地方产业升级背景下国有资本基金运作管理研究

张宏权　韩烽　顾璋

摘要：随着我国地方产业园区转型升级进程加快，国有资本基金已经逐步成为地方国有企业贯彻重大产业落地、谋划长期收益平衡、创新招商协同机制的重要途径。国有资本基金在各类基金定位统一、政府产业招商机制融合、产业园区项目运作增值、现代企业机制规范建设、国企激励约束机制要求等五个方面还存在不足。针对坚持国有企业主体定位，明确各类基金功能属性；加快创新政企联动机制，推动实现基金招商转型；探索构建基金组织体系，加速区域项目转化效率；持续强化制度流程建设，提升基金综合治理水平；建立基金长期评价模式，完善出资退出管理机制等五个方面提出了优化国有资本基金协同产业升级的具体建议措施。

关键词：产业升级；国有企业；国有资本基金；运作管理

一、前言

我国私募股权投资基金起步较晚，市场价值地位、投资认可程度、发展模式经验都存在相对认知不足的问题，长期以来，大多用于经济效益投资行为。近年来，随着我国进入高质量发展阶段，对于国资国企改革、经济结构优化布局、现代产业经济体系提级发展的需求更加迫切。然而，受限于区域产业经济发展的不平衡性，当前各级地方政府都面临着不同程度的产业升级新形势和新矛盾，如区域财政收入增长速度持续放缓，传统产业园区面临更新迭代，专精特新企业发展后劲不足，园区运营收支平衡难度不断加大，过往的、单纯的、单一地以财政资金直接补贴方式进行重点产业和企业扶持模式将难以保持可持续性，亟须转变产业扶持模式，提升国有资金效率效益，探索打造新的经济增长极。作为地方国有经济的主要投资主体，国有企业在项目投资、市场运作、产业升级、园区运营等方面具有相对主场优势，对于增强地方区域产业链功能要素能够起到核心关键作用。国有资本基金是私募股权投资的一种形式，经部分地区先行先试，已经逐步成为地方国有企业贯彻重大产业落地、谋划长期收益平衡、创新招商协同机制的重要途径。在此背景下，及时总结推广国有资本基金运作经验，系统策划国有资本基金、产业培育、园区升级联动发展模式，优化基金运作管理方式，已经成为地方政府和国有企业的首要工作之一。但也要看到，前期国有资本基金助推地方产业经济发展过程中，也存在一些问题和困难，亟须解决。

二、国有资本基金运作管理面临的主要问题

（一）市场化投资基金与政府产业引导基金尚未统一定位

根据不同需要，国有企业作为出资人主体组建国有资本基金统一开展投资活动，但因分类方式不同，导致各类国有资本基金存在不同的差异特点；按照资金来源，可分为财政资金和企业自有资金；按照投资目的，又分为政府产业引导基金和市场化投资基金等。具体来看，以财政资金为主的政府产业引导基金，主要服务于地方主导产业发展、重大项目落地和产业园区培育，通过发挥财政资金杠杆作用，以保本、微利为主要前提，广泛联动社会资本开展市场运作，虽然具备了基金管理的全过程机制，但基金决策委员由政府指派，故最终投资决策权一般属于地方政府。而以国有企业自有资金为主的市场化投资基金，主要是为了应对内部传统性产业板块收入利润增长受限，通过培育经济新增长点，期望深入布局股权投资市场，联合头部基金机构，按照“市场导向、精准投资、合理配置、效益优先”方式实施投资，并由国有企业自主决策，通过追求经济高回报，增强国有企业盈利能力。因此，这就决定了政府产业引导基金和市场化投资基金的投资理念、运作逻辑和决策方式具有本质不同，而国有企业是两类基金的主要出资方，在实际运行中极易面临职责不清、定位不明的问题。

（二）政府产业招商机制与国有资本基金参与尚未统一融合

为加快产业结构调整和经济增量导入，地方政府将招商引资和招才引智作为常态化工作主线，各地基本呈现全员招商的发展形势。招商体制机制方面，为广泛调动各方的产业招商积极性，往往实行部门年度考核任务制、招商公司负责制和外部委托招商奖励制等多元化模式，且各个招商条线存在竞争和互补关系。为完成考核任务，部分招商环节存在“重招引、重签约”导向，有时难以确保产业属性、项目类型和落地条件符合区域经济发展条件，更因招商人员素质参差不齐，对于产业研究和后续投资理解不够深刻，无法全过程跟进签约企业在发展周期内的各阶段需求。国有资本基金方面，尤其是政府产业引导基金往往作为产业招商的重要组成，在政府资金扶持、企业融资发展、产能扩建增长等方面具有支撑性作用；但因产业招商分工原因，导致基金投资的介入大多在企业签约入驻后，对于企业的发展需求、评估诊断、投资判断相对滞后，导致后续投资难度较大。因此，招商组成单位和国有资本基金均存在着明显的两极分化现象，亟须开辟基金型产业招商新路径，贯通产业招商和基金投资通道，通過协同融合发展，着力解决专业壁垒和投资壁垒。

