新型城镇化背景下地方政府债务对区域经济增长影响的实证研究

周泽炯，杨 勇

一、前言

改革开放以来，我国经济进入快速发展阶段，但各级政府债务也快速积累。据统计，1998年和2009年全国地方政府性债务分别较上一年增长了48.2%和61.9%，而这两次债务增长的背景是1997年爆发的亚洲金融危机和2008年的世界经济危机。1998年和2009年之后，我国经济增速开始逐渐回升，这似乎表明两次危机时期的债务促进了经济的恢复。2013年，十八届三中全会提出建设中国特色的新型城镇化，以期新型城镇化成为我国经济新的增长点，但新型城镇化的不断推进，加剧了地方政府债务的积累。2016年底，我国地方政府性债务余额达到27.33万亿元，较2013年年中公布的数据增加了52.68%，而2016年经济增长率为6.7%，比2013年低1.1个百分点。直观上来看，在新型城镇化背景下，地方政府债务的积累又似乎对区域经济增长产生了抑制作用。

地方政府债务对区域经济增长的影响一直是学术界争论的热点。Alfred Greiner利用内生增长模型研究地方政府债务对区域经济增长的影响，结果表明地方政府债务对区域经济增长的影响因预算制度的不同而产生差异[1]。Alan Turner Peacock研究发现，增加地方政府债务能够促进区域经济增长[2]。Cristina Checherita-Westphal通过研究欧元区国家的数据，发现地方政府债务对经济增长的影响是非线性的[3]。Balázs Égert采用贝叶斯模型验证发现，当地方政府债务占GDP比重超过90%时，两者存在非线性关系。国内相关研究起步较晚[4]，但研究成果也较为丰富。郭步超基于发达国家和新兴经济体的数据研究发现，地方政府债务对区域经济增长的影响具有门槛效应[5]。邱栎桦等运用动态面板模型和随机一般均衡模型研究发现，地方政府债务在短期内对区域经济增长具有促进作用[6]。胡奕明基于审计署公布的2010-2013年的地方政府性债务审计数据研究发现，地方政府债务对区域经济增长也具有促进作用[7]。关于城镇化、政府债务和经济增长之间的研究，John Walton认为第三世界国家城市化进程导致国家债务加重[8]。Ajayi等通过研究尼日利亚相关数据得出结论，地方政府债务推进了城市化进程[9]。Gavin Shatkin研究发现，亚洲国家的城市化进程使得土地价值提高，从而增加财政收入，偿还地方政府债务，推动经济发展[10]。谢群研究认为，城镇化进程的推进需要投入大量资金，加快了地方政府债务的积累，影响到经济的正常运行[11]。张英杰等实证分析得出地方政府债务对区域经济增长的影响存在“门槛效应”的结论[12]。杨司健研究认为，新型城镇化会加剧地方政府债务积累，制约地区经济发展[13]。

从国内外学者关于新型城镇化、地方政府债务和区域经济增长的研究来看，现有文献研究地方政府债务对区域经济增长影响的文献相对较少，更缺乏结合我国当前社会经济大背景的研究。本文结合新型城镇化的大背景，从全国层面和地区层面来分析我国新型城镇化背景下地方政府债务对区域经济增长的影响。并将新型城镇化的实施作为分界点，对比分析新型城镇化实施前后，地方政府债务对区域经济增长影响的差异性。最后，提出新型城镇化背景下我国区域经济健康发展的政策建议。

二、实证模型与计量方法

(一)实证模型

借鉴Pattillo和程宇丹等人的研究，将地方政府债务和新型城镇化变量作为核心变量引入生产函数，并将影响经济增长的其他重要变量也引入其中[14-15]。模型的构建可能遗漏一些重要解释变量，地方政府债务与新型城镇化对区域经济增长的影响可能存在滞后性和长期性，造成估计结果偏误，所以将被解释变量的滞后一期作为解释变量引入模型中。另外，为减缓经济周期波动的影响，使用3年期人均实际经济增长率的平均值作为被解释变量。建立如下动态面板模型：

gi,t=αyi,t-1+βZi,t+γUi,t+δXi,t+εi,t

式中t为时间年份，i为地区省份，gi,t为当期年人均实际GDP增长率，yi,t-1是对数形式的人均实际GDP的滞后项，Zi,t为地方政府债务水平，Ui,t为各地的城镇化水平，Xi,t为一系列的解释变量,εi,t为误差项。Xi,t包括产业结构、政府支出规模、公共投资水平、经济开放度、人口老龄化水平和利率水平。

