1931年江淮大水灾南京国民政府救济活动评析

吉晓华



1931年江淮大水灾南京国民政府救济活动评析

吉晓华

1931年百年不遇的江淮流域大水灾发生以后，南京国民政府合理定位自己的救灾职能，充分发挥政府的主导作用，组织了一场史无前例的大规模赈济活动。在整个救灾过程中，举措灵活多样，绩效表现明显，为后世的灾荒救济提供了宝贵的经验借鉴。

江淮大水灾；南京国民政府；救灾

我国自古以来就是一个自然灾害频发的国度，民国时期尤其严重，基本上是无年不灾，无灾不害。面对严重的灾荒环境，南京国民政府(以下简称“国民政府”)逐步意识到了自己所应履行的救灾济民的政府职能，特别是1931年百年不遇的江淮大水灾发生后，国民政府积极实施赈济举措，并取得了一定的成效。本文从历史唯物主义观点出发，本着实事求是的态度，试对国民政府此次救灾活动作一客观的历史考察。

一、救灾角色：转次为主，职能归位

人类历史进入近代以来，灾荒救济作为政府的职能和国家的责任已成为毋庸置疑的法理观念。我国封建社会灾荒救济主要依赖于伦理道德的教化与约束，缺乏刚性的要求，并且多是民间行为。封建政府即使实施赈灾举措，也是将其看作为对黎民百姓的怜惜与施舍，没有将其视为自己应尽的职责。民国建立以后，随着西方民治、民有、民享的民主思想影响，国家必须履行对社会弱势群体救助的义务和责任在我国逐渐被人们广泛认同。但是，在北洋军阀统治时期，民国中央政府名存实亡，完全丧失了对社会的整合与控制能力，根本无法履行赈灾济民的职责，致使当时民间义赈仍然是救灾的主导力量。1927年国民政府定都南京以后，为重新确立中央权威，开始着手加强对社会的整合与控制，并逐步意识到了中央政府在灾荒救济中应尽的职责。于是，不断健全和完善从中央到地方救灾机构的设置。在几轮调整的基础上，国民政府最终于1930年1月组成赈务委员会，并在地方上设立各省赈务会和市、县赈务分会，从而在行政体制上基本理顺了救灾机构的上下关系，改变了过去救灾机构设置混乱、归口不一的局面。

尽管国民政府成立初期，一直关注灾荒救济并努力构建有关行政运作体制，但由于当时国内战事不断，赈灾资金严重短缺，国民政府明显力不从心，并没有尽到一个政府应尽的责任与义务。1928年西北地区发生大旱灾后，国民政府下拨给北方7省灾区赈款只有14.5万元，不及当时每月兵费的一个零头。陕西省领到4.5万元，全省500万灾民人均仅有9厘钱！[1]面对如此少得可怜的救灾费用，1929年2月20日《大公报》发表社评《党国与赈灾》，质问政府为何不从军政费用中节约1/10或1/20，以购粮赈灾。1930年11月，国民党三届四中全会决定发行救济陕灾公债800万，时人称之为“党国救灾恤民之第一重要事件”，但后来财政部却拖延不办，完全搁浅[2]。在政府角色缺位的情况下，民间力量自然成为了救灾的主角。当时，西北旱灾所得赈济款物主要依靠华洋义赈会、华北慈善团体联合会等社会慈善团体募集。

