城乡统筹发展背景下农村义务教育走出困境的策略

吕 吉

当前，促进教育均衡发展、追求教育的公平与正义不仅是教育理论研究的热点，更是我国教育政策新近确立的基本价值取向。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》（以下简称（《教育规划纲要》））强调“把促进公平作为国家基本教育政策”。认为“教育公平的主要责任在政府，教育公平的关键是机会公平，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距”。《教育规划纲要》还明确提出，到2020年要基本实现区域内义务教育均衡发展。目前我国义务教育发展不均衡状况主要存在区域之间、城乡之间、校际之间、阶层之间。具体到同一区域内，促进城乡之间义务教育均衡发展尤为重要。城乡教育均衡发展是进入新世纪后我国教育发展的重大举措，2006年新修订的《义务教育法》颁布实施以来，我国城乡之间在教育经费、师资队伍、办学条件等基础性义务教育资源配置方面，从总体上看，虽渐趋均衡，但城乡差距依然较大，在某些方面反有拉大迹象。［1］与城市相比，农村义务教育在教育经费、师资力量、办学条件和教师待遇等方面仍然面临诸多困境。那么，如何更好应对农村义务教育所面临的困局，更好的支持农村学校发展？

一、补偿农村义务教育，各种基础性教育资源向农村倾斜是根本

20世纪著名政治哲学家罗尔斯认为，“在社会的所有部分，对每个有相似动机和禀赋的人来说，都应当有大致平等的教育和成就前景。那些具有同样能力和志向的人的期望，不应当受到他们的社会出身的影响。”“获得文化知识和技艺的机会不应当依赖于一个人的阶级地位，所以，学校体系（无论是公立还是私立学校）都应当设计得有利于填平阶级的沟壑。”［2］我国当前义务教育发展的巨大差异既不是平等地分配各种教育资源的结果（主要是城乡二元结构、重点校政策等不平等分配教育资源的结果），也不能坚持现有教育资源平等地向所有人开放的做法（因为这样做，对处于弱势地位的学校和人群无疑是雪上加霜）。鉴于此，现阶段只能采取差别原则，采取给最少受惠者——弱势群体，带来补偿的不平等分配原则，即优质教育资源向农村、向贫困地区、向特殊困难学生等弱势群体倾向的政策，唯有此，方能逐步缩小城乡差距，最终实现社会的公平与正义。［3］

“义务教育在我国农村地区普及基础还比较脆弱，巩固提高的压力仍然很大，有大量义务教育阶段学校办学条件达不到合格要求；城乡之间、区域之间、学校之间、群体之间的资源配置差距较大，实现教育公平的任务仍然相对艰巨。”［4］。因此，对整个国家城市化、工业化发展付出极大牺牲而成为弱势的农村教育给予更有力的补偿，通过种种努力和手段，使得农村学校存在本身成为一种荣耀，成为学生愿读、教师乐教的理想场域，成为造就优秀人才的希望田野。而并非永远成为向城市学校不断看齐的后来者和弱势群体，永远使得城市成为农村的吸附机，最终把农村变为更加荒凉、落后的代名词。“当下的乡村教育设计实际上更多地就是一种‘逃离乡土’的教育设计，乡村只是作为城市文明的参照、补充，作为被城市‘观看’、‘俯视’的对象，农村学校成为城市文明的飞地、农村的‘异己’空间。”［5］不禁要问，当农村风光不断消失，当农村学校成为往事回忆时，这样的教育格局是福是祸？“我们今天关注乡村教育，一个重要的意义就是为我们的物欲化的都市生活寻找新的根基。这种根基表现在两个层面:一是作为族类的根基，一是作为个体生命的根基。”［6］为促进城乡教育均衡发展，首先要使农村学校获得较好的生存资源，给予更多的补偿和倾斜，以免出现正在全国上演的农村学校教育不断衰退、颓败、消失的问题。

二、加大对农村义务教育公共财政扶持力度，确保农村教育充足办学经费是关键

我国现行的对农村义务教育专项支持措施有“国家贫困地区基础教育工程”、“农村寄宿制学校建设工程”、“农村中小学现代远程教育工程”和“基础教育危房改造工程”专款等，其总额占义务教育总投入的比例很小。而且这些专项转移支付资金多用于一次性或临时性项目，对农村义务教育的经常性经费没有多大影响，只能解决一时之急，难以发挥对城乡教育差距的平衡作用。而且这些资金往往只惠及一部分贫困农村，多数农村学校仍然捉襟见肘，困难重重。后来政府已认识到农村义务教育的困境，意识到政府在这方面应肩负的重大责任，又提出了“两免一补”工程。从2005年春季学期开始，国家开始对约1600万名农村义务教育阶段家庭贫困的中小学生，全部免费提供教科书，免收杂费并提供生活补助。这一措施于2008年惠及到了所有城市地区。两免一补工程对义务教育均衡发展起到了积极的促进作用。但是，由于历史欠账太多，这些工程实际只能惠及部分地区的部分农村，对于多数偏远、边疆、山区的农村地区作用非常有限。“我国农村教育公共投入存在财政教育经费投入不足、农村义务教育占义务教育公共支出的比重偏低、各级政府负担的教育经费不合理等问题，阻碍了我国农村教育的进一步发展。”［7］在许多农村，由于地方政府的政绩考虑，往往优先建设县镇上或公路旁等事关政绩形象的学校，许多贫困学校的学生仍在危房中上课，缺少基本的教学仪器和设施。农村学校许多教师和校长仍然在极为艰苦的环境中支撑着农村的教育事业。

