个体工商户和灵活就业人员社会保障模式的国际比较研究

王敏　张祥

摘要：以澳大利亚为代表的用税收资助向非标准工人提供社会保障的模式、以奥地利为代表的将非标准工人纳入一般社会保险制度的模式，以及荷兰运用社会援助计划为自营职业者构筑最低安全网的模式，反映了欧洲甚至全球在解决自雇者、个体工商户和灵活就业人员的三种典型方案。这些国家在非标准就业人员社会保障中多样性的政策解决方案，都与这些国家的经济发展水平、社会制度结构甚至价值内核紧密相关，三种模式也为中国提供了解决新就业形态下个体工商户和灵活就业人员社会保障问题的经验借鉴和政策启示。

关键词：个体工商户；灵活就业人员；社会保障

一、引言

随着我国经济结构调整不断深化和個体私营经济迅速发展，个体工商户数量稳步增长，从业人员占总人口比重也在逐年提高。市场监管总局数据显示，截至2023年1月，我国市场主体达1.7亿户，其中全国登记在册个体工商户达1.14亿户，约占市场主体总量2/3，带动近3亿人就业（新华社，2023）。如此庞大的数据足以彰显个体工商户在我国市场经济和社会发展中占据的重要地位。

个体工商户作为独具特色的市场经济组织，分布最多的行业都与居民生活服务相关。数据显示，“批发零售业”“住宿餐饮业”以及“居民服务、修理和其他服务业”是个体工商户分布最多的行业（张晓玥，2021），因其规模较小、经营灵活、门槛低等特点，个体经济组织及其从业人员一直处于社会保险覆盖面的边缘地带。《促进个体工商户发展条例》自2022年11月开始施行，明确提出从税费支持、创业扶持、职业技能培训、社会保障、权益保护等多方面，研究制定相关政策措施，促进个体工商户发展。但从社会保障实务角度看，目前关于个体工商户社会保障的参照依据主要是《个体工商户条例》和《中华人民共和国社会保险法》，规定了无雇工的个体工商户按照灵活就业人员参保政策规定执行，可以参加基本养老保险和职工医疗保险。政策执行上，往往也习惯将个体工商户和灵活就业人员混为一谈，放在一起进行规定。甚至对于群体目前的参保现状、如何扩大群体社会保障的覆盖、纳入现有社会保障项目还是建立新的制度更能兼顾公平和效率等，都缺乏较为明确的路径和对现实情况的把握。对个体经济组织和从业人员社会保障问题的研究，也成为近两年国家发展和改革委等相关部门关注的重要政策议题。

随着我国社会保障制度的深化，社会保险由制度全覆盖向人群全覆盖迈进。个体工商户和灵活就业人员等城镇低收入群体，面临参保率低、缴费水平低、断保率高等问题。伴随平台经济等新就业形态的发展壮大，灵活就业人员面临的雇佣关系更趋于灵活多元，雇主身份越来越弱化，雇主责任难以明确界定，在劳动关系中与其他主体的关系结构往往处于弱势地位。2021年下半年以来，更是出现平台强迫骑手等灵活就业人员注册个体工商户的情况。“骑手个体工商户化”，是部分企业“去劳动关系化”的一种手段，以规避平台企业用工主体责任，达到避税、避社保、避劳动关系的目的。随着个体工商户和灵活就业群体从业人员规模不断扩大，社会保障缺失带来的社会风险会进一步显现，不利于社会的和谐稳定。

国内“个体工商户”这一专有名词，对应的是国外的微型企业，但国外的微型企业从制度要求看，都需要履行正规的公司法规和政策，其雇主和雇员按照法定的税收和社保政策进行缴费，并享受保障。因此，国外在有雇工的个体工商户改革层面似乎并没有什么值得借鉴的经验，或者说，这种做法本身就是一个经验（有雇工的个体工商户应该承担用人单位的责任，为其雇员缴纳社保，中国的政策实践也是这样）。而无雇工的个体工商户和灵活就业人员，在国外的理论和实践领域通常被归入“非标准就业”（non-standard workers），这部分人对应的称谓包括自雇者（self-employment）、个人企业主（single-person business）、独立承包商（independent contractor）等类别和名称。因此，本文的国际比较研究将聚焦于这一部分群体。