1931年6-8月，以江淮流域为中心的百年不遇的特大水灾爆发，水患波及23个省，灾民达1亿之多。其中苏、皖、浙、湘、赣、鄂、豫七省受灾面积318,629平方公里，被灾人数43,300,849人，死亡人数265,754人，房屋财产损失1,575,330,360元，待赈人数25,910,828人。[3]如此严重的水灾，显然对国民政府是一次非常严峻的考验，如果处置不当，势必引发社会动乱，不仅会冲击刚刚趋于稳定的国民党政权，而且也会危及民族的生存与发展。当时赈务委员会虽是全国统一的救灾组织，但承担如此大规模水灾的救济任务，其执掌的权限显然不够，难以统筹全局。为了使救灾活动快速启动和有效开展，1931年8月14日，国民政府在上海成立救济水灾委员会，全权负责救济灾民与灾区善后事宜。委员会由5名国民政府特派委员和若干委员组成，其中5名特派委员都是国民政府的核心人物与社会上的知名人士，他们分别是宋子文(代理行政院院长兼财政部长)、刘尚清(内政部长)、孔祥熙(实业部长)、许世英(赈务委员会委员长)、朱庆澜(大慈善家)，委员长由宋子文担任。委员会根据救灾工作需要，下设调查组、灾区工作组、财务组、会计稽核组、运输组、卫生防疫组、联络组等7个工作组，各组任务明确，职责清晰，环环相扣，步调一致。同时，设置秘书处与常务委员会，处理一切日常会务。该委员会虽然是一个应急性的临时救灾机构，但从其委员构成、组织体系和所拥有的权利来看，说明了国民政府对此次救灾的高度重视，其力度在民国历史上可谓是空前绝后。针对当时民间慈善团体的自发赈济行为，国民政府一改过去置身之外、间接监管的做法，大力加强正面引导并直接纳入政府管理范围。1931年9月4日，《申报》刊登了救济水灾委员会联络组通告第一号，指出“惟念救灾事大，非政府提挈于上，社会协助于下，势必不易有功，而且救灾机关、慈善团体林立皆是，由非分工合作，戮力同心，亦将难期并进，本组任务即在谋指臂呼应之灵筹统一，进行之效，尚希群加赞助，挽此浩劫。”为防止不法之徒借赈灾之机敛财，除继续按照原先《监督慈善团体法》(1929年颁布)进行监管外，国民政府在1931年9月13日的《申报》上又刊登了《救灾团体应受社会局监督》的声明，要求以后无论是团体还是个人，凡以赈灾为目的的募捐活动，都必须先呈报社会局核准备案。这样，面对江淮大水灾的严峻形势，国民政府自觉抛弃了以往的救灾机制，合理定位了自己救灾公共服务的职能，直接以中央政权为主导，统筹各方救灾力量，并将整个救灾过程置于中央政府的直接控制之下，从而由原来救灾活动的配角转变成了救灾活动的主角，这是国民政府救灾史上的一次重要转折。

二、救灾举措：多头并进，标本兼顾

面对百年不遇的江淮大水灾，国民政府合理定位自己的救灾职能，积极发挥政府的主导作用，立足当时的环境与条件，采取了一系列救灾措施，以尽量抵御和减轻水灾的危害。

(一)救灾动员全民化

救灾虽然是政府当局必须履行的公共职能，但也是每个公民应尽的道德责任。尤其在国力衰弱时期，要想有效救灾，就更需要激发全民的热情。江淮大水灾发生后，国民政府进行了广泛的全民动员，通过各种途径唤起民众的救危助困的道德意识。当时，国民政府的主要领导人及相关机构纷纷发表谈话，将此次水灾定性为“国难”，号召全国上下通力合作，共克时艰。国民党中宣部为赈济水灾于1931年8月26日专门在《申报》上发表了《告全国同胞书》，呼吁全国同胞本慈善之怀，发同情之心，献计献策，出钱出力，为救济水灾做出最后努力。赈务委员会和救灾委员会先后在《申报》、《大公报》、《民国日报》等各大知名报刊相继刊登《劝募各省水灾急赈启事》与《国民政府救济水灾委员会财务组募捐启事》，呼吁全民立即行动起来，做善事，行义举，踊跃捐助，积极救灾。

面对国民政府的广泛动员，全国上下都给予了积极的回应，各大报纸几乎每天都刊有各界热心助赈的情况，不仅社会各界团体大力捐助，而且普通民众个人捐款也甚为踊跃，即使无钱之人也要节食以捐。1931年8月30日《民国日报》报道：安徽有一卖报穷贩刘一鸣每日所得不过四五角小洋，除去开销一天收入不过一二百文，但他将三日卖报所得，连本带利，共大洋1元、小洋4角、铜元26枚全部捐出。从这则报道中，可见当时民众捐款之踊跃，而这一局面的出现与国民政府持续、广泛、深入的全民动员是分不开的。