(二)计量方法

固定效应模型估计和随机效应模型估计是最为常用的面板数据模型，但是当解释变量存在内生性时，这两种模型都无法保证能得出无偏的参数估计。由于本文选取的经济增长相关变量存在内生性问题，使得这两种方法不适用。有研究证明，加入合适的工具变量能解决这一问题。Arellano 和 Bond提出用一阶差分GMM估计方法来解决这一问题，但Blundell和Bond指出这一方法易受到弱工具变量影响，使得估计结果有偏[16-17]。为了克服这一影响，Arellano 和Bover、Blundell 和 Bond提出系统GMM估计方法，将差分回归方程和水平回归方程结合起来进行估计，将滞后水平作为一阶差分的工具变量，而一阶差分反过来又作为水平变量的工具变量[18]。这一方法既解决了解释变量内生性问题，又解决了弱工具变量导致的有偏估计问题。所以本文选择用系统广义矩估计方法进行动态面板回归分析。

三、变量选择、数据来源与处理

(一)变量选择

1.核心变量

选择的核心变量如下：(1)经济增长。本文参照陈国进和晁江锋、罗军等学者的做法，将人均实际GDP增长率作为被解释变量[19-20]。根据各省历年的GDP、总人口和CPI指数进行相应的运算得出历年的人均实际GDP增长率。此外，由于经济增长存在周期性，为减轻这一影响，将取得的人均实际GDP增长率进行五年平均，得到调整后的人均实际GDP增长率(G)。(2)地方政府债务水平。本文参照徐家杰的测算方法，利用各省历年的财政支出、财政收入、中央对地方的转移支付数据以及历年的利率数据，利用2012年底审计署公布的各地区的债务数据推算出2006-2015年的地方政府债务余额数据，其中利率用各年发行的短期国债利率平均水平代替[21]。然后，用测算出的各省历年债务余额与地区生产总值的比值来衡量地方政府债务水平(DEBT)。(3)城镇化水平。将城镇化水平作为核心解释变量，同时也将政府投资与产业结构等变量作为控制变量，从而更为全面的代表新型城镇化的背景。本文借鉴陈雨露等人的做法，将城镇化率作为另一核心解释变量(UR)[22]。

2.控制变量

选择的控制变量如下：(1)产业结构。产业结构随着经济发展而不断优化的，反过来，产业结构的不断优化也推动着经济的持续发展。新型城镇化的不断推进，促进了产业结构的优化升级[23]。因此，在本文的研究中，产业结构应作为重要的控制变量，将第二、第三产业增加值占比作为产业结构(IS)的代理变量。(2)政府支出。政府支出能够直接影响经济增长，是政府进行宏观调控的常用手段，应当将其作为重要的控制变量[24]。本文用人均财政支出作为政府支出(GE)的代理变量。(3)公共投资。公共投资基本上是由政府完成的，它不仅在短期推动了经济的增长，在长期中也对产业结构有着重要影响。本文参考莫兰琼等的做法，选用人均固定资产投资(FAI)来研究公共投资对经济增长的影响[25]。(4)经济开放度。经济开放程度对地区经济增长有着重要的影响。经济开放程度决定了地区进出口发展水平，不仅直接影响地区经济增长，而且还通过影响消费、投资等间接影响经济增长[26]。本文用各地区进出口总额占地区生产总值的比值作为经济开放程度(EX)的代理变量。(5)人口老龄化水平。近年来我国人口老龄化程度在不断加深，严重影响地区经济的增长[27]。所以，本文考虑这一重要影响变量，将65岁人口占比为人口老龄化水平(OLD)的代理变量。(6)教育水平。教育水平对一国经济有着重要影响，内生增长模型已经证明了这一点，是不可或缺的控制变量[28]。本文选用各地每年的普通高中入学率作为教育水平(ED)的代理变量。

