城镇化进程中失地农民补偿问题的探讨——以滁州市为例

屠 磊，吉晓华

滁州市自启动“大滁城”建设发展战略以来，仅从2008年—2011年，主城区建成面积就由40多平方公里扩大到 70多平方公里，新增人口 20多万，征迁面积近400万平方米，到2020年，滁州市城镇化水平将从2010年的44%提高到60～63%[1]，大量农用土地被征用,农地非农化速度明显加快,失地农民的数量和相应的社会问题日益增多，其中的焦点是失地农民的补偿问题。

1 滁州市“大滁城”建设中失地农民补偿实践

滁州市“大滁城”建设中，对失地农民进行补偿范围主要包括集体土地上的房屋及其他附着物、耕地和青苗等，政府通过房屋拆迁补偿安置、征地货币补偿、失地农民养老保障等形式进行补偿。

1.1 房屋拆迁补偿安置

滁州市对于集体土地上的房屋和附着物补偿基准是按可安置人口人均40平方米给予安置（被拆迁房屋面积不足40平方米的按实际计算），超出人均40平方米部分，按被拆迁房屋的重置价结合成新给予货币补偿。单户不足60平方米的，按60平方米安置，差面积部分按经济适用房价格购买。在此基准上，根据《关于滁州市城市规划区房屋拆迁补偿安置的若干意见》，对不同情况进行分类补偿。

1.2 征地货币补偿

滁州市目前的征地货币补偿标准是依据安徽省政府关于征地补偿的相关规定[2]以及滁州市的相关规定[3]执行的，具体见表1。根据以上标准，滁州市农用地每亩可获得的补偿费用最高为39450元。

表1 滁州市征地统一年产值及补偿标准

1.3 失地农民养老保障

把经依法批准征地后失去全部或大部分农用地的农业人口，纳入保障对象。滁州市被征地农民养老保障的具体执行情况是：一是选择参加城镇企业职工基本养老保险（简称“城保”）。达到法定退休年龄时，享受“城保”待遇，并随国家对“城保”退休人员的养老金上调而不断增加。二是选择按当地城镇居民最低生活保障（简称“低保”）标准的40%一次性缴纳5～15年的养老保障费，到龄时按当地城镇低保标准享受待遇，并随城镇低保标准调整而上调[4]。

到龄时按当地城镇低保标准享受待遇，并随城镇低保标准调整而上调。三是选择一定数额的缴费，相应提高保障水平，分为三个缴费档次。即：选择一次性缴费 6600元，到龄时按月享受190元的养老保障补贴；选择一次性缴费 3600元，到龄时按月享受150元的养老保障补贴；选择不缴费，到龄时按月享受110元的养老保障补贴。被征地农民选择的缴费标准越高，得到的实惠越多。

表2 滁州市规划区内征迁集体土地青苗补偿标准

2 失地农民补偿过程中存在的问题

2.1 拆迁征地程序不规范

个别行政机关既是拆迁征地有关法规的制定者，又是征迁过程的参与者，还是征迁纠纷的裁判者，这样使得失地农民的财产权益在法律程序上很难得到有效的保障。在制定征迁补偿标准方面，基层政府及有关部门本来是没有权力制定征迁补偿相关规章的，但却时常以文件、通知及其它公文形式来制定补偿标准，用以处置农民的私有财产。目前政府还没有设立专门的职能部门来管理农村征迁工作，征迁人和被征迁人发生纠纷时，没有一个权威部门来处理，被征迁人往往只能通过上访等方式来维权，容易造成社会的不稳定。另外，征迁过程中还存在相关信息发布不及时公开，被征迁农民的知情权得不到保障。