从全球看，尤其从发达国家的福利体系看，社会保障制度设计往往以标准就业为基础，无论从缴费还是待遇给付，都是针对全职工作的就业人员。但过去几十年，标准就业在社会中占据主导地位的状况在发生变化，非标准就业在全球范围内呈现不断增长趋势。从经济合作与发展组织（OECD）国家2018年的数据看，平均16%的劳动者是自雇佣者，还有13%的劳动者签订的是临时雇佣合同。2014 年，荷兰有超过45%的劳动者从事的是兼职工作，居OECD国家之首，德国这一比例也接近 30%（ILO，2016）。在美国大约10%的劳动者从事的是“应召”（on-call）工作，没有固定的工作时间（ILO，2016）。这些就业方式往往不受监管，同时也得不到保护。如果社会保障仅覆盖部分劳动者，仅给一部分群体支付待遇，那么企业就会想方设法降低劳动力成本，用非标准就业替代标准就业，这样既可以更加灵活地满足企业用工需求，同时也可以节省管理费用，规避社会责任。

新技术及其创造的新工作形式使非标准就业的不完全社会保障问题成为国际政策辩论的焦点。由于各国社会保障制度的现状、改革的总体方向和内容不同，非标准就业人员社会保障制度不充分的社会影响在各国的表现也不同。然而，世界发达经济体已经或多或少采取了一些为这些就业人群提供保护的战略。总的看来，如何能够在加强劳动力市场的灵活性、刺激就业的同时为非标准就业者提供更好的社会保障以抵御市场风险，是目前很多欧美国家面临的重要挑战。因此有必要对这些模式进行总结和反思，以期得出对中国可以借鉴的启示。

本文重点选取了澳大利亚、奥地利与荷兰的政策实践，讨论这些国家在非标准就业人员社会保障中多样性的政策解决方案，总结出以澳大利亚为代表的用税收资助向非标准工人提供社会保障的模式、以奥地利为代表的将非标准工人纳入一般社会保险制度的模式，以及荷兰运用社会援助计划为自营职业者构筑最低安全网的模式（OECD，2018）。

二、澳大利亚：用税收资助向非标准工人提供社会保障

澳大利亚的社会保护体系依靠的是政府的一般收入，而不是社会保险费。因此，澳大利亚被描述为一个 “工薪阶层的福利国家”（Castles，1985）。社会保护与就业条件相联系，包括相对较高的最低工资，带薪病假、护理假、育儿假和假期，工人补偿和强制性职业养老金。

澳大利亚的社会保障体系只是澳大利亚更广泛的社会保护体系的一部分（Whiteford and Angenent，2002），与其他OECD国家常见的社会保险体系不同。这种不同既体现在福利的融资方式上，也体现在福利在收入群体间的分配方式上。在大多数OECD国家，政府福利的大部分是由雇主和参保雇员的缴費来资助的，而且福利往往与过去的收入有关，因此，如果高收入的工人失业或丧失工作能力，或退休时，他们得到的福利绝对水平更高。而澳大利亚社会保障基于的原则是高度的收入审查，其支出比任何其他OECD国家更有针对性地用于穷人。大多数政府福利是由政府的一般税收资助，没有明确的社会保障缴费要求作为资格条件，但通常需要经过严格的家计调查（收入测试和资产测试）。在很大程度上，付款是由联邦（国家）政府负责的，资格条件和权利在全国范围内是统一的。

澳大利亚的公共社会保障制度与大多数其他经合组织国家（新西兰除外）的公共社会保障制度有很大不同，因为它不以社会保险原则为基础，因此不要求以前的缴款作为资格条件。在过去50年左右的时间里，澳大利亚的社会保障体系从一个针对性很强的基于全职工作的社会援助计划演变至今，成为一个承认存在兼职工作和其他非标准就业安排的体系，该体系表现出鼓励兼职工作的分类负所得税思路，对那些从兼职工作转移到全职工作的人征收更高的有效边际税率。