(二)数据来源与处理

以上各变量的原始数据均来自于中国经济与社会发展统计数据库、Wind数据库、国家审计署以及2005-2016年的《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》、《中国金融年鉴》和各省统计年鉴。其中地方政府债务水平数据是通过对原始变量数据进行计算得出的，其他数据是在原始数据的基础上进行单位化处理得出的。

四、实证结果与分析

(一)变量的描述性统计

各变量的描述性统计结果如表1所示。

表1 各变量的描述性统计

由表1可知，2006-2015年期间，我国经济处在高速发展阶段，年人均实际GDP增长率为13.62%，但是个别省份在某些年份的经济增长率为负值；30个省市的地方政府债务水平差异较大，最小值为12.78%，最大值高达202.73%，平均债务水平为46.29%；就城镇化水平而言，地区间差异也十分明显，最高达到89.60%，最低仅为27.96%，平均水平为52.38%；在产业结构、政府支出、固定资产投资、对外开放程度、人口老龄化程度和教育水平方面，30个省市的差异也十分明显。

(二)全国层面的地方政府债务对区域经济增长的影响分析

1.全国层面地方政府债务对区域经济增长影响的整体分析

运用Stata13对2006-2015年的省级面板数据基于已构建的实证模型进行回归分析，结果见表2。

表2 全国层面地方政府债务对区域经济增长影响的回归结果

注：模型a、b、c中分别引入不同的控制变量；* 、** 、***分别表示在10%、5%、1%水平下显著； Arellano-Bond for AR (2)是误差序列相关性检验的P值，当它大于0.1时表示系统广义矩估计不存在二阶序列相关；Hansen是过度识别约束检验的P值，当它大于0.1时表示模型的工具变量满足过度识别约束。下同。

由表2可知，三个模型中被解释变量滞后一期的回归系数分别为1.295、1.279和1.309，说明就全国层面来看，上一期的区域经济增长促进了当期的区域经济增长，符合经济增长存在“惯性”这一经济现象。

从地方政府债务的回归系数系数可看出，其对区域经济增长具有抑制作用。三个模型的估计系数分别为-0.113、-0.101和-0.119，说明全国层面的地方政府债务水平对经济增长的影响是负向的。这可能是目前全国平均的地方政府债务水平已处于高水平，随着地方政府债务水平的继续提高，将会进一步抑制经济增长。

模型估计系数还表明，城镇化水平的系数显著为正，反映城镇化进程的推进对区域经济增长具有促进作用；产业结构在三个模型中的估计系数均不显著，反应研究期间产业结构的变化对区域经济的影响不明显；财政支出的估计系数显著为正，反映宏观经济稳定性对区域经济增长具有良好的促进作用；固定资产投资的系数也显著为正，表明物质资本的持续积累对区域经济增长具有正效应；对外开放程度的系数也显著为正，反映对外贸易对经济增长具有促进作用。

值得注意的是，在研究地方政府债务对区域经济增长的影响时，还应考虑政府的隐性债务，但是在实际的统计数据中，这类债务是未被包含在内的。近年来，我国各地区人口老龄化程度在不断加深，由此引起的地方政府债务也在不断增加，这可能导致生产资源人为的由生产性高的部门向生产性低的部门转移，从而抑制区域经济的增长。本文使用人口老龄化指标来衡量这方面的隐性地方政府债务，由表1中模型b的估计结果可见，人口老龄化对区域经济增长有着显著的抑制作用。此外，由教育引起的隐性债务可能会通过提升区域创新能力来促进区域经济的增长。本文将教育水平变量纳入模型c中进行相应的回归，回归结果表明教育水平对区域经济增长具有显著的促进作用。但是，不论人口老龄化变量的引入还是教育水平变量的引入，都未改变地方政府债务的增加对区域经济增长具有抑制作用这一结论。

