筹措城市社区经费的对策与思考

姜小平

保障社区经费，事关和谐社区建设与发展。为此，要强化措施，多管齐下，开源节流，建立以政府投入为主，以单位共建、有偿服务和争取社会捐助等多种形式为补充的多渠道筹资机制，积极帮助社区减轻经济压力，确保社区建设顺利推进。

一、建立社区经费保障机制

（一）加大政府财政支持

社区建设投入的来源渠道，要坚持以政府财政投入为主。从理论上讲，社区建设以提高居民生活质量、改善和增进民生福利为目的，这也是政府工作和政府财政支出的根本目的，而社区建设需要投入的大部分项目，如社区居委会的工资、办公经费和办公用房、社区警务室、社区图书室、社区康复中心、社区老人活动室、社区体育场地、社区小公园、社区小广场等，都完全可以而且应该纳入政府公共财政投入的领域。［1］实践证明，很多事情政府如果想图省事或甩包袱，反而会越省越麻烦，包袱越甩越重。当然，各地财政乃至中央财政十分紧张，但不能否认财政支出中存在严重的浪费和流失现象，而且现有财政支出结构不尽合理，对一些明显属于公共财政的领域投入严重不足。因此，应主要通过厉行节约和调整财政支出结构，逐步增加对社区建设的投入，解决社区建设投入不足的问题，使社区建设得到真正和有效的推进。

一是各级政府要将社区居民委员会的工作经费、人员报酬以及服务设施和社会信息化建设等项经费纳入财政预算。社区居民委员会成员、社区专职工作人员报酬问题由县级以上地方人民政府统筹解决，其标准原则上不低于上年度当地社会平均工资水平。社区居委会成员和社区专职工作人员按国家有关规定参加。［2］

二是建立社区干部待遇增长和考核机制。应根据社区工作人员的工作量、工作年限、工作经历等来决定福利待遇多少。解决干与不干一个样，干多干少一个样，干好干坏一个样的问题。

三是各级政府要将社区工作经费纳入财政年度预算。按照“核定总数、确保基数、专款专用”的原则，通过“拨补与奖励”［3］并举的办法，调动社区干部的工作积极性和主动性，积极帮助社区摆脱无钱办事的尴尬局面。拨补，就是把社区工作的专项补贴经费列入年度财政预算，区、办事处两级财政安排专项资金，以各社区班子职数（以区委组织部审核同意的职数为准）、社区总户数、常住人口总数、流动人口数为基本依据，综合考虑社区管辖面积、满足社区日常办公需要等因素，确定年度社区工作经费标准，以后根据实际情况逐年增加。奖励，就是根据各社区不同情况，制定下达经济社会发展指标，核定基数，视其贡献给予奖励。

（二）加大共驻共建帮扶经费支持

坚持社区建设“共驻共建、资源共享”的原则，所有市、区直党政机关和企事业单位均按照属地管理的要求，自觉、长期支持社区建设，帮助社区解决办公设施和服务设施建设困难。

一是市政府要出台有关政策文件，强化驻区单位的社区建设责任，积极推动驻区单位将文化、教育、体育等活动设施向居民开放，为居委会提供人力、物力、财力支持。

二是探索建立驻区单位社区建设责任评价体系，把驻区单位履行社区建设责任的情况纳入和谐社区示范单位创建内容，有关部门在评先表优时要听取居委会对驻区单位的意见。

二、强化政策支持

社区建设能否健康有序发展，良好的政策环境至关重要。为此，政府及其职能部门要有所作为，积极发挥主导作用。

（一）充分发挥职能部门作用

充分发挥建设、工商等职能部门作用，成立物业管理公司，在城镇各住宅小区成立物业管理委员会、业主委员会，形成物业管理委员会、业主委员会和社区居民委员会相互配合，共同参与住宅小区管理的格局。建设部门在审核审批新的业主管理委员会和物业管理公司时，要把社区居委会是否参与作为硬性条件进行严格把关。工商部门在审批或进行物业管理公司年检时，也要把社区居委会的参与或社区居委会的书面意见作为硬性规定，从而保证社区居委会对物业管理公司的指导、协调和监督作用落到实处，使介入物业管理既成为社区组织规范社区管理，提高服务质量和水平的重要途径，又成为社区组织稳定经费来源的可靠保证。

（二）建立专项协调机制

各级政府要加大沟通协调力度，建立专项协调机制，积极协调财政、民政和技术监督等部门，确保经费及时、顺利拨付。协调技术监督局为社区免费办理组织机构代码证等，解决社区组织机构代码证过期无法开户的难题；协调财政局社会保障科及时申报、审批、拨付社区活动经费；协调财政局为社区出具开户许可财政拨款预算三联单，并在银行为社区建立活动经费专项账户，减免开户手续费。通过建立专门账号，简化拨款方式，可以有效地避免活动经费被挤占、挪用、截留的现象，确保社区组织活动经费及时足额拨付。

