安徽省应急管理平台体系建设的实践与思考

方铭勇

自2003年非典以来，党中央、国务院及地方各级党委、政府高度重视应急工作，健全体制，完善机制，规范法制，全面推进应急预案建设，为有效应对突发事件起到了积极作用。然而，突发事件事发突然，具有不确定性，突发性和高破坏性，现代应急管理需要依靠科技，实现从“人海战术”到科学应对的质的转变［1］。因此，充分利用现代信息技术，以公共安全科技为核心，以应急管理流程为主线，建立健全软硬件相结合的应急管理平台，是当前各级政府、部门，特别是基层政府提升应急管理能力的一项基础性工作。

我国应急平台及其体系研究与国家应急平台体系建设同步。范维澄院士于2004年提出应急平台的概念，并进而由2006年在全国应急管理工作会议上提出了国家应急平台体系建设的总体方案。2006年底，科技部“十一五”科技支撑计划“国家应急平台体系关键技术研发与应用示范”（2006－2008）项目中对应急平台设计方案、标准规范、软件系统和数据库等关键技术支撑进行了研究并形成相关成果［2］。康青春分析了现场应急指挥平台的功能需求分析，提出了构建现场应急指挥平台的关键技术［3］。贾永江提出服务型政府视角下县级政府应急管理平台的功能定位，特别强调平台功能应满足延伸政府职能的需要［4］。桑海泉提出了化工园区安全监控与应急平台的总体架构，介绍了平台的硬件结构和危化品车辆监控下作流程，提出了软件平台的设计思想和功能设计方案［5］。朱钥给出了以复杂系统理论为核心的应急管理信息系统建设的技术路线和方案，探讨了人群、交通流、微观地理环境、突发事件以及演练机房五个关键技术因素对构建虚拟现场的作用［6］。孙庆峰立足于应急疏散信息管理的现状，通过物联网与应急疏散信息问题关联分析，提出基于物联网的应急疏散信息平台的基本架构［7］。以上研究或站在国家的层面，提出相对宏观、完备的计划，或站在相对局部的一点，提出解决方案与技术措施。而对于省一级的平台体系建设，如何做到因地制宜与国家统一要求相结合，如何实现常态应用与应急使用相统一，如何实现软硬件协调发展，业务系统建设与科技运用同步等方面还需作出探索与创新。

一、安徽省应急管理平台体系建设现状

（一）各级政府和有关政府部门对建设应急平台、运用信息技术提高应急能力的意识普遍增强

在《安徽省“十二五”突发事件应急体系建设规划》在引领下，各市、县及行业积极响应，出台了多项区域性、行业性政策支持平台体系建设。有关市、县将政府应急平台建设与经济社会发展大局综合考虑，实施统筹推动，创新发展。公安、水利、卫生、安监及人防等，充分发挥垂直管理与指导的专业化优势，积极推进上下联动，成效显著。部分行业、企业，也根据各自特点、基础条件等情况，推进了应急管理平台体系建设。省有关部门也积极通过课题研究，探索建设新思路。比如，省公安系统立项《公安应急指挥调度辅助决策关键技术研究》等课题，积极探索可视化、智能化应急指挥调度新平台建设。

（二）各级政府和有关政府部门积极探索建设各具特色的应急管理平台

省政府应急平台一期工程已经建成，与国务院应急平台、20多个省有关部门专业应急平台、市级政府应急平台初步实现互联互通。省公安系统已建成以“三台合一”接处警系统、350M无线通信、GPS、PGIS、卫星通信、图像监控、视频指挥调度、移动图像采集传输、公安网综合信息应用为主要手段，语音、图像、数据三位一体的应急技术保障平台。省水利系统的防汛抗旱信息化建设从九五起步，目前已初步建成集信息采集、通信传输、数据处理、业务应用、安全保障为一体的防汛抗旱应急平台。省卫生系统建设了市级突发公共卫生事件应急指挥系统，建成各市视频会议系统，实现省卫生厅及16个市与卫生部视频互联互通。省安全生产方面，已建成内容主要包括基础支撑系统、移动应急平台、重大危险源监控系统、视频会议系统等的信息平台项目一期工程。

从政府应急平台与各部门应急平台的关系角度，我国城市应急平台体系可以分为集权、授权、代理、协同四种模式［8］。各市在建设模式上进行了积极的探索，如淮南重点以数字化城管建设为基础，将应急平台与常态城市管理相结合，充分发挥平台的效用，是集权模式；淮北以公安110为基础来建设，缩短了信息传递的路径，降低了建设成本，是授权模式；宣城则大力推进政府应急与人防的联系和融合，利用人防的资金、编制有效解决了建设、运行中的人、财问题，同时也创新了新时期人防平战结合的新模式，是协同模式。合肥市以“大应急”的理念，准备建设全市统一的应急中心，实现各县、区应急总调度，各县、区不再建设完全意义的应急平台。