2. 新型城镇化前后全国层面的地方政府债务对区域经济增长影响的对比分析

由于我国新型城镇化是2013年正式提出的，所以本文以此为分界点，将数据分成2006-2012年和2013-2015年进行对比分析，运用stata13来进行回归，得到的结果如表3所示。

表3 全国层面地方政府债务对区域经济增长影响的回归结果(分段)

由表3可知，各变量对区域经济增长的影响方向与表2中估计结果基本保持一致。两个时段中地方政府债务对区域经济增长都具有负面效应，城镇化水平对区域经济增长具有促进作用，产业结构的估计结果不显著，对外开放程度对区域经济增长具有正向效应，人口老龄化水平对区域经济增长具有抑制作用，教育水平正向促进区域经济增长。

但是，两个时段各变量对区域经济增长的影响程度有着显著的差别。两个时段的三个估计模型中，地方政府债务水平系数分别为-0.222、-0.185、-0.218和-0.417、-0.307、-0.96，表明新型城镇化实施过后，地方政府债务加速积累，地方政府债务对区域经济增长的抑制作用明显增强。城镇化水平系数分别为0.121、0.173、0.409和1.090、1.563、2.085，表明2013年新型城镇化实施后，城镇化进程明显加快，新型城镇化过程不再单纯注重城镇化率的提高，更注重城镇化发展的高效、绿色与协调，带动城乡的统筹协调发展，这就使得新型城镇化对区域经济增长拥有更强的推动作用；由于金融危机爆发后，我国地方政府财政支出和固定资产的爆发式增长，其对区域经济增长的推动力出现下降甚至出现抑制作用。

模型b和模型c分别是加入人口老龄化变量和教育水平变量后的估计结果。同样可以看出，两阶段的估计结果依然是人口老龄化水平的提升对区域经济具有抑制作用，教育水平的提升对区域经济增长有促进作用。2013年后，我国各地区的人口老龄化程度进一步加重，教育水平提升明显，这也使得人口老龄化对区域经济增长的抑制作用增强，教育对区域经济增长的促进作用增强。

(三)四大区域地方政府债务对经济增长的影响分析

1.四大区域地方政府债务对经济增长影响的整体分析

对四大地区2006-2015年的面板数据进行回归分析，实证结果如表4所示。

由表4可以看出，四大地区的地方政府债务、城镇化水平等解释变量对区域经济增长的影响程度差异明显。就地方政府债务而言，四个地区的地方政府债务系数分别为-1.330、-1.722、-5.160和-2.042，说明地方政府债务对区域经济增长的影响均为显著的负效应，抑制作用由强至弱的顺序为西部、东北、中部、东部。究其原因，虽然东部地区地方政府债务总量较高，但是由于东部地区经济基础、经济环境相对较好，基础设施较为完善，新增的地方政府债务更多的投向了生产性投资，对区域经济的抑制作用相对减弱；而其他地区更多的投向了基础设施建设方面，对区域经济的抑制作用相对增强。从地方政府债务总量占地区生产总值的比率来看，西部最高，东北和中部次之，东部最低。

表4 四大地区地方政府债务对区域经济增长影响的回归结果

对于各地区的城镇化水平而言，其对区域经济增长的影响程度的差异也很明显，四个地区城镇化水平变量的系数分别为10.03、4.054、2.713和3.77，说明四个地区的城镇化均对区域经济增长有着正向促进作用，这一促进作用由强至弱的顺序为东部、中部、东北、西部。这是因为东部地区的城镇化进程实施的相对较早，地区综合发展水平较高，产业集中度较强，城镇化水平领先于其他地区；东北地区虽然城镇化进程较早，但是近年来工业发展进程停滞不前，大量人口南移造成劳动力流失，对区域经济造成严重影响；西部地区由于地广人稀，综合发展水平较低，城镇化水平较低，产业发展落后，对区域经济的促进作用相对东中部地区而言不强。

四个地区的财政支出变量的估计系数分别为3.421、5.411、1.244和1.308，说明财政支出均对区域经济增长表现为显著的促进作用，促进作用由强至弱分别为中部、东部、东北、西部。这是由于我国东北地区的财政支出相对较大，加剧了地区地方政府债务的积累，削弱了政府支出对区域经济增长的促进作用。西部地区财政支出的总量相对于东、中地区较小，但是整个西部地区发展相对落后，这一水平的财政支出相对不足，造成了财政支出对区域经济增长的促进作用弱于其他地区。