2.2 征地补偿标准偏低

根据滁州市现行征地货币补偿执行的标准，农用地每亩补偿 35650元—37950元，并且通常农地每亩补偿费用中只有70%是直接补偿给农民的，剩余30%留存村集体。据统计，2012年滁州市城镇居民人均可支配收入20426元[5]，而农用地每亩补偿最高37950元，仅相当于城镇居民可支配收入的1.3倍左右；2012年农民人均生活消费支出5875元[5]依此计算，最长只能维持不到5年的生活；2012年城镇居民人均消费支出达15964元[5]依此计算，仅能维持不到2年的生活。而相对于土地预期收益而言，2012年滁州市农民人均纯收入 8091元[5]由此 30年的土地承包期收益就有242730元，扣除已经承包的年份收益，还剩 12万元左右。由此看出征地补偿标准明显偏低。

2.3 土地增值收益分配不合理

农村土地补偿没有按照市场规则进行，政府低价征用集体土地而后高价出售给土地开发者。就滁州市市区情况来看，平均每亩土地的总征地费用平均为35460元(不包括地上附着物补偿费)。2013年滁州市金陵路与龙蟠大道交叉口（位于市区之外的工业园区）东南侧一块15301平方米的土地，出让起始价为2980万元，平均每亩出让价格近130万元（不包括各类规费收益）。由此可见，这些巨大的土地增值收益几乎都被政府占有,存在着很大的不合理性。

2.4 社会保障不完善

目前滁州市还未建立起一套相对较为完善的失地农民社会保障体系。主要有以下几个方面：一是制度落实有难度，地方政府受到建设开发区、提升城市建设水平等一些竞争性目标的干扰以及财力不足等因素影响，所以主动提供养老保险制度的意愿很少，即便上级政府推动，地方政府也只是以很有限的财力投向失地农民的社会养老保险[6]。二是资金投入有困难，当前农村集体经济收益相对较低，社会保障体系中要求村集体承担的部分资金难以落实，征地补偿费用较低，也不足以支付被征地农民的社会保障费用。三是保障体系内容单一，在滁州市执行的社会保障相关标准中，可以看出，除了“城保”、“低保”和养老补贴以外，很少涉及到其他诸如农村社会救助（包括农村灾害救助）、五保户供养、农村社会福利事业和新型农村合作医疗等为基础的保障制度。当失地农民把征地补偿费用花光后，又没有一份稳定工作的时候，往往也难以得到更多的社会支持和帮助。

3 完善失地农民补偿标准的建议

3.1 规范征地补偿程序

一是以农户权益为本。政府在建立征地补偿标准时，应以维护农户的正当权益为主要依据，除了给予土地征收补偿费用外，更应该全面了解失地农民合情、合理及合法的要求。确保失地农民在征地补偿中的每个程序都有知情权、参与权。二是科学评估补偿标准。对于失地农户与开发商对土地征用价格发生争议时，必须采用第三方的市场评估模式。公平公正的土地市场价格是一切与土地补偿相关事项的重要依据。目前现行的补偿标准主要是一次性的货币补偿，这种补偿标准缺乏科学的评估。要想保障失地农户的切实利益，必须结合实际情况，建立科学有效的征地补偿标准评估机制[7]。三是政府职责定位要合理。政府在制定拆迁征地相关政策时，要体现公平与效率，加强征地过程和补偿资金的监管，保护农民的合法权益。政府作为社会的公共权力组织，是开发商与农民的裁判员，面对利益冲突要公正裁决。要转变职能，切断利益纽带，做好服务协调工作，促使征地双方做出理性选择。

3.2 探索科学合理的补偿标准和利益分享机制

一是要坚持市场原则，根据不同时期、不同地段和不同用途，动态考虑土地价格、农民增收和农村经济发展等情况来科学合理地确定土地补偿标准，保证失地农民的生活质量不下降和长期受益。二是要逐步提高发放给失地农民征迁补偿费用的比例，并确保补偿费用能够及时、足额地发放到村集体和个人。三是综合考虑政府、土地开发商和失地农民的利益，因地制宜的制定征地补偿措施。对城市郊区、经济较好的农村，可以采取“留地安置”的办法，在严格遵循城市发展规划要求的前提下，由村集体兴办工商、服务业，发展壮大集体经济，可以有效解决失地农民的就业、生活等问题，逐步提高城镇化水平。四是进一步深化农村土地改革。制定集体建设用地使用权收益分配使用管理办法，依法征收农民集体所有土地，提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。允许集体建设用地通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式依法进行流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设等[8]。失地农民分享城镇化带来的土地增值收益，不仅可以保证土地的利用效率，而且失地农民的利益补偿问题也能够得到解决。