县级政府应急平台建设总体处于起步阶段，已建的大多依托或融合公安、政府办视频会议系统等进行实施，初步实现了信息上报及接收功能，与真正意义上的应急平台相距甚远。县级部门平台的建设，公安、水利及人防等条条指导比较到位者，建设状况相对较好。有关公司的应急平台建设，相互差距较大，像新集能源公司、安庆石化公司将应急平台与生产调度、安全监测系统整合，不仅保障本企业应急，其专业队伍及有关设施、应急物质等还对周边区域的应急工作起到了良好的保障作用。

（三）应急平台体系的相关要素和保障条件获得积极推进建设

应急平台，尤其是其体系建设，是一项复杂的系统工程。该工程的建设和运转，必须有完善、有效的保障条件支撑，才能发挥出应有效用。我省应急工作，近年来能够紧紧抓住体制、机制、法制和预案建设等基础工程建设，以保障应急平台体系建设工作的持续推进和平台作用的发挥。省政府相继成立了防汛抗旱、安全生产、森林防火、道路交通、消防等专项应急指挥部或联席会议27个；16个市和105个县（市、区）应急管理领导机构、工作机构全部成立；民政厅、公安厅等20多个部门都设有专门的应急管理工作机构；各应急机构及机构间的监测预警机制、信息互通机制、处置联动机制等机制获得全面建设；“纵向到底、横向到边”的预案体系基本形成；应急队伍逐步健全；应急物资装备网络基本建成等，从而为应急平台的建设和运转提供了基本保障。

（四）应急管理平台体系的建设已经在我省应急管理工作中发挥出重大作用

应急平台体系的建设，已经在应急的正确判断、决策、指挥，应急现场局面的准确掌控，应急工作的跨区联动等方面发挥出巨大效用，为领导干部的正确应急，为党和国家、人民生命财产的安全保障或损失的减少，建树了越来越耀眼的业绩。除了综合应急之外，在行业性的如公安破案、水利监测、安全生产监控、卫生防疫等方面，也都为正确应对和快速处理各类紧急事件提供了内容范围覆盖越来越广、时效越来越强的平台支撑。

二、安徽省应急管理平台体系建设目前存在的不足

我省应急管理平台体系的建设，与先进省市相比，与经济社会发展对应急工作的需要相比，仍然存在着诸多需要努力之处。

（一）从建设的过程看，缺少总体规划

从建设的全局和长期以来的历程来看，大多处于边摸索边建设状态，缺少（或者只有较粗略的）总体设计和较长远规划。省政府应急平台是在完成视频会议、及图文传输功能后才开始数据库的建设，省水利厅的应急平台，重点水库的监控有模拟、数字、高清多种格式，传输方式有无线、电信网、专网等多种方式，这是不同建设时期的产物，不仅对建设的效率、效果有严重影响，甚至会因多种不连贯、不衔接、不配套、不到位、不精细等问题，而造成投资的浪费和使用的障碍。

（二）从建设的推进情况来看，各地差距较大

从应急平台体系建设所处阶段来看，我省应急平台硬件建设，基本处于一期工程建成或正在建设阶段。部分地区和单位应急办公场地调整，建设滞后。如省应急平台完成一期工程，而二期工程的启动要等省政府办公地的总体迁移；省公安厅也在等待新场地的建成和搬迁；省安监局的应急平台建设，也存在场地的确定和建设等问题；而安庆市因等待政府办公地搬迁，政府应急平台的建设仍在筹划阶段。部分地区或单位因为客观上应急事件不是天天有，是一种非常态的事件，这就给一些人造成碰运气的印象，因此就有了碰运气的行为。还有部分地区或单位受制于区域、单位的发展压力，资源、条件制约，决策者主观诉求偏好的影响等，建设滞后。总之，就全省全局来看，各市、县，各有关单位、企业，平台建设的重视程度差距显著，省级建设好于市、县，部门的力量大于、优于区域力量。

（三）从建设的支撑条件看，普遍存在人才、资金、运行体制、机制方面的障碍

应急平台的建设与使用需要公共安全科技知识与现代信息技术的完美结合，公共安全科技是筋骨，信息技术是皮肉。然而，无论是在省级、县市或部门，专业有人才更相对缺乏，多数行政出身的干部在高科技装备面前不知所措。安徽经济总量不如江浙，人均系数就更少，绝大多数地市与部门都存在建设资金不足的问题。市、县政府及相关部门的应急机构虽然已设立，但仅有的三、五个在编人员基本上不能完成平台的运行与职守工作。此外，信息共享，数据汇总处理等运行机制也受到条条管理、部门权责的挑战。