（三）产业园区项目增值与国有资本基金投资尚未统一运作

在区域产业园区发展过程中，还存在着“重增量项目考核、轻存量项目孵化”和“重异地项目招引、轻本地项目培育”的现象。随着地域市场壁垒的不断消除，园区项目招商引资的广度和维度得到有效延伸，但要看到，区域之间的园区招商竞争日趋白热化，尤其是周边地区的招商政策竞争更趋激烈，导致项目的增量制约因素愈加复杂，因此，产业园区招商的难度不断增加。而与之相反，随着产业园区基础性要素的不断集聚，园内原有的产业运营设施逐年得到完善，产业链功能不断健全，产业互补效应、集聚效应和规模效应不断突显。然而，大多数产业园区都是由园区运营公司负责日常管理工作，因政企联动机制还不健全，导致政府部门难以有效延伸服务，产业运营公共服务体系建设迟滞，无论新增项目还是存量项目，都难以得到有效的发展状态统计和生命周期跟踪管理，也使得整个产业园区赋能体系相对落后。而国有资本基金因业务属性原因，对于项目培育、挖掘、投资具有天然职责，尤其对于产业园区这类产业载体，更具有投资价值意义，但因产业园区运营与基金服务未能统一运作，使得优质项目挖掘和价值提升无法协同实现。

（四）现代企业机制建设与国有资本基金管理尚未统一规范

国有资本基金一般由区域内具备管理人牌照的国有企业负责具体运营管理，这也就决定了国有资本基金的管理具有市场化运作规则和国有企业运行机制的双重特征。市场化机制方面，受限于市场范围和标杆对象，国有资本基金的治理机制、投资决策与投后管理机制，以及各类国有资本基金之间的协同机制短期内难以建立健全；国企管理方面，市场知名基金管理人在内控建设、主题领域和公司管理方面各具特色，国有企业亟须结合实际，建立适合地方需要的国有资本基金投资管理制度体系、标准流程、运行模式；团队建设方面，基金投资不仅对于财务、金融、法律、产业等各方面专业认知理解要求较高，还要求具备较强的知识更新储备技能，与一线城市和部分创新型城市相比，国有资本基金的专业人才储备、梯次培养模式和外部引进力度还存在较大差距；投资效率方面，股权投资基金具有天然的高风险特征，对于不同行业、不同阶段、不同技术的项目，受限于投资专业性和风险规避性，不同评估论证人员的评判效果差异很大，而且投资退出较难，也往往导致基金投资尽调进度缓慢、决策周期长、投资阶段偏后等现象，无法全面实现产业引导和市场盈利的价值作用。

（五）国企激励约束机制与国有资本基金考核尚未统一要求

国有资本基金因属性分类不同，对于设立目标、产业需求、组建程序、收益让利、绩效考核等方面要求标准均有不同。尤其是国家尚未出台统一的、规范的基金运作监管考核政策，各地区因地制策，对于国有资本基金考核管理各有侧重，呈现出鲜明的区域化特色。存续周期方面，国有资本基金与现有市场私募基金类似，存续期限往往超过5年，在经济下行形势下，大多数基金还存在延期清算的可能，因此，这也导致基金考核周期较长；投资标的方面，除部分特定投资单一项目的专项基金外，大部分基金实施分散投资策略，投向子基金或多个项目，因此，单一项目的盈亏显然不能代替整支基金投资的财务状况；投资合作方面，为实现政策性引导作用，部分政府产业引导基金过度使用收益让渡和奖补政策，对于基金管理人和社会资本方的履约能力有时无法有效甄别，也增加了国有资本投资损失的风险；薪酬待遇方面，大多数国有资本基金因各类原因无法参照实施市场主流基金公司投资业绩分成方式，依然采取传统的薪酬考核体系，使得基金投资的主动性和效益性难以激发实现。