三、积极促进社区转变工作职能

推动城市管理重心下移，是城市发展的必然趋势，也是社区建设的重要内容。社区作为城市最为基层的组织和城市最为基本的工作单位，势必承担着愈来愈重的城市管理职能。但社区并非财政供养的行政机构，履行其职能，必须有相应的财力保障，这就需要按照“权随责走”、“费随事转”、“权责统一”的原则实行权力下放、财力下沉，切实增强居委会搞好社区管理和社会事务的能力。

一是已下放到社区的事权，按照“权随责走、费随事转”的要求，落实事权所需费用，按照事权下放单位与社区的商定方案进行支付；二是向社区下放事权的部门，需向社区事权管理办公室提交申请，并就事权下放原因、职责任务、工作内容及相关费用等方面进行详细说明，经社区事权管理办公室审核报请社区建设领导小组通过后，方能进入社区；三是未列入社区事权范围的工作任务，各职能部门不得随意摊派。未经批准的事权社区有权拒绝或不予执行；四是对已准入的事权，各相关职能部门要详细制定事权下放的《业务操作指南》，明确各项事权的职责任务和工作内容，以书面形式委托社区，避免出现部门之间业务重叠交叉不明、职责不清和程序不合理等问题；五是各事权下放部门要加强业务管理和指导，制定业务培训计划，对负责本单位事权的工作人员进行培训，同时要与社区保持经常沟通，了解情况，通报信息，相互协助，共同促进；六是未列入社区事权范围的工作积极推行部门（单位）“一线办公法”，在社区设立临时办公点进行办理。另外，经上级党委、政府决定的需要社区协办的其他临时性工作，按照一事一议的办法，由财政安排专项经费。七是政府协调督促规划、建设、公用事业等城市管理职能部门认真实施相关配套政策，把关心社区、支持社区、服务社区落到实处，把城市公用、环境卫生等方面的维护、管理、收费权尽量下放给社区，切实强化社区功能。八是要立足务实，组织指导社区开展工作，不搞不必要的、重复性的考评、检查，不搞劳民伤财的达标升级活动，尽量减少流于形式的资料建档、制度上墙，努力减轻社区组织的工作负担和经费支出压力，以利于社区工作者集中更多的时间和精力服务群众，发展经济。

四、不断创新社区建设工作机制

在推进社区建设和社区工作的过程中，要注意创新工作机制和工作模式。传统的工作机制和运作模式造成相当普遍的效率低下和资金浪费，大大影响了社区建设的效果。如各种社会福利机构，习惯上都是由政府出资建设各种设施，再由政府设立机构，拨付人员编制、经费，结果造成各官办福利机构普遍服务差，人员多，效率极低。而实际上，如果交由社会力量建设、经营和管理，而政府只需在严格核算的基础上出资购买，完全能收到事半功倍的效果。

一要探索和实践政府“项目管理”和“购买服务”等新的工作机制和运行模式，普遍实行公开、公平的项目招投标管理。“项目管理”，就是社区把不同内容的社区建设工作、社区服务和社区活动等项目化，经过论证后，向政府或政府部门申请专项经费支助。政府或政府部门要对项目进行严格科学的评估，根据评估结果决定是否给予和给予多少支助。项目完成后，还要对项目运作的结果进行考评，作为今后继续提供项目支助的一个重要依据。政府“购买服务”，就是政府对一些社会公益性和福利性事业，不再自己投资兴办，而是动员社会力量举办，政府在评估和考核后出资购买，这样可避免或减少政府包办造成的低效和浪费，减少运作和管理成本，提高工作效率和社会效益。当然，对“项目管理”和政府“购买服务”，应制定严格的规范性的操作程序与办法及严厉的监督和惩罚规定。同时，政府对“项目管理”和“购买服务”的范围、总量、安排等，应有一个科学合理的中长期和年度计划与安排。

二要综合规划，减负松绑。区政府和街道办事处要大力推进服务型政府的建设，逐步在街道设立“一站式”服务大厅，为居民提供方便快捷优质的服务。要规范政府部门面向社区开展的各项检查评比达标活动，整合针对社区的各类会议、台帐和材料报表，让社区减少不必要的开支，腾出更多的时间和精力办好自己的事。

五、抓好基础设施建设

社区基础设施建设，包括社区居委会办公、服务用房和设施建设。抓好社区基础设施建设，这是建设“有形”社区，增强居民群众认同感、归属感的载体；也是进行城市基层管理、社区服务和社会工作的平台，必须紧紧扭住不放。

城市社区缺乏经济功能，因此，不可能自身产生出有形公共资源，而需要外界输入，主要输入来源则是政府。

（一）竭力为发展社区服务创造有利条件，增强社区的“造血”功能

积极协调有关部门、房地产开发商建设或移交相关的配套设施（或资金），为大力发展社区服务奠定物质基础。

一是加强社区配套设施建设规划。从社区发展长远计，资金的投入很重要，但物质的投入更重要，有了固定资产就有了永久性收入。各级政府要从全局出发，考虑整个市区大的公建配套设施和公益性综合活动场所的布局和建设；要严格按照居住区的规划要求，督促检查，确保规划实施，搞好居住区内公建配套设施，特别是公益性服务设施的建设。