四个地区的固定资产投资变量的估计系数分别为0.711、1.658、2.747和1.097，说明固定资产投资均对区域经济增长表现为显著的促进作用，促进作用由强至弱分别为西部、中部、东北、东部。这是由于东部地区的固定资产投资已接近饱和，固定资产投资的继续增加对经济的促进会出现边际效用递减。中部和东北地区固定资产投资总量小于东部，但也处在较高水平上。西部地区地广人稀，人口相对分散，区域固定资产投资是处于相对不足状态的，固定资产投资的增加能够加大幅度的促进区域经济增长。

四个地区经济开放程度变量的估计系数分别为3.410、0.659、0.247和0.309，说明经济开放均对区域经济增长有促进作用，但东部的促进作用远高于其他地区。这是因为东部地区大都是沿海省市，基础设施完备，空运和海运发达，对外贸易企业众多，发展迅速，这使得这一促进作用明显强于其他三个地区。

人口老龄化方面，四个地区均呈现为显著的抑制作用。四个地区人口老龄化的估计系数分别为-1.021、-0.383、-0.252和-2.43，说明东北地区和东部地区的抑制作用明显强于中、西部地区。究其原因，随着我国计划生育政策的多年施行，近年来，我国各地区人口老龄化程度在不断加重，东北地区年轻劳动力的外流加重地区人口老龄化程度。东部地区由于年轻群体思想的转变，人口出生率在不断降低，用于人口老龄化的社会福利支出在不断增加，加重了地区财政负担，制约了区域经济的增长。

四个地区的教育水平变量的估计系数分别为7.186、6.781、4.212和5.989，说明教育均对区域经济增长表现为显著的促进作用，促进作用由强至弱分别为东部、中部、东北、西部。究其原因，近年来我国教育发展迅速，对教育的投资也在逐步加大，教育的发展对各方面的提升也有目共睹，教育逐渐发挥出其驱动经济发展的作用。东部地区由于对教育的投资最早也最大，所以对区域经济的促进作用也最强。

2. 新型城镇化前后四大区域地方政府债务对经济增长影响的对比分析

以新型城镇化实施为分界点，对前后的数据进行相应实证分析，估计的结果如表5所示。

由表5可以发现，所得出的结果与之前的相关实证分析结论基本保持一致。两个时段分析中大部分变量的估计结果都显著，只有产业结构变量的估计结果不显著。地方政府债务均表现为对区域经济增长的抑制作用，新型城镇化水平均呈现促进作用，政府支出、公共投资、经济开放程度以及教育水平均正向促进区域经济增长，人口老龄化水平对区域经济增长仍表现为抑制作用。

就新型城镇化实施前后的作用程度对比而言，四大地区在新型城镇化实施前地方政府债务的估计系数分别为-1.152、-1.492、-4.471和-1.769，新型城镇化实施后地方政府债务的估计系数分别为-2.359、-2.696、-7.454和-3.268，可以发现新型城镇化实施过后地方政府债务对区域经济增长的抑制作用有明显增强，这与全国层面分段分析的结果相一致。新型城镇化实施之后，地方政府债务的增长一直处在非常高得水平，地方财政用于之前积累的地方政府债务偿付比例在逐年增加，这些财政支出对经济增长的促进作用较弱，所以新型城镇化实施过后地方政府债务对区域经济增长表现出更强的抑制作用。

新型城镇化实施前，四大地区的新型城镇化水平的估计系数分别为5.69、3.513、2.351和3.266；新型城镇化实施之后的估计系数分比为7.788、6.346、3.919和6.034，可以发现新型城镇化实施后四大地区的新型城镇化水平对区域经济的促进作用有所增强，这与新型城镇化实施过后全国各地区城镇化水平显著提升有着密切关系。城镇化水平的提高提升了居民消费水平，促进区域经济的增长。新型城镇化的推进，更加注重的是质量，是诸多方面的协同发展。城镇化水平的提高，促进了地区第三产业的发展，间接推动地区经济的发展。

