安全发展框架下的韧性城市建设路径研究

马晓燕

(北京市社会科学院,北京 100101)

当前,党和国家高度重视发展与安全两件大事,国家历次重大会议都将安全发展放在重要战略高度反复强调,提出要全面贯彻落实总体国家安全观,提高公共安全保障水平,提升防范化解重大安全风险的能力。城市是地理空间复杂、人口分布密集的区域,健全完善城市安全体制机制,提高安全生产水平,是有效维护人民群众生命安全和财产安全的必然要求。提升城市韧性,在风险事件发生时能够确保城市具备有效应对危机、减少损伤能力的同时,还能够保障城市的日常运转有序进行,居民工作与生活不受大的影响,使城市能够为居民提供顺畅的生产生活场景。

1 韧性概念与韧性城市研究框架

韧性概念作为现代城市研究的重点议题,研究的兴起主要在于人们对于现代社会风险性的不确定给城市生活带来的影响,通过采取积极的方式与手段来主动适应这种不确定性风险。韧性概念在国际现代学科体系中的应用较早出现在20 世纪中期以后。西方心理学研究者以“韧性”概念分析主体受到心理伤害后如何恢复的情况。加拿大生态学家霍林在系统生态学研究中使用这一概念来描述生态系统的稳定程度[1]。从20世纪末期开始,人类生态学领域的研究者开始使用韧性框架分析人类与社会生态领域的稳定与变化现象。作为人类生态学的重要研究对象,韧性研究也很快地被应用到城市研究中[2]。

国际学术界对韧性城市的研究更多地放在社区层面。戈德沙尔克认为韧性城市应该是可持续的物质系统和人类社区的结合体,而物质系统的规划应该通过人类社区的建设发挥作用[3]。伊伦尼-萨邦认为以社区为基础的城市抗灾韧性主要取决于社区的公共管理能力,具体表现社会倡导力、社区能动力和社会包容性的塑造[4]。2001年,帕顿和约翰斯顿发表以韧性社区与危机应对为题的研究成果,对韧性理论的应用更加强调从社群及社会网络作用方向的转变[5]。

国内对韧性城市的研究一部分在引进与梳理国际研究成果,如邵亦文等人对比了国际学界韧性研究的三种视角,提出了韧性城市研究的内容框架和评价标准[2]。彭翀等人梳理了国际学术界韧性研究的概念和内涵,将韧性归纳为能力、过程和目标三个部分,并从社区发展、规划和管理三个方面进行了总结[6]。国内的另一部分研究是借鉴国际研究框架以防灾减灾及应急管理为目标在城市规划和公共管理领域展开的讨论,如高恩新从城市安全管理视角展开的城市脆弱性与韧性探讨[7];最新的研究是在新冠病毒疫情的影响下展开的,如蓝煜昕、张雪基于对社区抗疫的观察,在治理体系现代化的视角下引入“社区韧性”概念并探讨其实现路径[8];张义祯基于疫情防控提出的面向风险治理的韧性社区建设思路研究等,研究逐步扩展到社会学领域。对城市韧性的多学科研究,关注的角度虽有不同,但其本质内容却基本相似,即通过城市韧性的提升,推动城市获得安全而长远的发展。

2 城市风险防范与应对面临的挑战

城市作为一个复杂的系统,其人口的密集型和空间结构的复杂性,使其在风险事件面前异常脆弱。近些年来,由各种突发风险给不同城市带来的破坏和负面影响异常突出,城市风险防范和应对形势也面临严峻挑战。面对各种风险的冲击和扰动,城市与社区系统如果能够做出积极的应对,克服危机带来的不利冲击,就能够增强韧性,使城市发展获得活力。