（四）从平台内部功能看，还需进一步拓展与充实

在监测领域，自动化的监测手段运用不够，往往还是靠人的坚持、人的坚守，人的步行、目测、呼叫。在预警领域，灾害的仿真推演模型缺乏，预警的等级依据人工凭经验完成，准确度不高，成而造成“过度应急”或“应急不足”。在处置决策领域，由于平台基础数据建设滞后，信息采集质量不高，无论是模型决策，还是领导集体决策都缺少依据。此外，平台在预案演练、信息安全与保密及灾害情境下的可靠性方面都有待加强。

三、应急管理平台体系建设的基本要求

（一）省级应急平台体系应呈现“多层、多维、一中心”的结构

应急平台体系应与现行政府机构设置，应急管理流程相适应。依据国家统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，省级应急平台体系应呈现“多层、多维、一中心”的结构。多层是指平台体系包括省级、市级、县级平台及乡镇应急终端，多维是指包括公安、水利等业务部门的信息上报及指令下达途径，一中心指的是各级政府主导的综合应急指挥中心，根据我国应急管理的属地原则，它发挥本级应急的信息汇总，综合协调作用。从纵向上，不同层次的应急平台的功能和技术体系要有一致性，与统一指挥、分级响应、属地为主的应急体制相一致；在横向上，政府应急平台作为区域应急工作的协调中心应能改变同级部门间条块分割、独立作战的局面，充分体现一体化应急的功用。

（二）应急平台体系中不同层次的平台在功能上应有所侧重

风险分析，监测监控，预测预警，动态决策，综合协调，应急联动和综合评估功能是应急平台的功能构成。简单的说，就是在技术上实现 “借鉴过去、把握当前、预测未来”。不同层级的应急平台在功能上应有所侧重。省级应急平台重点实现信息汇总、决策分析、综合研判、调度指挥、异地会商、信息报告和现场图像采集等功能，实现与国家应急平台、部门应急平台以及省级有关部门应急平台、地市级和县级应急平台互联互通，核心是决策。部门应急平台主要实现行业信息的监测监控，灾害仿真与预测模拟系统的开发，调度指挥及信息报告等，实现与政府、主管部门及下属单位的互联互通，核心是专业研判和行业监控。市、县应急平台除发挥应急管理的决策指挥、信息报告及与相关单位互联互通外，还因在常态社会管理中发挥作用，实现应急管理常态与非常态相结合，核心是接报、初期处置与日常管理。于此，以省政府应急平台为枢纽，以地方政府与部门（专项）应急平台为节点，形成上下贯通，横向到边、纵向到底的体系结构，最终实现左右衔接，上下联通，信息共享，互有侧重，互为支撑，安全畅通的功能要求。

（三）公共安全基础数据的综合汇集与分级分类管理是平台建设的内在需求

应急信息具有跨部门、跨领域，涉及面广的特点，数据汇集及有效分析管理是平台建设的重大瓶颈。美国通过国土安全运行中心来实施数据和情报的汇集，由信息综合中心（NIMS Integration Center）制定了公共安全数据资源的搜集、分类管理和状态跟踪方法与标准，值得借鉴。为此，各级政府应急办应牵头建立大型综合性、公用性数据库，研究应急数据统一汇集、有机融合和分级分类管理的技术方案［9］。

（四）应急平台建设应具有技术的先进性与持续改进空间

应急管理工作要求对信息及时、全面、准确的掌握，对应急局面科学、系统的分析、判断，对处置资源及时、有效的调度，对应急过程全面、周到、深入的评估。因此，必须保证平台体系技术前卫，并为今后相当长一段时期的技术进步预留升级空间，从而能够始终居于技术进步的前沿，最高效地服务于应急管理工作。

四、推进安徽省应急管理平台体系建设的建议

（一）着力顶层设计，制定总体规划

本文对安徽省应急平台体系建设目前仍处于一期或初期阶段的评价，并非是对应急建设成就的非议，它恰恰反应了应急平台体系建设的必然规律进程。但到了现阶段，也就是经过了将近10年的漫长摸索阶段之后，这一建设必须加速，而其前提是尽快着手顶层设计，制定总体规划。

就平台体系的构成，应以现有体制为基础，以将要实施的体制改革的方向为目标，结合应急管理的流程疏理进行总体设计，避免重复投资，只建不用。其次，在平台功能定位上应有明确分工、定位，政府平台与部门平台应各有侧重，省、市、县级别不同，应粗细有别，如此，才能实现系统内的互补与合作，才能实现系统论的目标“1＋1＞2”。再次，在实施主体上，可以借鉴先进省市做法，在省应急办专设技术处，承担起应急平台体系建设的设计、规划和协调、推进重任。