新型城镇化实施过后，四大地区的政府支出对区域经济增长的促进作用有所增强，这与各级政府支出质量的提升有着直接关系。2013年后中央对各级政府支出进行了严格的规范，很多之前存在的无效支出被禁止，地方政府进行政府支出时严格按照中央规定进行，使得更多的财政资金用到了能够实现政府职能与促进区域经济增长的方面。

固定资产投资对区域经济增长的促进作用小幅增强。新型城镇化的实施需要进行大量的基础设施建设投资，近年来这类固定资产投资越来越注重投资效率，不再是粗放式的投入，投资效率的提升进一步促进了区域经济的增长。

经济开放程度对区域经济增长的影响基本保持稳定不变的状态。尽管我国对外开放一直在深入，但近年来人民币对一些外币的持续升值对我国各地区进出口起到了不利影响。新型城镇化实施后我国进出口增长并不显著，对区域经济的促进作用并未明显提升。

值得注意的是人口老龄化程度对区域经济增长的抑制作用明显加强，这与近年来我国人口老龄化程度明显加剧有着直接关系。老龄人口比例的不断上升，加大了地区社会福利支出，加大了地区财政压力，同时也间接提高了劳动力成本，所以人口老龄化的加重对区域经济增长的抑制作用越来越明显。

教育对区域经济增长的促进作用也有着明显的增强。新型城镇化实施后我国各地区对教育的投入在不断增大，科研与产业的结合越来越紧密，更多的科研成果转化为新产品，推动区域经济的持续增长。

表5 四大地区地方政府债务对区域经济增长影响的回归结果(分段)

注：Test 1为Arellano-Bond for AR(2)，Test 2为Hansen。

四、对策建议

为有效解决新型城镇化实施以来我国地方政府债务问题加重引发的各类经济问题，发挥新型城镇化政策的最大效果，促进地区经济平稳健康发展，本文提出以下建议：

(一)建立灵活有效的宏观调控机制

每一次危机的暴发都伴随着财政刺激政策，这些刺激政策短时间保持住了经济增长速度，但也加快了地方政府债务的积累，对后续经济发展产生不利影响。因此构建灵活多变的宏观调控机制来应对危机，在短期保增长的同时，不引起后续的经济问题。在财政调控机制方面，发挥财政资金的引导作用，调动社会资本参与公共项目建设，确保财政资金不再进入竞争性产业。在应对危机时，慎重使用财政刺激政策。在市场进行自我恢复的同时，注重社会信心的提升。在金融调控机制方面，完善金融监管措施，严控不良贷款的发生。灵活使用金融调控工具，合理使用存款准备金和利率工具，灵活使用再贴现和公开市场操作工具。

(二)推进财政体制改革，平衡地方政府财权与事权

我国现行财政体制存在的缺陷是造成地方政府债务加速累积的重要因素之一，地方政府财政收入无法满足地方发展所必需的大规模财政支出。因此，改革现行财政体制，建立省与市分税、市与县分成的财政体制目标取向，进一步调整政府间的收入分配结构。赋予地方政府适度的举债权利，但地方政府债务应全额纳入预算管理。进一步完善地方税收体系，开征部分新的税种，增加地方财政收入。

(三)严控地方政府债务规模，化解地方政府债务风险

严控地方政府债务规模，对各省市设定债务规模上限，建立债务偿还准备金机制。同时，对已有债务存量进行分类管理，通过地方融资平台公司产生的债务应通过项目运营收益来进行偿还；而公益性债务可纳入地方政府合理的债务范畴，利用财政资金进行偿还。

(四)建立并完善地方政府债务管理机制

修改《预算法》，赋予地方政府发债主体资格。增加债务信息透明度，建立充分的信息披露制度。地方债务资金应纳入地方预算，在接受同级人大监督与向上级政府汇报的同时，对于债务的发行、流通与偿还、债务资金的使用以及债券存续期内地方政府的财政收支状况等向市场披露。

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