2.1 城市空间的特殊性增强了风险应对的难度

城市范围内人口、资源等各要素的多样化和高流动性加剧了需求的分异,这种需求也反映在对风险事件的应对能力方面。风险对不同主体的影响力是不平等的,“这种不平等现象集中体现在两个方面,一是由于个体自身条件和拥有资源的差别,造成不同风险对象在一定时期内应对风险和抵御风险能力的差别。部分社会个体或群体必然成为风险面前的最脆弱者。”[9]这些个体或群体基本上属于社会的弱势群体,需要政府和社会组织对其给予特殊的关注,以强化社会支持提升他们抗风险的能力。二是由于不同社会个体或群体可能因为从事不同的职业,其行业特点本身决定了这一群体实施工作任务时,会面临一些特殊的风险。这一差别,把处于同一城市内部的不同群体置于不同的风险方面,也造成了他们在风险认知和判断上的分歧,导致其中某些群体脱离社会主流,用过激行为来表达自己对风险的抗拒,从而也阻碍了风险应对中集体行动的有效达成。

2.2 风险事件频发加大了城市风险治理的压力

从最近一、二十年城市安全风险发生的频率和强度来看,城市风险事件防范与治理的形势非常严峻。首先,城市安全防范不仅包含反恐防暴、违法犯罪等社会安全类事件,也包括极端天气等自然灾害类事件、工矿企业的生产安全事件、传染病等可能严重损害人们健康的公共卫生事件。其次,城市安全涉及的社会主体更加多元,安全风险本身的来源也日益复杂且难以预测,政治、社会、民族、宗教、意识形态等都有可能成为影响城市安全的重要因素。最近三年在全球范围持续蔓延的新冠病毒疫情研究提醒人们,要时刻高度防范各类影响人们生命安全和财产安全的公共安全事件。

2.3 信息化“双刃剑”加强了风险应对的复杂性

我国是互联网大国,我国互联网用户超过十亿,庞大的网民群体使网络舆情成为反映现实社情民意的风向标,互联网也成为公共事件发源、发酵、传播的主要场域。网络舆情在为党政部门听取民情民意、引导社会舆论、创新社会治理提供一种新手段的同时,也给社会安全与风险治理增加了难度。由微博、微信和移动客户端为主的社交媒体和互联网催生的信息渠道,已经凭借其无孔不入的快速传播能力占据了公众获取信息的重要渠道。新媒体越来越成为公共事件发源、发酵、传播的主要场域,新媒体在引爆和传播涉稳舆情中的影响作用大,为风险事件防范与治理带来很大的舆情风险,如何实现和媒体之间的互动和响应,提升对城市风险管理过程的舆论引导能力,是风险事件应对中发挥信息化良性作用需要解决的问题。

3 韧性城市的建设路径

在深刻认识当前严峻复杂的安全发展形势下,强化风险意识,从战略高度关注各类安全风险,从安全管理和风险治理的角度加强和创新风险治理,以强化事前预防和监控作为城市安全常态化治理的思路,转变以往自上而下的管理模式,推动社会力量积极参与的治理模式,强化预防、监控、评估、发现和完善风险防控各环节,打造出严密而高效的城市风险防控网,形成科学有效的韧性城市建设路径。

3.1 提升风险防范与应对的社会化

依据不同城市和社区自身特色,强调共建、共治、共享目标,对各层次、各领域、各方面的社会力量进行整合,利用好城市网格员、快递员、保安员和社区工作人员等社会力量,畅通企业、社会组织、志愿者等的参与渠道,形成由相关部门、驻区各类社会力量共同参与的格局,提升城市风险防范与应对的社会化水平。社区作为城市风险防范与应对的前沿,由社区居委会发挥组织作用,带动社区居民积极行动,形成社区风险防范与应对的有效力量。同时,推进社会组织的参与范围与深度,将可以由社会组织完成的公共安全服务事项交给社会组织完成。引导和鼓励社会单位通过赠予、捐助等形式对社区安全基础设施提供支持,形成市场化、社会化的社区安全风险防控网。社会力量作用的发挥是实现社区风险事件防范与化解的有效路径,对于加强居民自治、开展社区动员、完善社区服务、破解基层风险事件防范与化解具有重大意义。