3.3 加强失地农民的就业促进

一是加强对失地农民的职业技能培训。建立健全县（区）、乡、村三级失地农民职业技能培训体系，开设免费的、有针对性的职业技能培训课程，加强失地农民的实践技能锻炼。开展政企合作，在企业设立农民工实习实训基地，签订劳务合同。二是搭建用工平台。各级政府职能部门可以通过深入企业了解招工需求，并通过短信、网络、媒体等多种渠道把招工需求信息传达到失地农民中，定期组织专场招聘会、社区招聘会为失地农民和企业搭建用工平台。同时采取法律、行政和经济相结合的方式，为失地农民提供一个较好的就业环境。三是在就业扶持上，对于有创业能力的失地农民开办的经营实体，财政、工商、税务、城管等部门应出台相关优惠政策，简化各类办证手续，减免相关税费，提供小额贷款担保，大力支持和扶持失地农民创业。同时通过税收减免、社保补贴等措施鼓励企业吸纳失地农民就业[9]。

3.4 建立较为完善的社会保障体系

一是完善保障资金筹集机制。首先，失地农民养老保障资金应以政府为主导、村集体和失地农民个人共同分担，其中政府在土地出让过程中获得土地巨大的增值收益，因此要在现有基础上进一步提高政府出资比例和金额，使失地农民既履行相应的义务，又能够分享经济发展带来的利益；其次，建立失地农民社会保障专项基金，失于一体的复杂问题，专项资金筹集应该主要通过国家财政拨款、社会各界的捐款等途径获得，而不能由失地农民补偿金承担；最后，保障基金应该实现投资多样化，从而降低因经济危机等国内外不稳定因素导致基金的运营风险，同时还体现了基金的收益性，确保基金的保值增值。二是强化监管制度，规范基金管理，依法运作失地农民社会养老保险基金。设立监督委员会，监督保障基金日常管理和运作，督促各项各项管理规定的制定和落实，成员由社会各界知名人士中的志愿者担任，确保委员会的公正性、权威性、独立性。三是尽快健全社保制度的法律法规。我国在失地农民社会保障等方面还没有健全的法律法规给予规定，导致失地农民在享有社会保障的时候产生大量纠纷和社会问题，应该尽快推动相关法律法规的制定，实现社会保障成熟化。四是完善医疗保险制度。通过建立覆盖失地农民的社会医疗救助体系、建立新型的医疗合作制度及失地农民医疗保障工作新机制等途径，努力做到农民有病能医、有病敢医，彻底解决过去医疗水平不高，失地农民因病致贫的问题。

[1]罗宝.加快“大滁城”建设 圆梦区域性中心城市[EB/OL].2011-09-29.http://www.ah.xinhuanet.com/ahzw2006/2011-09/29/content_23821904.htm

[2]安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知(皖政〔2012〕67)(2012)[Z].

[3]滁州市征收集体土地上房屋、其他附着物和青苗补偿标准(滁政办〔2012〕115）(2012) [Z].

[4]滁州市关于进一步完善被征地农民社会保障制度的实施意见(滁政〔2010〕117)(2010) [Z].

[5]滁州市统计局.2012年滁州市国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].2013-04-18.http://www.czstjj.gov.cn/html /2013-5/1555.html.

[6]屠磊.城市化进程中失地农民的补偿机制研究--以滁州市为例[D].合肥:安徽大学,2011.

[7]刘芩君.我国失地农民的补偿制度建设问题研究[D].长春:东北师范大学,2012.

[8]安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见(皖政〔2013〕69)(2013) [Z].

[9]许庆.关于促进城市化进程中失地农民就业的政策建议[J].科学发展,2013(2):27.