（二）加强纵横协调打造平台体系建设的良好环境

平台的顺利建设与功能的良好发挥，需要相应的体制、机制、人才、环境的配合。要通过吸收、引进、培养打造二支队伍，一是应急技术队伍，负责平台运行的保障，维护与革新，此类人才以信息专业、通信专业和计算机专业为主；二是应急业务队伍，主要负责信息分析、决策咨询及管理工作，主要由社会管理、行政管理等专业人才为主；二支队伍各司其职，相互融合，有效解决业务系统建设和科技应用的同步问题。

对于经济条件较差的市、县，省级财政应给予平台建设经费补贴，来源可以从省级新增财力中列支。下一步，为保障平台的建设与技术改造，应探索建立平台建设资金省级统筹，平台设备选型、采购省级统一的方式，统一选型、统一采购是电信、消防行业设备改造的成功经验。

要在法制的框架内，大力推进体制、机制的创新。市、县一级的政府平台，可以采用授权制、合作制等组织形式上的创新来整合资源，充分发挥平台设备的常态运用。应鼓励、支持，激励一些行业、一些市、县的改革创新，及时进行必要的总结，形成经验，予以推广。

（三）切实和及时解决平台体系建设和运行中的一些关键性实际问题

建设应急平台体系，总体思路是，在顶层设计和总体规划下，坚持不懈地推进全面、系统的体系建设，是总体规划，分步建设；另一个必不可少的务实性工作是，要不断地解决一些建设和运行中的关键性、节点性实际问题。

一是逐步完善标准规范的制定。标准与规范是实现互联互通、形成平台体系的重要保证。应急平台的标准化不在于硬件设备的强求一致，而是要保证在应急管理流程、信息接口与格式方面规范一致。具体做法:一是在建设中要遵循已有标准规范。按照通信、网络、数据交换等国家标准组网，采用国家发布的人口基础信息、社会经济信息、自然资源信息、基础空间地理信息等数据标准规范进行数据处理。二是要对逐步完善标准规范。比如消息报送、业务流程、实时数据接入、数据库内容与同步更新、预测预警模型规范、术语标识和数据共享等标准化体系。标准规范的制定不是一蹴而就的，既要在科技部、标准委及省一级相关部门的标准研究项目的支持下，稳步推进相关标准化工作的开展。也可以通过试点示范工程的建设实践，逐步形成规范标准后再加以推广应用［10］。

二是要积极推进灾害事故的时空风险预测、危险性分析与决策技术的发展。应急平台区别于信息平台的重要标志就是对突发公共事件的发展、危害以及应急效果进行动态、科学、合理的预测评估，为应急决策提供依据。美国在2005年卡特里娜飓风后，经过认真分析认为灾害仿真与预测模拟方面存在不足，多方攻关形成新的飓风预测模型，去年飓风桑迪的成功应对，充分反映了预测评估的重要作用。当前应着力开展综合风险分析、预测预警、辅助决策和模拟仿真等应急技术的综合性攻关与应用，加快由只能进行信息传递的“信息平台”向智能化的应急平台转变。

五、结束语

省级应急管理平台体系的建设，是一个庞大的系统工程，是一个需要不断完善与整合资源的过程。随着信息技术的发展、对灾害发生发展机理的深入认识，平台运行体制、机制的完善与顺畅，它必将为创造一个平安、和谐的发展环境，为高效应对突发事件提供越来越大的支撑。

［1］ 钟开斌.现代应急管理的十大基本理念［N］.学习时报:2012－12－17.

［2］ 赵 琰.省级突发事件应急平台体系建设实践与思考［J］.中国行政管理:2012（5）:118.

［3］ 康青春.非常规突发事件现场应急平台设计与实现［J］.中国安全科学学报:2010（3）:161.

［4］ 贾永江.服务型政府视角下县级政府应急管理平台［J］.领导科学:2012（5）:21.

［5］ 桑海泉.化工园区安全监控与应急平台研究［J］.科技导报:2009，27（22）:81.

［6］ 朱 钥.基于复杂系统理论的应急模拟演练平台研究［J］.计算机应用研究:2011（1）:195.

［7］ 孙庆峰.基于物联网的应急疏散信息平台构建研究［J］.情报科学:2011（4）:567.

［8］ 张佰成.城市应急联动系统建设与应用［M］.北京:科学出版出版社，2005:17－18.

［9］ 范维澄，陈 涛.国家应急平台体系建设现状与发展趋势［C］.中国信息年鉴，2008.

［10］ 范维澄.我国应急平台建设现状分析［J/OL］.CIO时代网（http://www.ciotimes.com/egov/fwxzf/egov200805131343.html）