(二)救灾筹资多元化

救灾最重要的是资金保障，而当时国民政府受国内外多种因素的制约，财政赤字严重，仅靠政府的资金投入根本无法满足江淮大水灾的赈济需要。因此，在筹集救灾资金的问题上，国民政府从一开始就坚持了多元化的方向。其途径主要有：一是发行公债。决定由财政部面向国内分期发行赈灾公债8000万元，专充急赈、工赈及购买赈粮之用。虽然后来由于日本侵华，8000万公债并未发行，但它是国民政府首先考虑的重要筹资举措。二是举借外债。通过外交努力，国民政府与美国签订了《美麦借款合同》，向美国贷购45万吨小麦，总价值为9,212.826.56美元。[4]此项45万吨“美麦借款”后来成为灾区工赈和农赈的主要资金来源。三是捐俸助赈。规定凡属全国官吏及国营企业职员、公立学校教职员、公立教育机关职员及党部工作同志月薪100元以上者捐5%，200元以上者捐10%，400元以上者捐15%，600元以上者捐20%，以三个月为限，于1931年9月至11月扣缴。[5]捐俸助赈不仅为救灾筹集了宝贵资金，而且树立了公务人员在国人面前的良好表率形象，直接推动了民间募捐活动的开展。四是民间募捐。为募集赈款，救济水灾委员会财务组直接向中外各团体及个人募捐，国内中外银行设立赈捐代收处，全国各地和海外侨民设立募捐分处，并在中外各大报刊以简洁、感人的言辞登载募捐广告，宣传佛教扶危济困、乐善好施的慈悲理念，鼓励人们积善行德，爱心捐助。通过此项途径，国民政府募集了大批赈灾款物，为解灾区燃眉之急发挥了重要作用。

江淮大水灾发生后，国民政府在自身财力极其有限的情况下，能够迅速启动和全面开展救灾活动，其多管齐下的多元化筹资举措功不可没。否则，没有资金保障，救灾活动只能是举步维艰，难以为继。

(三)救灾方式多样化

要想有效救灾，仅筹集赈灾款物是远远不够的，还必须合理调度人力、物力和财力。为使有限救灾资源发挥良好效用，国民政府在赈济江淮大水灾过程中采取了灵活多样的救灾方式。其一，急赈。急赈是面向灾民的直接救济措施，以确保灾民的基本生存。它是我国历史上最传统的救济灾民方式，主要形式为派发赈款(物)、设置收容所、开办粥厂。另外，救济水灾委员会将小型工赈也列入急赈处的工作范围，主要任务是以赈粮(款)补助的方式组织灾民修理民堤、维修房屋、疏浚河流、建筑路桥等。其二，工赈。工赈即以工代赈，在灾情最重之区组织灾民疏通河道、巩固堤防、修堵决口。工赈作为救济灾民的方式，虽然在我国历史上早已出现，但一般规模较小。而江淮大水灾由于受灾面积大，所以，工赈范围特别广，成为当时我国有史以来最大规模的一次工赈。工赈处为便于管理，按照各河系流域的大小和受灾程度的轻重情况，在全国将工赈划分为十八区，分片实施，招募的民工全部来自受灾地区的百姓，工赈费用主要来源于“美麦借款”。其三，农赈。农赈是以低息贷款给受灾农民，帮助农村恢复农业生产。为保证贷款资金安全，国民政府要求农民组成互助社，以团体信用名义为担保，借贷赈款。这种赈济方式是我国以前救灾历史上从未出现过的，它是国民政府在救济江淮大水灾中的一大创举。为办好农赈，救济水灾委员会专门制定了农赈大纲，计划从45万吨美麦借款中用5万吨作为专项费用，并将办赈范围限定在受灾最严重的湘、鄂、苏、皖、赣五省。当初农赈处准备通过在每省设立农赈局和在每县或数县设立农赈办事处作为实施农赈的专门机构，但后来考虑到工作效率，便把所有农赈事务委托给华洋义赈会代办。其四，卫生防疫。大灾之后往往会出现大疫，水灾则更是如此。因此，卫生防疫在救灾中显得尤其重要。但以往我国救灾历史上往往忽视这一环节，结果因病而亡的灾民比淹死、饿死的还要多。江淮大水灾发生之后，国民政府高度重视卫生防疫工作，救济水灾委员会特设卫生防疫组，在全国各灾区做了大量的医疗救济、环境卫生和疾病防疫工作。此后，每遇灾情，设立卫生防疫组成为国民政府的惯例。