三、相关建议

（一）坚持国有企业主体定位，明确各类基金功能属性

一是牢牢把握国有企业市场经济主體定位，全面建立市场化运作理念，基于地方国有企业是国有资本基金的主要出资人，全面强化出资人责任，将市场化投资基金和政府产业引导基金不再区分类型，全部严格实施市场化运作管理，遵从基金投资市场规律。二是统筹国有资本基金功能定位，本着服务国有企业产业发展的原则，以追求经济效益为主，兼顾赋能产业园区运营。对于市场化投资基金，明确将投资回报作为首要目标，作为主要考量标准贯穿于基金管理人能力评估、基金设立、项目遴选、投资领域、产业赛道、投资退出全过程，并将前期基金投资收益滚动作为后期出资来源，持续增强基金运作“造血”能力。对于政府产业引导基金，对标地方核心产业发展需求，以产业园区培育和产业项目落地作为主要目标，在国有资本保值的前提下，鼓励追求政策性产业性目标效果。三是深刻掌握基金专业价值定位，主动运用国有企业作为基金出资人的影响力，激发国有资本基金投资潜能，发扬基金管理人综合研判能力，全力谋划基金在咨询服务、产业招商、园区运营的赋能路径。

（二）加快创新政企联动机制，推动实现基金招商转型

一是高度认清产业园区招商的重要作用，加快转变地方政府产业招商管理体制机制，创新市场化资本招商运营模式，发挥基金在挖掘项目资源、联动社会资本、推动产业转移等方面的功能，以基金投资作为主要路径，加快构建“地方政府投资+国有资本基金招商+产业园区运营”的产业空间载体分工模式。二是深化区域产业协同发展的政策研究，以政府产业引导基金为主导实施产业承接招商策略，优选适合地方产业发展的关键企业、龙头企业、上市公司进行对接，国有资本基金重点投向链主型技术型创新型企业，并贯彻政策扶持导向，推动本地产业链、工业链、价值链精准提升，全面升级打造“国有资本基金投资+产业园区基地+地方政府招引政策”模式。三是加快改革地方政府招商团队建设机制，迅速转变过去单纯的以政策招商为主吸引企业落地的理念和政府直接奖补的传统做法，抓紧打造贯通“产业招商、园区经济和基金投资”的综合素质招商团队，将国有资本基金投资管理人员纳入政府招商谈判体系，通过前期项目介入强化投资评估，实现“产业招商团队重组+基金赋能服务”效果。

（三）探索构建基金组织体系，加速区域项目转化效率

一是抓紧建立地方政府基金管理体系，各级政府联动构建系统化的基金投资运作组织体系，形成“一地一策、统一管控、联合出资”模式，由市级基金作为主基金，各县区基金作为子基金，主基金和各县区基金可相互以份额出资、货币出资等形式相互出资，子基金管理人由市级基金委派或共同组建，各方围绕区域内项目投资开展全方位合作，加快实现地方国有资本基金融合发展。二是适时健全区域项目投资组织体系，以建立“政府部门+基金投资”全过程项目培育链为目标，明确地方政府产业招商有关部门职责，经发、招商、科技等部门专职负责对接市级主基金、各县区子基金，通过产业项目图谱布局、重点企业信息共享、项目成长周期关注方式，推动提升国有资本基金项目挖掘和投资效率。三是全力建设关键企业基金扶持体系，加快推动地方政府以国有资本基金为主，牵头各类金融机构，建设共享客户白名单，强化地方金融服务体系，鼓励设立园区运营专项基金，有效整合工业扶持资金，重点投向国有产业园区的“专精特新”型企业；鼓励区域内产业龙头型企业加强关键技术研发政策支持，支持建立“基金投资+科研院所+产业孵化平台”项目转化模式，不断提升产业升级效能。