我国城乡间义务教育办学条件、经费差距的持续扩大，使得加大对农村义务教育的公共财政支持力度变得非常急迫。因此，以缓解农村地区义务教育经费短缺，缩小城乡间义务教育差距为目标的义务教育财政转移支付制度建设势在必行。由于义务教育应体现公正原则，政府应为全体国民提供相对均衡的义务教育服务。结合我国国情，除东部地区及其他少数县域经济发达地区外，只有中央政府和省级政府才能有实力承担义务教育发展的主要经费，多数地区的县级政府往往是心有余而力不足。因此，义务教育财政转移支付制度的核心是中央、省级政府对下级政府的转移支付。建立义务教育财政专项转移支付制度的基础是确定各县义务教育的最低经费需求和测定各县的财政负担能力，计算出义务教育经费供需差额。在供需差额确定后，凡是需求大于财政供给能力的县，其差额由上级政府补助。这方面美国的一些做法值得我们借鉴。美国许多州采取基础拨款公式表，采用这种方法，州政府确定生均经费基础水平，如3000美元，并要求当地通过最低的财产税率，比如1%，提供该费用的一部分。这样，A地区如果每个学生平均对应10万美元的应征税财产，那么，在本地收入中就将产生1000美元的生均经费；同样B地区如果每个学生平均对应20万美元的应征税财产，那么就将产生2000美元的生均经费。在基础拨款公式中，州政府要弥补地方财政拨款和3000美元的基础水平的差额，拨给A地区每个学生2000美元，B地区每个学生1000美元［8］。按照这一思路，我们可以考虑设立省级与中央级的最低生均经费标准，这一标准通过科学测算应该能保证学校正常的运转。然后，按照经济发展水平，确定县级财政所应承担的比例，差额部分由中央与省级的转移支付解决。通过财政体制改革，不断增加农村义务教育经费投入总量，提高农村义务教育经费占财政支持的比例，确保农村学校充足的办学经费。这是比较科学的促进城乡义务教育均衡发展的关键。

三、提高农村义务教育学校教师待遇，增强农村教育吸引力是基础

教师队伍的整体质量对于农村义务教育健康、快速发展至关重要。因此要推进城乡义务教育均衡发展，必须强调义务教育师资的均衡配置。“人才是解决乡村教育的根本，只有优秀的、富于责任感的教师才能给置身荒漠化文化之中的乡村学校提供一片精神的绿洲。”［6］改革开放以来，城乡教师在数量与质量存在越来越大的差异。农村教师素质偏低是制约农村学校发展的根本。如前所说，农村学校教师在学历方面总体偏低。而且农村学校教师的现有学历有相当一部分是通过职后学历教育获得。在当前我国全日制学历教育日渐功利化的背景下，职后学历教育更是功利化、世俗化，教育质量难以保证。也就是说，农村学校教师的第一学历相比于城市学校教师第一学历而言更低，这远比一般统计意义上的学历差距更加令人担忧。另外，当下农村义务教育学校有相当一部分教师是民师转正。他们中有为数不少的教师凭借自己较为肤浅的教学经验开展工作，教法陈旧、观念落后、年龄偏大、知识结构老化、知识面狭窄等。他们中也很少有人有机会参加业务培训或到外地进修学习。对于农村教育昨天发展作出积极贡献的他们，在今天却面临着尴尬局面。鉴于此，中共中央办公厅、国务院曾经印发了《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》，教育部后来又公布了《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》，《教育部直属师范大学免费师范生教育计划》等，旨在通过建立区域内骨干教师巡回授课、紧缺学科教师流动教学、城镇教师到乡村学校任教服务期、积极鼓励并组织落实高校毕业生支援农村教育工作、组织师范生到县镇以下农村担任教师等多项制度，加大城乡教育对口支援力度，强化对农村教师的培训。客观上来说，这些措施从短期来看可以缓解当前义务教育城乡师资存在的较大差距，但从长期来看难以从根本上改变城乡师资水平的差距。必须从造成城乡师资差距的根源入手。城乡义务教育的师资差距，既有经济、制度的原因，也有政策导向上的偏失。农村教师待遇相对较差，不仅使农村教育丧失对优秀新任教师的吸引力，而且还造成许多农村优秀教师的流失。