从合理配置有限救灾资源的目的出发，国民政府在继承传统救灾做法的基础上，进一步创新救灾方式，急赈、工赈、农赈和卫生防疫同时并举，不仅使投入救灾中的人力、物力和财力资源发挥了较好的效用，而且进一步丰富了我国救灾的实践经验。

(四)救灾目标长效化

救灾成效能否长久，关键取决于救灾目标的定位。如果救灾目标仅限于眼前，那就只能治标而不治本，救灾成效也将大为逊色。在救济江淮大水灾目标的定位上，国民政府克服了短视、狭隘的局限，制定出了一个立足当前、放眼长远、标本兼顾的救灾目标。虽然以救命为前提，但不以救命为止境，而是以恢复百姓元气、增进灾区生产力为终极目标指向，注重标本兼治。在江淮大水灾救济中，国民政府在实施急赈以解燃眉之急的同时，更看重工赈与农赈的防灾、减灾的长远功效。因此，用于工赈和农赈的支出占救灾费用的41%，远远高于急赈的29%。如果加上未完成的工赈项目的后续下拨资金，则工赈和农赈合计占到49%，另外，小工赈虽然归入急赈之列，但严格意义上它应属于工赈的范畴。国民政府在这方面投入的资金是赈麦6万吨，约合500万元，大约占所有支出的8%左右。如果计入这部分投入，则工赈和农赈占到总支出的57%，而急赈的比例则下降到21%。[6]上述比例表明国民政府在救济江淮大水灾过程中更看重工赈与农赈的建设性作用。因为工赈不仅能化灾民坐食以待为自食其力，而且能化救灾资金为防灾投入，改善灾区水利基础设施，增强抵御自然灾害能力。而农赈可以使受灾农民有资金购买种子、耕牛、农具等生产要素，迅速恢复生产，实现灾后自救，避免出现田地无人耕种、农民流离乞讨、社会混乱无序的局面。

由于救灾目标的长效化，国民政府的救灾理念发生了明显转变，即由消极救济转为积极救济，将当前救灾与日后防灾、输血济困与造血扶困有机结合起来，体现了标本兼治的合理思路，而这一转变无疑对我国后来灾荒救济产生了重要影响。

三、救灾绩效：济困减害，成效彰显

从国民政府对江淮大水灾的救济程度与结果看，这次救灾不仅是当时我国有史以来最大规模的一次救灾活动，而且也取得了较好的成效。

(一)减少了灾民死亡人数

江淮大水灾之后，因很多灾民家园被毁，饥者甚众。但在国民政府急赈救助下，众多灾民在最艰难的时候能够依靠济食得以活命。以皖北阜阳某县为例，全县分为11所，每所设粥厂10处，每次就餐人数达20-30人，全县每日就食人数多时可达7100人。[7]从此微案个例可看出，当时国民政府的急赈之举对于无食可餐的灾民是何等的重要。另外，国民政府的卫生防疫工作也挽救了不少灾民的生命。当时，灾后卫生防疫注射队分赴各地为灾民注射霍乱、伤寒、天花等疫苗，有效防止了疫情的扩大。在众多传染病中，霍乱是一种传染性最强、死亡率最高的疾病，江淮大水灾中此病蔓延300多个城市，患病人数有记载可考者达10万多人，其中死亡3万人以上。为防止此病的进一步蔓延，国民政府进行了重点防范，在全国各疫区中大力加强该病的防疫宣传，并注射霍乱疫苗共1,900,715针。[8]如果没有这种针对性的重点防范举措，灾后死于霍乱的人数也肯定不止3万人以上。