（四）持续强化制度流程建设，提升基金综合治理水平

一是国有企业要切实规范基金运作管理，对于国有资本基金全部实行“标准化制度、科学化流程、市场化机制”建设，对标市场知名基金管理人，结合国有企业管控体系，抓紧健全覆盖基金投资管理全过程的制度体系，加快明晰政府产业引导基金和市场化投资基金决策边界，贯彻实施“谁主导、谁决策、谁负责”基金运行模式，完善国有资本基金投资决策机制，全面强化基金投资责任。二是强化基金出资设立论证研究，国有企业要加快建立基金投资专家库，随时根据需要组织专家对于基金设立的必要性和合理性进行多维度评估论证；建立专业子基金管理人筛选标准，实施“标准产业领域、专业基金评审”策略，并持续贯彻基金管理人考核评价要求，落实管理责任；严格把握基金出资程序，明确基金合作前提条件，实行“以投带招”策略，通过签署项目落地协议，将拟设基金管理人的产业协同能力作为基金投资的前置因素，确保投资赋能效果。三是全面把握投资过程合规管理，国有资本基金要以专业类子基金投资为主，针对具体项目灵活采取领投和跟投策略，不断完善投资决策委员、观察员等席位人员委派机制、投资资金审批机制和收益条款对赌机制等，重点规避产业项目直投风险，全面坚持“同股同权”的原则，按照实际募资进度和份额结构比例与社会资本保持相同出资节奏，确保基金运行平稳。

（五）建立基金长期评价模式，完善出资退出管理机制

一是注重实际管理能力，以长期运行理念考察基金管理人，严格建立国有资本基金合作门槛标准，转变“重品牌、重规模”的基金认知思维，真正把握经营能力核心关键，将“实际管理基金规模、实际投资金额”作为衡量投资能力的主要标准，重点审查基金投入资本收益率、内部收益率、资本回报倍数等历史业绩的真实性，以及现有存续基金项目的实际募资和收益情况；强化市场化基金机构合作标准，优先考虑具有国资背景的子基金、基金管理人或头部基金进行合作，实现集团基金与其他国有资本在投资能力、专业能力、项目资源、信息资源等方面联动互补，加强风险防控。二是考量基金返投能力，深刻理解政府产业引导类国有资本基金投资运作的实质内涵，真正将产业培育和项目招引作为最终考核目标，逐步改变过往常规性的超额收益分配模式，切实拓展基金返投理念內涵，发挥基金管理人产业投资赋能功能，加快形成“基金大返投”引领城市产业发展的考核催动体系，按照“保本”原则，允许国有资本基金以基金超额收益为上限，建立基金管理人返投与利益让渡机制，真正发挥超额收益的激励作用。三是强化基金退出能力，支持基金退出业绩分成作为国有资本基金团队薪酬组成，有计划地启动国有资本基金市场化薪酬改革，统筹建立国有企业差异化薪酬体系；按年组织对已出资基金进行业绩考核，严格制定考核体系，对照出资协议实施相应奖惩措施，考核结果与后续出资、管理费、超额收益紧密挂钩；建立健全投后管理体系，加快充实专业人员队伍，强化风险及合规部门建设，建立基金市场联系机制，按照“应退尽退”的原则逐一实施清退处理，最大限度保障国有资本基金安全。

四、结语

国有产业园区是地方经济最主要的产业空间载体形式，也是区域经济的增长点和改革开放高地，经过数十年发展，产业园区的产业能级层次、发展规划布局、园区业态分布、硬件基础设施以及企业生命周期等都已相对成熟稳定。但随着战略性新兴产业的崛起，尤其在我国各地方经济发展不平衡不充分的环境下，部分产业园区面临着产业技术革新、核心企业外迁、园区运营落后等迫切问题。产业转型升级背景下，各级地方政府也都纷纷面临着产业招商竞争更加激烈、园区运营更加科技化、要素集聚更加完善的发展新形势。地方国有企业是产业园区的主要投资建设运营主体，承担着产业园区由工业园区向多功能型现代化产业园区转型的重担。随着新一轮地方产业园区转型升级的浪潮到来，地方国有企业亟须深化产业园区运营机制创新，推动融入政府产业招商体系，加快应用国有资本基金管理新模式。借鉴国内一线城市和主要工业城市关于基金招商运作经验，国有资本基金作为资本招商的重要手段，通过发挥经济效益、产业引导和市场运作作用，其创新性、功能性、价值性在产业链提升壮大的过程中不断显现，并得到实际检验。

未来，国有产业园区招商必然是“政企联动+金融创新+园区载体”的综合型体系，也必然是统筹兼顾经济效益和产业发展模式。随着国有资本基金的定位不断清晰，产业招商协同机制的不断完善以及基金运作评价体系的不断健全，其对于地方产业园区运营服务的赋能价值以及推动区域产业经济高质量发展的作用也将不断增强。

参考文献：

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（作者单位：张宏权，南通能达财务管理有限公司；韩烽，江苏能达私募基金管理有限公司；顾璋，江苏银行股份有限公司南通分行）