与经合组织其他国家相比，澳大利亚的自营职业水平相对较低（OECD，2015）。还有其他形式的非标准就业，包括独立承包商以及新兴的“小型企业经济”。对于这些不同类别的非标准就业者，澳大利亚制度的设计特点并未将他们排除在社会保护之外。在许多情况下，雇员和个体工商户之间以及临时雇员和长期雇员之间就业状况的差别并不影响他们获得社会保障的权利。非标准工人有权享受与标准工人相同的福利保障，在某些情况下，更有可能符合资格，因为他们收入较低，从事兼职工作，没有带薪病假的权利。总体而言，对于灵活就业者来说，将社会保障金与兼职工作结合起来并不存在固有障碍。澳大利亚非缴费性质的社会保障体系实现了广泛的覆盖范围，由于澳大利亚体系的目标是“减轻贫困”，而不是工资替代，因此与OECD其他国家基于保险的计划提供的保障水平相比，支付水平并不高。

虽然澳大利亚基于税收资助的社会保障体系对非标准就业人群的制度排斥较小，但非标准工人在职业退休金水平方面也表现出处于一定的不利地位。这对非全日制工人和妇女将产生比自营职业者（个体从业者）更大的负面影响，因为自营职业者可以通过自己的企业、家庭住房和其他不动产拥有其他形式的储蓄。

特别值得关注的是澳大利亚育儿假的支付安排，它有利于收入低于全职最低工资的工人，包括自营职业者。这些项目覆盖范围很广，资格取决于之前的工作经历，由政府资助。总的来说，虽然澳大利亚政府的社会保障体系并不排斥非标准工人，但基于工作的支持体系也面临着来自工作性质变化的挑战。

三、奥地利：将非标准工人纳入一般社会保险制度

奥地利基本上为所有的社会风险提供了高度发达的社会保护计划，包括社会保险制度、向全体居民提供的普遍福利和服务，以及一些基于家计调查的福利项目。联邦共和国负责社会政策的大多数领域，包括社会保险和普遍福利。区域实体，包括联邦省（联邦政府）、地方和市政府，负责卫生保健、住房、各种社会服务（托儿设施、长期护理服务等）的特定部分，以及基于家庭经济调查的最低收入（MMI）计划。

自20世纪90年代中期以来，非标准就业的社会保护一直是奥地利的一个政治问题。通过一系列改革，奥地利将非标准的工人纳入了一般社会保险制度。对于个体经营者和独立承包商，1996年实行了法定养老和遗嘱保险、健康和意外事故保险，这些改革的目标在于防止人们逃避强制性保险，并将所有类型的就业纳入社会保障。2008年，独立承包商进一步被纳入失业保险和遣散费计划，从2009年1月起，不同类型的个体经营者都可以自愿选择是否参加失业保险。

标准雇员和独立承包商均被纳入养老金保险、健康保险、意外事故保险和失业保险体系。与标准雇员相比，独立承包商在请病假时无权获得工资，但可以从疾病的第4天起从医疗保险系统领取疾病津贴。从2017年起，月总收入低于425.7欧元边际收入阈值的标准雇佣合同和独立合同（意外保险除外）不受法定社会保险的约束（称为边际兼职就业）。然而，通过同时承担几份边际兼职合同工作，或与其他有酬就业保险收入相结合，达到强制性健康或养老保险边际收入门槛的工人，应承担与标准雇员相同的（雇员）社会保险缴款。如果边际兼职就业的人，工资总额超过边际收入门槛的1.5倍，则以边际兼职就业合同雇用这些人的公司必须为健康和养老保险支付一般社会保险金（雇主缴纳的一般社会保险费占缴费基数的16.4%）。数据显示，2017年，约2/3的独立承包商的合同收入低于社会保险每月425.7欧元的门槛，因为绝大多数独立承包商都是兼职工作。也就是说，他们处于边际兼职就业，不提供法定保险。