解决农村师资问题应从以提高农村教师工资待遇为主的综合改进入手，使得农村教师的收入相对高于城市同类同级教师的收入，以补偿由于地理位置偏远、文化贫瘠等造成的非财产性差距。从而吸引更多的优秀教师来农村任教，提升农村学校的教育质量，这是改善农村教育境遇的基础。为此，国家的义务教育投入政策应该有所调整。第一，应依据《中华人民共和国教育法》中规定的各级教师工资标准应不低于或高于当地公务员标准来调整农村教师的工资，使农村教师工资真正为人羡慕，逐步提高农村教师的经济地位。尤其重要的是，将部分贫困地区的农村教师工资纳入省级财政预算，真正实行省级统筹，保证农村教师高工资按时发放到位。各级财政部门应建立中央、省、市、县各级财政分担教师工资的机制。根据不同地区实际情况，确定县级财政用于教师工资的最低比例和市级、省级财政转移支付的比例，对中央的转移支付每个省都要确定配套比例，由财政部和教育部研究合理划拨。第二，县级教育行政部门要依法履行对农村中小学教师的资格认定、招聘录用、职务评聘、培养培训、调配交流和考核等管理职能，加强辖区内教师资源的统筹管理和合理配置，即严格按照有关规定，保质保量地为所有中小学配齐合格教师；核定教师编制时要向农村学校倾斜，新增教师要优先满足农村学校的需求；增加农村教师职后培训的机会，努力改善农村教师生活，努力提高农村中小学教师在高级专业职务聘任和表彰奖励中的比例等等。此外，应切实改善农村教师住房、医疗保险、福利待遇、推进农村社会的整体进步等。

四、严格执行教育法律法规，履行政府公共教育责任是保障

政府作为城乡教育均衡发展的主要责任者，是优先发展农村教育，加大补偿性投入的主体。“基础教育均衡发展的重任要靠政府来实现，实行均衡发展关键在于政府，政府要能够为社会提供公平的教育机会，政府不仅需在现有的教育资源配置上作出调整，同时，还要在一系列制度上保证教育的均衡发展。”［9］现在的问题是，我国大多数教育法规中并没有明确政府在义务教育中承担的违法责任，或者尽管有所规定，但实际中由于诸多原因却很少执行。地方政府政绩工程优先，阳奉阴违、不履行教育职责的做法仍然比较普遍。这在客观上造成了当前有些政府在教育投入中的缺位现象。例如，国务院早在1993年颁发的《中国教育改革和发展纲要》就确定在2000年国家财政性教育经费要达到国内生产总值的4%，从1993年至2000年，我国财政性教育经费绝对量呈不断增长趋势，但财政性教育经费占GDP的比重却基本在3%上下波动，且大多数年份都低于3%，大大低于中等收入国家4.4%的水平，更低于高收入国家5.7%的水平，甚至低于世界3.6%的平均水平［10］。2009 年 全 国 国 内 生 产 总 值 （GDP）为340507亿元，国家财政性教育经费占GDP的比例为3.59%。2010年《教育规划纲要》提出到2012年国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%的目标，依然低于中等收入国家平均水平。

义务教育城乡发展不均衡的现象折射出政府行为在农村义务教育中的缺位问题，而且主要是公共财政行为中的义务教育投入政策中的缺位问题。因此，应当修改并严格执行相关教育法律法规，明确规定政府应当提供的教育投入占财政支出的比例，完善政府教育投入中的法律责任方面的规定；对政府的决策和行为违背教育法律法规的，应当由各级人大加大审查监督力度；建立健全各级政府均衡发展义务教育的问责机制；将公民平等享有义务教育的权利纳入行政诉讼的范围，从而将“法律面前人人平等”的宪法理念落到实处。

城乡义务教育均衡发展必然是个长期的历史过程，不可能一蹴而就。在推进城乡义务教育均衡发展的历史进程中，我们既要反对那些违背教育规律，急功近利的做法，也要反对那些缺乏远见，肤浅机械的做法。应视城乡义务教育均衡发展为一项复杂、系统的工程，围绕城乡经济社会统筹协调发展战略，从长远考虑、当前入手，稳步推进。

［1］ 李宜江，柳丽娜.城乡基础性义务教育资源配置:现状、问题与对策［J］.教育科学论坛，2011（2）.

［2］ 约翰·罗尔斯.正义论［M］.北京:中国社会科学出版社，1988:73.

［3］ 李宜江.县域内城乡教师交流政策的问题与对策［D］.上海师范大学硕士论文，2011.

［4］ 改革开放以来的教育发展历史性成就和基本经验研究课题组.改革开放30年中国教育重大理论成果［M］.北京:北京教育科学出版社，2008:72.

［5］ 刘铁芳.乡土的逃离与回归——乡村教育的人文重建［M］.福州:福建教育出版社，2008:7－8.

［6］ 刘铁芳.文化破碎中的乡村教育［J］.青年教师，2008（9）:27.

［7］ 伍云峰.农村教育的公共投入问题分析［J］.教育学术月刊，2010（9）:81.

［8］ 杜育红.比县统筹更核心的是要明确各级政府的职责［N］.人民政协报，2002－8－15.

［9］ 谈松华.非义务教育的公立教育也应该均衡发展［J］.人民教育，2002（4）:15.