1932年秋，宋子文在呈送给国民政府的报告中指出：此次政府赈灾，直接受赈的区域有260多个县，被赈的灾民达500万，因受雇役间接得以生全的灾民超过1000万，享受疾病疗治的灾民达250万，数额之大，是荒政办理中前所未有的。[9]可见，当时国民政府虽然无力杜绝灾民因饥饿和病疫所引发的死亡现象，但是，通过其赈济努力，大大减少了灾民的死亡人数。

(二)改善了水利基础设施

在江淮大水灾救济中，国民政府组织了一次史无前例的最大规模的工赈活动，全国18个工赈区共修堤长4390公里，完成土方31，065，431方，雇佣灾工106万人，间接籍工赈以生活者在1000万人以上。因此，此次工赈两全其美之效特别明显，不仅帮助众多灾民解决了生活上的困难，而且兴修了大量水利工程，增强了日后抗灾能力。

各地堤工完成后，效益十分显著。据国民政府官方统计，因工赈修堤，1932年水灾中，镇江至芜湖一带保全的农田多达3000多万亩，湖北金水一带丰收的农田计有100多万亩，江西、湖北沿江沿岸平时易灾的滨湖洼地悉数变为旱涝保收的良田；皖北各县堤防完成后，受益农田计有1100万亩，平均每年获利4000万元；江苏里下河沿海一带通过积极疏浚，建设海口大闸，可开垦的碱地至少有500万亩；河南颖水堤防建筑的赈麦不到10万元，但1932年秋禾得以保全的农田有3000多顷，民间获利均在3000万元以上。[10]上述统计说明此次工赈有效地改善了各地水利基础设施，增强了各地抵御自然灾害的能力，在帮助灾区经济恢复上，发挥了见效快、成效大的重要作用。

(三)重振了农村生产能力

为帮助江淮大水灾后的农村尽快恢复农业生产，国民政府在我国历史上首创农赈的救济方式，大大增强了灾后农户生产自救的能力。救济水灾委员会先将安徽、江西两省农赈委托给华洋义赈会承办，并先后下拨赈麦16，800吨，约国币125万元，作为农赈基金。据1933年10月18日《大公报》介绍，华洋义赈会承办后相当成功，计在安徽25县区内，共组织互助社1577个，贷放赈款86万多元；在江西12县区内，共组织1087个互助社，贷放赈款35万多元。基于良好的业绩，救济水灾委员会又将湘鄂两省的农赈事项交由华洋义赈会办理，结果湖南受赈12县共组互助社1932个，社员达166，060人。在农赈措施的扶持下，受赈农户具备了自我造血功能，从而为实现生产自救提供了可能。据救济水灾委员会报告:安徽农赈区受赈农户到1932年11月底，麦款已归还达20万元，1932年底可达总数的70%，皖赣两省农赈贷款大部分可于1933底收回。[11]由此可见，农赈举措的推行对于重振农村生产能力、恢复灾后农业经济起到了非常积极的作用。

此次农赈由于功效明显，在社会上赢得了良好的声誉，被公认为有效的救灾方法。国民政府根据这一宝贵经验，后来在1933年、1934年、1935年全国救灾实践中都将其作为与急赈、工赈相并列的救灾方法广为使用。

(四)保障了社会基本稳定

二十世纪三十年代初，对于国民政府来说是一个多事之秋。当时受1929年爆发的世界经济危机的影响，全国出现了严重的金融危机和经济萧条。同时，日本趁火打劫，发动了“九一八”事变，而国军也启动了对苏区共军的“围剿”战，可谓经济危机、内忧外患相互交织。显然，此时江淮大水灾的爆发，对国民政府无疑是雪上加霜，形成更加严峻的挑战，其如何作为将直接影响社会的稳定状况。如果灾民得不到有效赈济，必然会引发严重的社会动荡，使本来就不稳定的社会局面陷入更大的混乱。