个体经营者和商人支付的健康保险缴费与标准雇员相同，意外事故保险也遵循统一费率。养老金缴费率占总收入的18.5%，大大低于标准雇员22.8%的费率。但由于他们的养老金待遇都是按照同样的原则计算，他们较低的贡献率并不意味着获得比标准就业者更低的养老金水平。

在健康保险方面，被保险的商人和个体经营者一般可以获得与被保险的标准就业雇员相同的医疗服务。然而，与大多数类型的雇员不同，个体经营者需要自付保健服务费用的20%。健康保险的现金福利方面，个体经营者通常只能在长期患病的情况下才能获得有限的现金福利，从因疾病而丧失工作能力的第43天起支付。但是，制度可以向个体经营者、商人提供自愿的疾病福利补充保险，它提供了一种额外的现金福利，以补偿在短期疾病期间所损失的工资收入。

自愿性的失业保险方面，自2009年1月1日起，个体经营者以及获得健康、养老和遗嘱保险的新个体经营者都能够参加自愿性失业保险。然而，参保的决定必须在创业后的六个月内做出，并需要在8年内具有缴费的约束性。在此时间范围内，个体经营者不能离开或加入公共失业保险制度。这种自愿失业保险的缴费并不明确地与收入挂钩，而是由参保人自己选择。保险缴费水平有三种不同的选择，对应于三种不同的待遇水平：自雇者可以选择最高缴费基数的25%、50%或75%进行缴费，缴费率为6%，与标准就业雇员和独立承包商比例相同。待遇领取和享受的最长期限所适用的规则与标准就业雇员的规则相似，收入替代率也相似。

其他社会风险和社会保护计划方面（如家庭福利、孕产妇、长期护理等），新的个体经营者和独立承包商可以根据与标准雇员基本相似的规则获得津贴福利和社会服务。

四、荷兰：作为自营职业者安全网的社会援助计划

在荷兰，非全日制就业（兼职）不被视为非标准就业。非全日制工作的比例很高，但大部分是自愿的，兼职和全职工人根据劳动和社会保障法享有同样的权利。因此，荷兰的非标准就业形式主要分为临时合同、劳务派遣合同、可变工时合同和作为自雇者的自有账户工作。

其中临时合同、劳务派遣合同和可变工时合同雇员在原则上与标准雇员享有相同的权利，不过也有例外情况：签订临时合同的工人没有与标准工人相同的就业保护权利，如果他们的合同期限不到两年，他们就无权获得遣散费，雇主也不需要为解雇他们提供正当理由。签订可变工时合同的工人在工作时间方面没有与普通雇员相同的权利，在前六个月，他们通常没有同样的病假工资权利。临时派遣工人与所在公司直接雇用的工人属于不同的集体劳动协议，他们的条件，如工资、附加福利和养老金权利也会有所不同。

劳动法规定的雇员（有劳动合同）和不适用劳动法的自雇者之间，社会保障待遇差异显著。只有在对不安全或不健康的工作条件的保护方面，自雇者与上述其他类型雇员相同，其他则完全不同。因为雇佣公司和自雇者之间的合同并不是劳动合同，劳动法并不适用。这也就意味着没有就业保护，没有雇员的失业、残疾或疾病保险，也没有最低工资；不属于任何集体劳动协议，因而他们没有培训权或强制性养老金储蓄，对假期和假期津贴也没有规定。他们不向公共失业保险或残疾基金缴款，无权享受此类福利。因此，对于荷兰自雇者来说，社会援助是他们的安全网，此外，他们也可以选择私人保险。

