到了1，这表明2021年的技术效率和规模效率均达到了历年来的最高水平。可以看出，尽管2020年后该市学前教育财政投入量明显减少，但伴随着配置效率的提升，学前教育事业并没有因此受挫，规模与质量依然都在稳步发展。这说明西安市学前教育领域在管理和资源配置上有了很大的改进和优化，从而提高了整体效率。

综上所述，虽然教育资源投入的减少可能会给学前教育事业带来一定的压力，但只要通过合理的资源配置和管理，学前教育事业就能够实现稳步发展。因此，教育部门应该加强对学前教育的管理和资源配置，以提高整体效率，更好地满足社会对学前教育的需求。

3. 西安市学前教育事业尚未达到最佳规模

西安市学前教育财政投入的规模效率（SE）的变化与纯技术效率（PTE）在存在波动的情况不同。具体而言，SE的变化表现出了明显的持续上升趋势，这显然有别于PTE的波动变化。值得注意的是，SE的这种持续上升趋势还伴随着规模收益递增趋势（irs），这表明西安市的学前教育事业尚未达到最佳规模，依然存在发展空间。

从历史数据和趋势来看，西安市在学前教育领域的投入和资源分配尚未达到最优化状态，可能还存在一些改进的空间。尽管近年来西安市的新生儿数量有所减少，但是结合当前西安市学前教育事业的发展现状和资源投入情况，本研究预测，西安市学前教育事业在短时间内尚不会因在园幼儿数量减少而导致资源过剩。

四、结论与建议

（一）西安的学前教育财政投入总量依然有提升空间

本研究采用数据包络分析（DEA）方法，对西安市学前三年入园率和普惠性幼儿园覆盖率进行了评估。结果显示，近年来尽管这两项指标一直保持在较高水平，但学前教育事业的规模收益仍然呈现递增趋势。这表明西安市的学前教育事业尚未达到最佳规模，仍存在进一步发展的空间。

为了探究这一现象的原因，本研究结合人口数据发现，这是由于西安市近年来人口持续流入和二孩政策短期刺激共同作用，导致适龄入园幼儿总规模在近年来持续增长。尽管西安市已经提供了较多的幼儿园新学位，但这些学位并不能完全满足日益增长的人口需求，因此幼儿园学位总数仍存在一定的缺口。

本研究预测，西安市未来的在园幼儿总规模将在2024年达到极限峰值49.16万人，之后这一规模会逐渐减少。预计在2030年左右，在园幼儿规模将降至与2021年相当的水平（见表3）。因此，在2025年以前，西安市未来的在园幼儿总规模将会经历一个持续增长期。这意味着在短期内，办园规模不会出现缩减，反而有可能会持续扩大以适应日益增长的需求，而在长期来看，规模缩减的趋势又较为明显。这对于政策制定者和教育工作者来说，将需要密切关注并积极应对学前教育事业发展面临的挑战。

根据预测数据，使用2017-2021年的幼师比均值13.7来预测，可以得出结论，2024年的专职教师队伍峰值规模会达到大约3.6万人。然而，教师队伍规模并不会随着在园幼儿规模的减少而迅速减少。实际上，根据教育部《幼儿园教职工配备标准（暂行）》的标准，13.7的幼师比水平已经明显超编了，这并不符合教育部的标准。

假设从2025年开始，教师规模不再发生变化，那么可以推断出，到2030年幼师比将达到11.2的水平。然而，即使在这种情况下，师资配备依然存在一定的不足。因此，即使适龄幼儿总规模减少的情况出现，学前教育专职教师队伍规模在质量提升的驱动下，几年内依然有较大的增长空间。

此外，与之相关的软硬件设施也依然有增长空间。这主要是因为随着教育质量的提高，对于教师专业发展和教育设施的需求也在不断增加。因此，即使在适龄幼兒总规模减少的情况下，学前教育专职教师队伍规模和相关的软硬件设施仍有较大的增长空间。

（二）“加大投入”并非政府发展学前教育事业的唯一选择

有部分学前教育领域的研究者，在封闭系统下思考政策建议，在提出面对的问题之后，往往把“加大投入”作为解决问题的灵丹妙药，忽视投入的经济性和财政分配决策的复杂性。当研究者把问题简化为“多花钱就能解决”时，很自然地就会陷入“少花钱就没办法”的逻辑，使得提出的政策建议流于表面，缺乏可操作性。

然而，学前教育资源的投入与分配并非简单的经济问题，而是涉及社会、文化、教育等多方面因素的复杂问题。在提出加大投入的建议时，他们往往没有考虑到财政分配的公平性和效益性，也没有考虑到不同地区、不同群体的差异性和需求。这样的思维方式不仅缺乏科学性和可操作性，而且可能会导致资源浪费和效果不佳。

政策制定者需要深入了解学前教育领域的实际情况和需求，制定出符合实际、科学合理的政策措施。只有这样，才能真正促进学前教育事业的发展，提高教育质量和效益，满足社会和人民对学前教育的需求。

数据分析显示，西安市2020年后的学前教育财政投入缩减由于伴随着资金使用效率的提升，并没有对西安市学前教育事业的发展产生不良影响。这提醒我们在过去政府资金充裕的情况下形成的财政资金使用习惯其实存在着一定的配置效率低下问题。在投入不足的逼迫下，配置的效率出现了明显的提升。劲草尚需疾风磨炼，逆境可能成为我们的政府提升效率的契机。

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＊基金项目：西安市社会科学规划基金课题“西安学前教育财政投入绩效评价研究”（22JY28）。

（作者单位：陕西学前师范学院经济与管理学院）