在如此严竣的考量面前，国民政府从一开始就保持了一个比较清醒的认识，认为此次救灾“关系国家命脉，隐伏而不显见者，其影响尤大”。尽管由于国民党政权性质所决定，国民政府不可能停止内战，但是在从事内战的同时，国民政府也没有忘记作为政府的救灾责任，积极实施赈济行为，为大量灾民的基本生存创造了可能与条件。国民政府的救灾努力，无疑在一定程度上赢得了民心，保障了社会的基本稳定。救济水灾委员会在评估救灾的政治效果时，指出“据社会上一般观察，此次本会办理赈务，一切措施既能完备，而有迅速，人民已信政府之能，重视民生。”[12]，当时社会在错综复杂的背景下，能够保持基本稳定，没有出现进一步恶化的局面，与国民政府的救灾努力是分不开的。

总之，在救济江淮大水灾中，国民政府充分发挥了政府的主导作用，组织了一次史无前例的大规模赈济活动，采取了灵活多样的救灾举措，并取得了显著的成效。尽管受当时复杂时局和落后国力的限制，国民政府的救灾活动还有很多不尽人意的地方，难以普度众生，但是国民政府在此次救灾活动中所作的努力，有效地减轻了水灾的危害程度。认真研究和总结这段救灾历史，对于我们当代救灾实践仍有着非常重要的借鉴意义。

[1] 夏明方,康沛竹.二十世纪灾变图史[M].福州：福建教育人民出版社，2001:146-147.

[2] 张明爱,蔡勤禹.民国时期政府救灾制度论析[J].东方论坛，2003(2):98-99.

[3] 国民政府主计处统计局编.中华民国统计提要(1935年辑)[M].上海：商务印刷馆，1936:446.

[4] 国民政府救济水灾委员会编.国民政府救济水灾委员会报告书(附件：购买麦粉价目表)[R].上海：中华书局，1933.

[5] 中国社会科学院近代史研究所中华民国史研究室编.中华民国史资料丛稿(大事记，第十七辑)[M].北京：中华书局，1983:139.

[6] 中国第二历史档案馆馆藏.国民政府救济水灾委员会收支总表，收入支出计算书，岁出临时门结算报告书[Z].全宗号-579；案卷号-15.

[7] 国民政府救济水灾委员会编.国民政府救济水灾委员会报告书(第4章)[R].上海：中华书局，1933:10.

[8] 国民政府救济水灾委员会编.国民政府救济水灾委员会报告书(第7章)[R].上海：中华书局，1933:33-35.

[9] 中国第二历史档案馆馆藏.宋子文呈国民政府[Z].全宗号-1；案卷号-1969.

[10] 实业部中国经济年鉴编纂委员会编.中国经济年鉴(第16章)[M].上海：商务印刷馆，1934:83-86.

[11] 国民政府救济水灾委员会编.国民政府救济水灾委员会报告书(第5章)[R].上海：中华书局，1933:3-8.

[12] 国民政府救济水灾委员会编.国民政府救济水灾委员会报告书(第8章)[R].上海：中华书局，1933:8.

责任编辑：刘海涛

CommentonNanjingNationalGovernment'sReliefActivitiesintheFloodof1931intheYangtseandHuaiheRiver

Ji Xiaohua

When the greatest flood of 1931, which was rare in the century, occurred in the Yangtse and Huaihe river basin, Nanjing National Government orientated its relief function rationally, and organized an unprecedent large-scale relief activity, fully playing its leading role. In the process of the relief, the measures were various and the achievements were remarkable, which offered valuable experience and reference for the later disaster relief.

the great flood in the Yangtse and Huaihe river; Nanjing National Government; relief; function; measure; achievement

K249

：A

：1673-1794(2014)04-0005-05

吉晓华，滁州学院副教授，研究方向：中国近现代历史与文化(安徽 滁州 239000)。

安徽省高校人文社科重点研究基地：江淮分水岭生态环境与区域发展研究中心招标项目(SK2014A063)

2014-06-12