根据荷兰专门针对个体经营者的社会援助法案Bbz，经历暂时收入不足的个体经营者可以获得社会援助以补充其收入（最高可达正常社会援助福利水平）。也有可能以零利率贷款代替社会救助。如果财产超过186498欧元，就只能获得无息贷款。有很多条件需要满足才有资格参加Bbz：首先，收入的损失必须是暂时的，期望个体户在未来能重新获得足够的收入水平；其次，受援助对象每年必须在自己的公司工作至少1225个小时，而且不能从私人机构获得任何资金援助。这种援助默认的最长期限是12个月，但如果有必要，可以再延长24个月。

此外，对于低收入的老年个体经营者，还有另一个单独的福利法案，被称为IOAZ，为55岁以上且尚未达到65岁法定领取养老金年龄的贫困个体经营者提供收入补充。

作为自雇者的自有账户工人没有通过社会保障制度为失业、残疾和疾病提供保险，但他们可以选择私人保险。但实际情况是，仅有25%的自有账户工人有残疾保险，大约25%的自有账户员工报告说，他们没有为自己的养老金（包括储蓄、公司/房屋股权或养老基金）做出任何安排。其中，最普遍的原因是他们无力缴纳养老金（53%），他们还没有缴纳（27%），离领取养老金年龄还有很长的时间（20%）。仅有10%的人报告说，他们有足够的养老金安排（荷兰统计局，2017）。

如果怀孕，女性自有账户工人将获得相当于16周最低工资的福利。这个持续时间与女性标准就业雇员相同，但福利水平较低。

此外，作为自雇者的自有账户工人的缴税较低，而且不支付任何社会保险费用。因此，与总收入相同的其他就业类型的人相比，自有账户员工的净收入要高得多，而税收和社会保障贡献的楔子较小（见图2）。平均而言，相同收入的工人要少缴纳20%的税。此外，他们不缴纳失业和残疾保险，为职业养老金储蓄是自愿行为。

2015年以来，荷兰政府试图一直尝试与各种形式的灵活就业做斗争，希望遏制临时合同的增长，但荷兰非标准工作所占的份额仍在增加，在经合组织所有国家中占比最高。目前，大约1/3的工人从事非标准工作安排。临时工作、应召工作的员工比例从2003年的14%上升到2017年的23%，而自有账户工人的比例则从8%增加到12%。究其原因，在于荷兰的机构设置使得雇佣自有账户工人或灵活就业人员可以为公司节省社会费用、遣散费，使繁重的行政程序成为可能。通过临时就业安排，雇主可以规避就业保障法规，如遣散费和获得解雇许可的耗时程序、疾病相关的赔偿等。在当前全球非标准就业迅速发展的新形势下，如何平衡好企业经济效益与非标准就业工人的社会保障权益，成为全球各国公共政策的难点之一。

五、制度评估与比较启示

澳大利亚、奥地利、荷兰所代表的三种模式反映了欧洲甚至全球在解决自雇者、个体工商户和灵活就业人员的三种典型方案，无论是税收资助的模式、还是纳入一般社会保险制度的模式，抑或是最低安全网的模式，都与这些国家的经济发展水平、社会制度结构甚至价值内核紧密相关，三种模式也为中国提供了解决个体工商户和灵活就业人员社会保障问题的经验借鉴和政策启示。