二是严格按照市委市政府的有关规定，配足配齐办公服务场所。力争“十二五”末，市城市规划区范围内每个社区的服务用房达到500平方米以上，各县、市、区的每个社区服务用房达到300平方米以上。未按标准或按规划不需配套建设的，开发商按建筑面积每平方米20元的标准缴纳社区服务用房配套建设资金，配套建设资金由建设审批部门收取，财政管理。收取的经费由政府统一调控使用，专项用于本行政区社区建设。社区服务用房原则上安排在1－2层。

二是盘活固定资产。有条件的社区要充分利用基础设施、门面房、闲置地块等开展社区服务，实现资产效益的最大化。开发商要为新开发社区无偿提供门面房，门面房的收入由政府统一安排，主要用于补助所属社区工作经费，严禁挪作它用。

（二）整合资源，加大投入力度

一是通过整合相关社会资源，加大支持社区服务设施建设、信息化建设、服务项目开发以及人员培训等，或通过政府购买服务的方式，引导、发挥社会力量参与城市社区服务设施建设，为城市社区服务的发展创造有利条件。

二是各级政府要加大对社区建设和社区服务投入的力度，市财政要根据年度财政收入增长情况，逐年增加；各地要分别拿出一定比例的福利彩票、体育彩票的公益金，用于改善和加强社区服务设施建设。

（三）鼓励和支持社区拓展市场化服务

要积极拓宽社区服务范围，进一步坚持社区服务的社会福利性及社会福利社会化发展方向。福利性是社区服务的基本属性。福利性服务是面向残疾人、老年人及无依无靠、无劳动能力、无收入来源的“三无”民政对象的服务，这是社区的弱势群体，因此需要提供无偿服务。有偿服务是社区服务的发展方向。随着人民生活水平的提高，绝大部分接受社会福利服务的是具有支付能力的人，他们不一定要求提供免费服务，只要求提供高质量、满意的服务。随着社区服务项目的扩展和服务对象范围的扩大，如果继续提高无偿或低偿的社会福利服务，政府的财政支付能力难以承受，因此，按照市场化经营，提供收费服务就成为必然。

一要鼓励和支持社会力量兴办社区养老机构。鼓励社会团体、企事业单位和个人采取独资、合资、合作、民办公助以及政府招商引资等形式，兴办社区老年人、残疾人、精神病人等各类社会福利机构，政府在规划、建设、用地、经营等方面给予支持。建立并完善居家养老服务新模式，不断探索出适应老年化社会发展需要的新举措。

二要鼓励和支持辖区单位服务设施向社区居民开放。按照互利互惠、资源共享原则，积极引导社区内或周边单位创造条件，将内部食堂、浴室、文体和科教设施向居民开放，充分利用社区内学校、培训机构、幼儿园、文物古迹、各类教育基地等开展社区教育活动。辖区内单位开展社区服务，可与社区组织联营共建、共同发展。

六、建立健全经费管理机制

（一）以制度为基础，规范经费使用

制定《社区经费使用管理办法》和《社区经费使用指导意见》等制度，明确社区经费使用的范围和各级审批权限、时限，使社区经费使用有据可依。社区经费由居委会按照法律法规和财务规章制度要求，坚持“收支独立、分级管理、民主监督”原则，负责开展社区经费管理工作。社区财务实行“钱账分离、账款分管、日清月结、项目审批、定期审计”管理制度，具体收支核算、记账等统一纳入办事处会计核算中心。社区做好财务收支、账薄登记等。同时社区建立健全备用金制度、报表制度、档案管理制度等，确保经费合理使用。

（二）按实际工作需求，科学划拨经费

将社区经费分为社区公益事业发展资金和社区公益事业专项补助资金两部分，在社区资金使用上，做到办事处统筹和社区自主相结合，保障社区基础性工作有序开展。

（三）整合社区资源，提高经费使用效率

鼓励以社区经费为启动资金，采取驻区单位、居民、社区共同出资的方式，推动完成楼道粉刷、楼宇对讲系统安装等惠民工程，真正实现社区经费花小钱办大事。

（四）加强资金监管，确保公开透明

健全社区内部财务监督审计制度，居民有权查阅、监督社区居委会的财务运作，有权否决居委会的财务预算；社区居委会社区服务收费实行收支两条线管理，接受区财政和民政部门的监督。社区服务收入只能用于社区服务活动和设施建设开展。社区经费使用情况接受社区居务监督委员会检查与监督。同时社区经费账目每月公开一次，接受居民群众的监督。对违反财政财务纪律的单位和个人，由所在办事处或有关部门追究其相关责任；构成犯罪的，移交司法机关依法处理。

［1］ 基层政权和社区建设司.试析制约城市社区建设的几个瓶颈性问题［Z］，2007－09－19.

［2］ 中共中央办公厅、国务院办公厅.印发《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》［N］.北京日报，2010－11－11.

［3］ 中共滁州市委滁州市人民政府关于加强城乡社区建设努力提升社区服务工作水平的意见［R］.滁发［2011］3号.