3.2 推进城市风险防范与应对的专业化

经过三年新冠病毒疫情的检验,全国各城市在安全管理和风险应对各个领域存在的弱项和不足逐步呈现了出来,这些潜藏的弱项和短板,和城市发展中难以避免的显性社会问题及“城市病”相互交织,使各类风险事件的应对更加复杂。由于安全风险事件的发现与预防有一定的专业性要求,对风险事件的有效治理,需要结合各城市实际,整合城市各方资源,学习经验,提升风险应对和安全管理的专业化水平,以专业对口的精准策略实现风险治理的效能。常态化防范重点需要集中在长期存在于基层生产生活空间风险治理的重点和难题问题上,如辖区生产安全事故、社会安全事件防范、消防安全隐患等,通过加强常态化的生产安全监管与指导、物业管理日常检查维修、消防安全监督检查、环境卫生监督检查等方面的专业、行业常规作业,能够有效消解安全风险隐患。政府需要在安全管理的层面在政策上予以支持,建立完善的市级、区级和街道三个层面的风险事件应对资源库,特别是统筹各层级人才资源、专业力量,分层分级建立安全管理与风险应对领域的专家库,为各层面风险防控提供专业化的智力支持。

3.3 提升城市风险防范与应对的精细化

面对“后疫情时代”的安全风险现状,针对不同城市社区安全风险治理的短板,提高风险防范与应对的精细化和精准化水平,有助于解决好城市存在的可能引发安全事件的各类痼疾顽症。提升基层风险防范与应对的精细化,应当根据城市运行的基本特征和人口流动规律,制定对应不同类型安全风险事件的策略与方案,加强预测与演练,形成具有较强学习型与适应性的风险治理平台,提高风险防范与应对的科学性、高效性和精准性。精细化的基层风险防范与应对重点,也需要发挥社会志愿者与社会工作者在社会救助、心理援助、儿童服务和保护等专业性服务项目中的作用,为困难群众和特殊群体提供必要的服务,以政府、市场、社会等多种力量的专业技能和功能发挥,实现安全风险事件的精准治理。精细化的风险防范与应对离不开大数据技术的支撑。积极探索市民热线平台应用方式,实现热线数据与“城市大脑”的数据链接,通过综合分析居民诉求问题和风险因素,提高对风险因素的感知、预测和防范能力,以科学精细的流程设计,从根本上提升城市韧性。

3.4 推进城市风险防范与应对的信息化

随着信息技术的发展,构建立体化、智能化的风险预警监测体系成为可能。风险预警检测体系通过日常监测,能够及时可靠地对舆情做出预警,确保对风险事件的及早发现、防范。风险事件发生后,针对事件发展,加强对重点人员、重点领域的监测能够预防事件恶化。当前,对各层级政府及其部门实施重大项目和重大工程前,要求必须开展重大事项风险评估。利用信息采集、监测,借助大数据技术,确定事件传播的目标群体,通过细化分层实施精准治理。完善立法,对风险事件的恶意不实报道和有非法意图的媒体报道用法律手段制约。在对违法言论和恶意攻击依法治理的同时,引导主流社会和普通网民理性、客观地看待和评价风险事件的发生、发展与应对,凝聚社会共识,消解风险事件的次生灾害。

4 结束语

总体说来,当前中国城市的危机应对能力还不甚完备,城市居民生命财产安全在各类风险事件冲击下存在严重威胁。面对各种不确定性风险的冲击,城市作为人口和要素大规模、高频次流动的地理空间,其功能与地位决定了安全是其一切工作的基本考量。探讨城市抗风险能力的提升,增强城市韧性,有助于解决长期以来城市安全发展方面存在的突出问题,推进风险应对管理体系和能力的现代化,保障城市居民生命财产安全和生产生活的有序运行。