（一）三种模式存在固有缺陷，探索適合中国国情的解决方案

以澳大利亚为代表的用税收资助的模式，通过加强社会转移支付弱化自雇者和灵活就业人员社会保障权益与就业方式之间的关联，优势在于解决了灵活就业人员社会保险基金征缴和管理的困难，但会加大公共财政支出，政府成为最终的风险承担者，一定程度上也成为激励雇主增加非标准就业的因素。此外，澳大利亚模式也反映出非标准就业工人在职业退休金方面处于的不利地位，这些是税收资助模式不可避免的政策产出效果。以奥地利为代表的将非标准工人纳入一般社会保险制度的模式，除了为个体经营者和灵活就业人员加入一般的社会保险计划，还为这部分人群建立了自愿参与的保险计划如失业保险。非强制性保险计划的缺陷在于，个体经营者和灵活就业人群参保意愿普遍较低，制度也容易面临“逆向选择”的风险，即有更多高风险的人选择进入保险计划。保险为实现收支平衡，保证财政的可持续性，必然会要求缴费率进一步上升，从而更加剧“逆向选择”的风险。荷兰运用社会援助计划为自营职业者构筑最低安全网的模式，更多发挥的是社会保障制度的“兜底”作用，作为自雇者的自有账户工人面临比较严峻的社会保障权益状态，社会安全网的作用发挥并不充分，而荷兰试图通过私人保险解决这一群体的社会保障权益，必然会被个人短视效应产生的低参保率所抵消，个体为老年收入的准备和安排并不充分。可以说，这三种模式都存在固有缺陷，因此，中国在解决个体工商户和灵活就业人员社会保障问题时，应探索适合中国国情的解决方案，继续坚持“保适度、全覆盖、多支柱、可持续”的原则，注重适合中国财情国力的政策选择，注重社会保障的“兜底”作用，保障贫困人员基本生活保障。重视社会保险的扩面覆盖，构建针对不同收入水平的个体工商户和灵活就业人员的“多层次/多支柱”保障项目。

（二）维护不同就业形式社会保障供款水平的基本一致性

从奥地利不同就业类型人员强制社会保险缴费费率表中可以看出，若将非标准就业人员纳入统一的社会保险制度体系，则应尽可能保证不同人群参保计划的缴费率和给付水平保持一致。奥地利经验可以看出，自由职业者/独立承包人、个体经营者和新的自营经营者面临着与标准就业雇员基本相同甚至偏高的缴费基数，供款率也处于基本相同或稍微偏低的水平。从学理看，如果个体工商户和灵活就业人员社会保险缴费和给付水平都低于标准雇员，则会影响劳动力市场状况，导致非标准就业对标准就业的不断替代。

（三）实现不同就业形式下社会保障权益的便携性

将社会保障权益从与雇主的特定关系中解脱出来，而将其与个人缴费挂钩，不仅使工人更容易换工作，而且也使他们更容易在自主就业和独立就业之间转换，奥地利提供了实现不同就业形式下社会保障权益便携性的有趣政策实践。2003年，奥地利的遣散费计划被基于公司的养老金账户所取代。虽然以前的遣散费只惠及下岗员工，但现在所有的员工都有一个基于公司的养老金账户，可以在不同的工作岗位之间流动。这一措施增加了陷入困境的公司工人的工作流动性（在那里工厂关闭或大规模裁员将在不久的将来发生）。因为养老金账户与个人挂钩，雇主按个人收入的固定比例缴纳养老金，因此在2008年，这一计划也扩展到了独立承包商的就业群体。在面对就业流动频繁的现实情况下，社会保障便携性提高，为中国乃至世界各国非标准就业及新就业形态工作群体提供了权益保障的重要思路，值得深入反思和借鉴。

参考文献：

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[2]张晓玥.个体工商户报告出炉：中国每8人就有1个是老板[J].财富时代，2021（06）文献析出自：《2020中国个体工商户洞察报告》.

[3]ILO，Non-Standard Employment Around the World：Understanding challenges，shaping prospects.2016.pp77．

[4]ILO，Non-Standard Employment Around the World：Understanding challenges，shaping prospects.2016.pp83．

[5]The Future of Social Protection：what works for non-standard workers？OECD，2018.

[6]Castles F.G.（1986），The Working Class and Welfare： Reflections on the Political Development of the Welfare State in Australia and New Zealand，1890-1980， Sydney，Allen and Unwin.

[7]Whiteford P，and G.Angenent（2002），The Australian System of Social Protection： An Overview， 2nd Edition. Department of Family and Community Services， Canberra， Occasional Paper No.7，Canberra.

[8]In It Together： Why Less Inequality Benefits All，OECD，2015.OECD Publishing，Paris，https：//doi.org/10.1787/97892 64235120-en.

＊基金項目：国家社会科学基金重点项目“共同富裕视角下网约工社会保护政策创新研究”（22ASH018）。

（作者单位：北京工业大学文法学部）